Теоретико-правовые аспекты управленческого механизма миграционных процессов: специфика и состояние

Р езультатом скачкообразного роста миграции в конце XX – начале XXI века стало беспрецедентное – как по своей плотности, так и по своей продолжительности – взаимодействие различных этносов, культур, конфессий в пределах одного государства. Стимулируемые все возрастающими и зачастую неконтролируемыми миграционными потоками на первый план выходят проблемы ксенофобии и расовой неприязни. Соответственно, в условиях современного мира, помимо своего экономического значения, проблема миграции становится частью проблем обеспечения безопасности. Кроме угроз, вызываемых нелегальной миграцией, степень интеграции легальных мигрантов (при отсутствии которой они также могут стать субъектами террористической и иной преступной деятельности) в принимающее сообщество начинает напрямую влиять на степень обеспеченности национальной безопасности.

Указанные факторы не могут не предопределять усиления внимания, проявляемого к правовому регулированию миграционных процессов не только на национальном, но и на международном уровне. Эффективность управления миграционными потоками не представляется рассмотреть без использования современных IT-технологий, которые позволяют повышать не только ее, но и производительность средств потребления и использование их ресурсов.

Развитие социума, научных и технологических продуктов в своей основе обеспечено управленческими категориями, которые позволяют выявлять динамику развития закономерностей в разных научных областях.

Опыт разных стран мира дает возможность изучить методы социального управления, требующих реализацию функций научного управления, направленность которой отражает субъективные мнения людей, согласно их потребностям в социуме. Для развития, как отдельных отраслей, регионов, так и целых государств модели научного социального управления приобретают все большее значение.

Социально-экономические и политические изменения, происходящие в мировом социуме в последние десятилетия, существенным образом повлияли на условия деятельности государственных органов развитых стран в сфере миграции в настоящем и будущем, поставили перед государственной властью немало новых и достаточно сложных проблем. К ним в полной мере можно отнести необходимость работать в условиях комплексного учета состояния и направленности современных миграционных потоков, как основного критерия оценки деятельности миграционных служб.

Разработка и принятие объективного законодательного решения по регулированию происходящих социальных процессов в любом государстве должно основываться на организации и проведении анализа управленческой функции миграционных процессов.

Эффективность миграционной политики достигается в рамках заинтересованности организаций и фирм, по привлечению рабочих ресурсов; и коренного населения. При этом приоритетное право на труд должно отдаваться населению, затем мигрантам, которых зачастую ущемляют в правах, и в последнюю очередь местной власти, которая распределяет размеры квот для наемных работников. В тоже время реализация указанных функций должна опираться на управление всех видов.

Вопросы по организационной составляющей для взаимодействия субъектов в сфере миграции, рассматриваются в рамках эффективной и скоординированной деятельности по направлениям в данной области. При этом следует отметить, государственное управление миграционными процессами в нашей стране осуществляется при отсутствии единого координирующего органа [2].

В данный период существующая организационная деятельность, связанная с регулированием миграционных процессов не соответствует единым требованиям, направленным на объединение и концентрацию управленческих усилий. Орган по координации управления миграционными процессами должен быть наделен инициативными полномочиями по разработке управленческих программ и согласованности всех ведомств с интеграцией субъектов, участвующих в выработке мер по реализации миграционной политики.

Управленческий механизм миграционных процессов должен включать негосударственные структуры, имеющих статус самостоятельных субъектов и обладающих рыночными инструментами, связывающими интересы государства, работодателей и приезжих. При этом в условиях рыночной экономики страна должна иметь возможности задействования рыночных инструментов, позволяющих эффективно управлять миграционными потоками.

В существующий механизм по организационной деятельности в миграционной сфере входят следующие государственные органы исполнительной власти – Министерство труда и социальной защиты РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство образования и науки РФ, Главное управление по вопросам миграции МВД России (до 2016 г. – Федеральная миграционная служба РФ) [21]. Таким образом, вопросы миграции, кроме Министерства внутренних дел, попадает в сферу интересов политического (МИД России), силового (Минобороны России, ФСБ и ФССП России) и социально-экономического блока (Минтруда, Минфина, Минэкономразвития и Минтранса России) [3].

Вопросы трудовой международной миграции относятся к сфере компетенции Минтруда и соцзащиты РФ [17]. Департамент трудовых ресурсов данной службы выполняет основную роль по определению квоты для притока рабочей силы.

Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) осуществляет решение проблем по стабилизации численности населения РФ и занятости его в экономике, вопросов эффективного регулирования миграции и адаптации приезжих, а также улучшения здоровья нации и уровня социальных настроений [18]. В обязанности данного министерства, входит на основе анализа социально-экономического развития страны выработка политики и нормативное правовое регулирование.

На Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) возложена разработка долгосрочных прогнозов миграции. В тоже время мониторинг трудового рынка в ряде регионов РФ, где отмечается повышенный спрос на высококвалифицированных специалистов, восполнение которых не происходит за счет внутренних рабочих ресурсов, а выделенные квоты зачастую остаются не реализованными. Основными законодательными актами по регулированию трудовой миграции должны стать решения ключевых министерств: МВД, Минтруда и Минэкономразвития, по вопросам распределения квот для иностранных приезжих в целях осуществления трудовой деятельности в РФ.

Минтруду и соцзащиты РФ передали функции преобразованного Министерства здравоохранения и социального развития РФ по реализации функций по разработке политики государства и нормативноправовому регулированию трудовой миграции. Данное ведомство больше других заинтересовано в получении правильной и достоверных сведений о прибывающих и убывающих категориях граждан, чтобы своевременно оказать им необходимую помощь. Это министерство само занимается прогностической деятельностью в этой области. При этом недостаточное сотрудничество с МВД России по вопросам миграции приводит к различным последствиям негативного характера для мигрантов [2].

На Минобрнауки РФ [19] возложены функции по проведению мониторинга и осуществлению прогнозирования потребностей для экономики в квалифицированных кадрах, и разработки основных направлений в государственной политики по вопросам профессионального образования. При этом в действующих нормативных правовых актах отсутствуют объединения работодателей (предпринимателей), участвующие в государственном прогнозировании и мониторинге трудового рынка. В результате происходят деформационные нарушения в образовательной сфере, что скорее можно назвать стихийными и при- водящими к глубокому структурному и содержательному изменению подготовки кадров для перспективных нужд трудового рынка.

Идеологическая составляющая в области миграционного законодательства возложена на комитеты, входящие в палаты российского парламента, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального собрания РФ. Деятельность данных органов, реализуется на результатах прогнозирования, которое осуществляют вышеуказанные организации. Комитеты обладают компетенцией по выработке законодательных мер в целях реализации государственного миграционного законодательства.

В Правительстве РФ вопросы по миграционной политике возложены на созданную комиссию, в обязанности которой входит осуществление задач по обеспечению согласованных действий федеральных и региональных властей.

ГУВМ МВД РФ (Главное управление по вопросам миграции) является структурным подразделением МВД России и наделена максимально возможными полномочиями по управлению внешним миграционными процессами и выработки миграционной политики [16].

В функциональные обязанности указанного подразделения в сфере миграции входят следующие направления деятельности, касающиеся управления миграционными процессами.

Осуществление деятельности по разработке прогнозов краткосрочных и долговременных миграционных процессов в субъектах Российской Федера-ции;работ по внедрению совмещенных информационных технологий и автоматизированных систем по обработке сведений, обеспечивающих проведение мониторинга и направление информации, касающейся вопросов специализации подразделений в сфере миграции, с подразделениями органов внутренних дел отдельного субъекта РФ ответственными за проведение совместных технологических функций.

Проведение предупредительных мер, направленных на пресечение незаконной миграции и осуществление согласно единым требованиям законодательства РФ контроля в отношении иностранцев и лиц без гражданства с другими структурными подразделениями ГУ МВД отдельных субъектов РФ.

Осуществление мероприятий по участию в установленном порядке лицензионной деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за ее пределами, а также осуществление контрольных мероприятий за ней.

Подготовка и выдача в установленном законодательством порядке подтверждений на занятие трудовой деятельности иностранцами в пределах территории РФ, а также контрольных мер по целевому использованию иностранной рабочей силы.

Осуществление проверочных мероприятий согласно нормативным правовым актам совместно с профильными подразделениями органов внутренних дел субъекта РФ, включая и территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти. Проверки организаций, независимо от их организационно–правовой формы, и граждан, занятых индивидуальной предпринимательской деятельностью, включая иных физических лиц в части привлечения и использования иностранной рабочей силы в пределах территории РФ, и осуществление деятельности граждан РФ, связанной с трудоустройством в стране и за ее пределами и прочее [20].

ГУВМ МВД РФ осуществляет возложенные на службу функции в части совершенствования нормативно-правовых актов в миграционной сфере, формирование органов миграционного контроля, разработки мер в области предупреждения и пресечения нелегальных миграционных потоков, и определение механизмов государственного регулирования внешних миграционных процессов.

Далее предлагается рассмотреть формы и методы работы миграционной службы в настоящее время. Одним из ключевых звеньев подразделения по регулированию миграции является информационно-аналитическое управление. Главные направления его деятельности определяются разработанным с учетом современных реалий положением об указанном управлении. Однако на сегодняшний день данное управление нельзя признать эффективным. При этом следует отметить, что не хватает специалистов в данной области, а также отсутствует подробно разработанные и точно сформулированные методические документы. Выполнение обязанностей сотрудниками осуществляется без всякой инициативы.

Управление миграционными процессами в настоящее время является одним из ключевых направлений деятельности государственных органов. При этом координационная деятельность миграционного подразделения, касающаяся научных и практических разработок по информационно–аналитической деятельности в управлении миграционных процессов, может позволить осуществлять их регулирование на новой методологической основе с использованием единой информационно–справочной системы по миграции.

Следует отметить, что практические виды прогнозирования миграции: поисковый и нормативный прогноз, основанные на методах непосредственной экстраполяции, построения моделей, а также экспертных оценок и написания сценариев, в нынешних экономических условиях, мало эффективны.

Перед миграционным подразделением поставлена задача создания модели прогнозирования по развитию миграционной ситуации с учетом специфики социально-экономических обстоятельств в РФ.

С данной целью создана и наполняется база данных для регулярных прогностических расчетов и экспертных оценок. Данное направление осуществляется ГУВМ МВД России совместно с ФОИВами.

С 2006 года по настоящее время проводится бюджетная реформа с переходом от управления затратами к управлению по результатам. Разработанные доклады о результатах и основных направлениях деятельности подразделения органов внутренних дел в сфере миграции за период 2006–2016 гг. (далее ДРОНД) [4–15] стали основой планирования как собственно деятельности министерств и ведомств, так и их финансирования в соответствии с предполагаемыми к выполнению программами и проектами.

Обозначенная в них деятельность миграционной службы осуществляет разработку методов среднесрочного бюджетного планирования и обеспечения реализации принципа эффективного использования бюджетных средств. Где обозначены стратегические цели в ее деятельности и задачи на среднесрочную перспективу, их реализация будет обеспечиваться выделенными бюджетными ассигнованиями для этих целей. Выработанная основа дальнейшего планирования деятельности в миграционной сфере рассчитана на каждые три года.

То есть можно утверждать, что ГУВМ МВД России использует целевой подход к регулированию миграционных процессов для возможной оптимизации путей достижения его результатов.

Таким образом, направление деятельности миграционного подразделения связано с возможностью использования миграционного потенциала в социально-экономическом развитии РФ, что подразумевает осуществление работы в управлении миграционными потоками и контроля за соблюдением установленных требований мигрантами и их социальной адаптации.

Для задач, требующих реализации разработано и сформировано от одной до трех аналитических ведомственных целевых миграционных программ [1], направленных на повышение эффективности в деятельности системы обеспечения национальной безопасности России за счет создания механизмов управления полученными показателями деятельности государства, в том числе механизма стратегии в планировании, финансировании и оценки ее результатов.

При доминировании целевого подхода имеется опасность необоснованного выбора цели, на котором может сказаться субъективная позиция исследователя. Данный ключевой фактор может оказывать существенное влияние на разработку стратегии, а также способен скрывать объективные условия и искажать целевую установку стратегии. Это обстоятельство в очередной раз подтверждает необходимость интегративного использования целевой и исследо- вательской прогностической модели, которая может оградить прогнозиста от постановки необоснованных целей и при необходимости скорректировать их.

Рассуждая о проблемах, посвященных выявлению основных причин в области организационных основ по регулированию миграционных процессов по субъектам Российской Федерации, эксперты в данной области [2] называли:

– отсутствие квалифицированных специалистов по миграции;

–несоответствие законодательной базы в миграционной сфере;

– слабую методическую и методологическую основу.

Учитывая изложенное, можно сделать следующий вывод.

Преобладание ограничительного характера действий по миграции, недостаточная координация взаимодействия между ветвями власти и неправительственными организациями; отсутствие исследования прогнозов в области балансов трудовых ресурсов; прогнозов рынка труда на различных уровнях (страновый, региональный, муниципальный) являются слабыми звеньями в миграционной составляющей.

При воссоздании в стране мощной системы стратегического планирования необходимо в рамках организации новой модели по регулированию миграционных процессов создать в системе государственного управления РФ структуры информационно-аналитического консалтинга, что даст возможность сосредоточить всю работу с иностранными гражданами в рамках одного государственного координирующего органа, комплексно занимающегося регулированием миграционных потоков в стране. Данные меры позволят устранить существующие недостатки путем централизации и сосредоточения действий, материальных и денежных возможностей.

В его структуре, следовало бы создать центр информационно-аналитического обеспечения управления миграционными процессами. На данный орган возложить проведение исследований и разработку перспективных прогнозов и планов, а также просчитывать возможности, составлять сценарии и определять варианты, которые будет рассматривать и согласовывать миграционное подразделение МВД России. Благодаря широкому масштабу своей деятельности и ориентации на будущее, такой центр станет тренировочной площадкой для потенциальных руководителей подразделений. Именно здесь они ознакомятся со всей организацией еще до работы в одной из ее частей.

Основание данной структуры будет лежать на принципе субсидиарности, где власть принадлежит ее подразделениям, а не центру и именно части организации отчуждают свою власть в пользу центра. Сотрудники, работающие в центре, являются звеньями составных частей организации. Задача центра состоит в том, чтобы помочь отдельному человеку или группе соответствовать порученным им обязанностям.

Механизм по совершенствованию организационных основ регулирования миграционных процессов в системе управления Российской Федерации не может быть сведен к стандартным процедурам. При этом он является глубоко творческим исследованием, требующим выявления существенных свойств организации, а именно её внешней и внутренней среды и умения использовать полученные данные для формирования и реализации принятой стратегии. Проанализировав сегодняшнее состояние управления миграционными процессами, можно сказать, что значительному методическому инструментарию и информационному многообразию не хватает креативного (творческого) мышления, которое способно создавать необходимый результат, а не репродуцировать его.

Таким образом, возможность увеличения роста эффективности управления миграционными потоками представляется приоритетной теоретической и практической задачей, направленной на исследование способов ее роста. Рассматриваемое управление, не достигающее запланированных стратегических задач, не является эффективным. Для его эффективности возникает потребность в комплексном анализе всех проблем российского социума.