Теоретико-технологические аспекты подготовки, принятия и организации исполнения управленческих решений в органах внутренних дел

О сновным критерием оценки управленческой деятельности в любой социальной системе выступает эффективность, которая, в свою очередь, определяется содержанием и совершенством процесса подготовки, принятия и реализации управленческих решений, охватываемого общим понятием «управленческая технология». Ее сущность достаточно глубоко исследована как в классическом менеджменте, так и применительно к правоохранительной сфере. Однако в практической деятельности органов внутренних дел часто возникают вопросы процедурно-технологического свойства, связанные с необходимостью оптимизации механизма управления в части реализации его познава-тельно-программирующих функций.

Широко употребляемый в настоящее время в различных областях жизнедеятельности государства и общества (в экономике, политике, науке образовании, культуре, маркетинге и т.д.) термин «технология» [6, с. 253-271] в практическом контексте допустимо рассматривать буквально, как комплекс методов и алгоритмов, применяемых (или применимых) для достижения поставленных целей.

Управленческая технология в социологии понимается более широко – как организационный способ решения общественных проблем в социальных отношениях по организации и упорядочению целесообразной практической деятельности, а также как совокупность приемов, направленных на определение или изменение по заданному алгоритму (программе) состояния социальных объектов и отношений между ними, достижение поставленных целей, что в целом неотделимо от процесса подготовки, принятия и организации реализации управленческих решений.

В теории технологию управления общепринято понимать, с одной стороны, как совокупность формальных и (или) неформальных последовательно и (или) параллельно применяемых приемов управленческой деятельности, и с другой – как искусство, мастерство и умение, набор средств и методов осуществления целенаправленного управляющего воздействия [1, с. 119].

Сущность же социально-управленческих технологий проявляется в системном соеди- нении научных знаний о содержании условно дифференцированных стадий процесса управления по алгоритму: информация – анализ – прогнозирование – планирование – организация (исполнения) – контроль, возможностей и элементов (инструментария) управленческой деятельности, управленческих потребностей и интересов общества в виде целей, задач и функций государственного управления и местного самоуправления, в том числе в правоохранительной сфере.

При этом особенностью технологии социального управления, в отличие от управления в технических системах и средах, является многовариантность взаимосвязанных процедур как набора операций (действий) осуществления этапа, фазы или заданного процесса в целом, регулирующих воздействие субъекта управления на управляемый объект, нацеленных на повышение эффективности управленческого воздействия в зависимости от часто трудно прогнозируемого его поведения, что может быть обусловлено, например в деятельности органов внутренних дел, резким осложнением оперативной обстановки, появлением новых вызовов и угроз.

В свою очередь, выбор управленческих технологий в процессе подготовки, принятия и реализации управленческих решений по своей сути является результатом теоретических поисков, сложившейся практики и практических экспериментов, содержание которых должно корреспондировать стратегическим целям и вытекающим из них задачам, определяемым потребностями социального управления.

Как показывает практика, в процессе подготовки, принятия и реализации управленческих решений, в том числе в органах внутренних дел, актуализируются и приобретают важнейшее значение технологии диагностики, прогнозирования, программно-целевого проектирования и планирования, из которых социальная диагностика относится к наиболее общим комплексным управленческим технологиям.

В социологии диагностика понимается как процесс исследования социального объекта, явления путем распознавания и изучения причинно-следственных связей, отношений,

Взгляд, размышления, точка зрения a*1*w^'

характеризующих его состояние и тенденции общественного развития. Она направлена на выявление, распознавание (идентификацию) и анализ социальных проблем, дисфункций и патологий, неизбежно возникающих в развитии любых социальных систем, а также на формулирование научно обоснованного заключения о предмете рассмотрения в виде своеобразного диагноза проблематики состояния управляемого объекта и соответствующих рекомендаций по путям ее решения в виде проекта некого управленческого акта.

Цель диагностики состоит не только в выводе о сущности актуальных социальных проблем, связанных с конкретным объектом или явлением, но и в их описании в системе определенных показателей, норм, нормативов, ориентиров конкретных общественных отношений, причем весьма специфического характера применительно к деятельности органов внутренних дел и правоохранительной сфере в целом, что очень важно для их учета в процессе подготовки управленческих решений, касающихся компетенции и интересов различных органов власти и управления, а также общественных организаций.

Полнота познаваемой субъектом управления в процессе социальной диагностики сущностной характеристики социальных явлений и процессов необходима для последующего ее системного анализа и является обязательным условием эффективного функционирования механизма подготовки управленческих решений, так или иначе связанных с применением современных цифровых технологий.

В свою очередь, системный анализ, представляя собой не только методологические средства, но и конкретные способы, методики, процедуры, технологии, приемы, позволяет аргументированно обосновывать необходимость принятия и конкретизировать содержание управленческих решений наиболее сложных, многоаспектных проблем, часто возникающих в правоохранительной деятельности, и самым оптимальным образом организовывать процесс их реализации.

Цель системного анализа сложных социальных проблем в процессе подготовки алгоритма их управленческого решения состоит прежде всего в выборе стратегических ори- ентиров, курса (направлений) и «точек» приложения управленческих воздействий.

Принципы системного анализа применительно к правоохранительной сфере можно определить как:

– понимание целостности правоохранительной системы во взаимосвязи внутренней и внешних сред функционирования;

– комплексный подход к идентификации и изучению социальных проблем;

– корреспондирование аналитических алгоритмов с иерархией и связями организационных структур управления правоохранительных органов, иных органов власти и управления;

– интегративность оценки эффективности управленческого воздействия всей правоохранительной системы на оперативную обстановку;

– координация процессов целеполагания и целедостижения исходя из динамических характеристик (параметров) объектов управления и специфики компетенции правоохранительных органов по отношению к ним;

– универсальность критериев оптимизации управленческих решений в условиях законодательно установленных ограничений (в том числе особых условиях);

– прогнозирование как обязательный этап в оценке наиболее вероятных последствий принятия и реализации управленческих решений;

– соответствие сложности (структуры) управляющей системы сложности (структуре) управляемого объекта;

– единство функционирования и пропорционального развития частей правоохранительной системы государства.

Исходя из организационно-структурного построения системы органов внутренних дел и их компетенции, реализация социально-диагностических технологических циклов в процессе подготовки управленческих решений возможна на межгосударственном (например, СНГ), общесоциальном (федеральном), межрегиональном, региональном, районном (в том числе локально-объектовом) уровнях, в зависимости от потребностей социального управления и территориальной локализации правоохранительных проблем.

Следовательно, социально-диагностическая работа в правоохранительной сфере уже на этапе подготовки управленческого решения – многоуровневый процесс, особенности которого зависят как от характера целей и правоохранительных задач, так и от используемых средств и методов субъекта диагностики, имеющихся в распоряжении организационно-управленческих структур соответствующего уровня.

На практике применяются различные методики социальной диагностики, актуальные для подготовки и реализации управленческих решений правоохранительного свойства. Наиболее востребовано из них в деятельности органов внутренних дел картографирование, или особый способ представления данных об изучаемом объекте в виде проблемноориентированной «сетки» с использованием различных, не только статистических, но и качественных показателей (например, уровня протестной активности, уровня преступности, коэффициента криминальной активности и т.п.). Кроме того, особый интерес представляют информационно-аналитические сведения, полученные в результате экспертных опросов должностных лиц, специалистов, практиков, а также частно-проблемных исследований, зондажно-информационного обследования управляемых объектов и среды их функционирования, анализа нормативных документов и специальной литературы по актуальной проблематике, ее мониторинга и др.

При этом для качественно точных прогнозных оценок тенденций развития оперативной обстановки или перспектив принятия и реализации управленческих решений не обойтись без проведения мониторинга общественного мнения1, позволяющего максимально полно задействовать этот важнейший институт гражданского общества как инструмент научного познания.

В итоге реализации перечисленных выше процедур должна быть получена интегрированная картина проблемной ситуации, позволяющая с достаточной степенью точности оценить необходимость реализации ком- плекса управленческих действий (решений), направленных на достижение устойчивости (стабилизации) управляемой системы, ее адекватности новым вызовам и угрозам, негативной динамике развития факторов внешней среды функционирования (осложнению оперативной обстановки) и т.п.

Таким образом, диагностика (в том числе анализ состояния и динамики процессов социально значимого функционирования правоохранительной организации) при подготовке управленческого решения не является самоцелью. Она необходима не только для принятия конкретных практических и организационных мер, но и для выработки рекомендаций по возможным и необходимым социальным изменениям, в том числе путем принятия (совершенствования или разработки) нормативных актов, являющихся по своей сути управленческими решениями. Более того, в процессе управленческой диагностики, как технологической стадии подготовки управленческих решений, решаются такие важные задачи, как:

– выявление системных проблем, требующих разрешения;

– ранжирование их места по значимости, важности, очередности в числе других социально значимых управленческих проблем;

– определение (с использованием изложенных выше принципов) направлений, целей, задач, алгоритмов процесса максимально эффективного выполнения правоохранительных функций, определенных в рассматриваемом контексте, Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции».

С другой стороны, диагностика позволяет выбрать наиболее результативную технологию научного прогнозирования, необходимую для качественной подготовки и эффективной реализации управленческого решения, позволяющую судить с достаточной степенью определенности о вариантах возможного поведения управляемых и взаимодействующих систем (объектов) и вероятном изменении параметров, характеризующих их деятельность по определенным критериям2

• [8], в том числе по результатам планируемых мероприятий организационно-управленческого характера.

В настоящее время в деятельности органов внутренних дел наиболее часто используются следующие три основных способа прогнозирования, объединяемые понятием «технология».

• 1.    Экстраполяция – познавательная логико-аналитическая операция, суть которой заключается в распространении выводов по одной части какого-либо длящегося события или явления на другую его часть либо на все явление в целом, т.е. прошлого и настоящего состояния события или явления на его состояние в будущем по аналогии или исходя из предположения о его развитии по инерции.

• 2.    Моделирование, как метод исследования объектов познания с помощью их натурного масштабирования, воспроизведения в системе наиболее значимых признаков или создания виртуальных образов (проектов, аналогов, схем, структур, знаковых систем), также используется для разработки прогнозов на этапе выработки различных вариантов управленческих решений, но требует соответствующих специальных знаний, умений и навыков.

• 3.    Экспертиза как метод социологического исследования представляет собой познавательную деятельность, суть которой заключается в формулировании компетентного мнения, заключения или оценки применительно к интересующим свойствам управляемой системы (объекта) и в рассматриваемом контексте является наиболее распространенным способом не только для прогнозирования, но и, исходя из его результатов, для выбора и принятия оптимальных управленческих решений, оценки возможных последствий их реализации.

В математике и статистике экстраполяция понимается как продолжение динамического ряда данных (параметров) по тренду, рассчитанному по определенным формулам, и применяется, например, в практической деятельности органов внутренних дел при формировании аналитических и диагностических прогнозов с использованиям стандартных либо специальных программных продуктов (в том числе Microsoft Excel).

В то же время предметное, аналоговое, логико-математическое моделирование так или иначе связано с понятием «эксперимент», алгоритм организации и проведения которого применительно к управленческой деятельности органов внутренних дел, в части разработки управленческого решения, достаточно детально нормативно регламентирован1, что позволяет использовать его для прогнозирования поведения оригинальной управляемой си- стемы и связанных с ней процессов на основе анализа свойств, структуры и функций ее «заместителя» – модели, например, оперативной обстановки в отдаленной перспективе.

Очевидно, что классификация способов прогнозирования на экстраполяцию, моделирование и экспертизу достаточно условна, искусственна, ситуативна, как всякая другая классификация [3, с. 74]. В деятельности органов внутренних дел и других правоохранительных органов применение конкретных методик прогнозирования в процессе подготовки и оценки эффективности исполнения управленческого решения основывается на комплексном использовании методов прогнозирования как системы.

В целом же основная роль прогнозирования в технологии подготовки и исполнения управленческого решения в органах внутренних дел состоит в формировании, обосновании и принятии оптимальных перспективных целеориентированных решений. При этом эффективная диагностика подлежащих решению социальных проблем правоохранительного содержания и прогнозирование неразрывно связаны с разработкой и применением в правоохранительной сфере управленческих решений в рамках целевого программирования этого процесса.

Общепризнанно, что программно-целевое проектирование – наиболее эффективная управленческая технология, сущность которой выражается в построении организационных моделей решения социальных проблем, а также в разработке с адресным ресурсным обеспечением механизмов их реализации в строго установленные сроки.

При профессиональном подходе данная технология в процессе подготовки и исполнения управленческого решения позволяет самым оптимальным образом на основе комплексного анализа состояния оперативной обстановки, т.е. ее диагностики, экспертных заключений и прогнозов, сформулировать цели управленческого решения, выбрать альтернативные варианты решения актуальных проблем правоохранительной деятельности, рассматривая их по критериям комплексности, ресурсной доступности, интегративности, непротиворечивости, совместимости по целям с другими социальными (государственными, ведомственными и муниципальными) программами1.

Кроме того, в правоохранительной сфере технология программно-целевого проектирования ориентирована на определение и нормативное закрепление основополагающих приоритетов государственной уголовной политики, достижение намечаемых целей с оценкой эффективности через систему специальных показателей, а также, что чрезвычайно важно в условиях бюджетных ограничений, – на комплексное использование социальных, материальных и финансовых ресурсов для решения не только отраслевых (узковедомственных) и региональных, но и общезначимых социальных задач противодействия правонарушительству.

Как и любой другой вид управленческой деятельности, технология программно-целевого проектирования требует соблюдения собственных, присущих ему основополагающих принципов, руководство которыми является обязательным условием обеспечения эффективности управленческого решения. К таким принципам можно отнести:

– научное обоснование нормативной, технологической и операционной моделей решения социально значимых проблем в правоохранительной сфере;

– корреспондирование системы нормативных целей (ценностных ориентиров) развития общества и целесообразности (целеоб-условленности) конкретных управленческих решений, предполагающих заданные (ожидаемые) эффекты (например, стабилизация оперативной обстановки, сокращение числа определенного вида преступлений, снижение уровня преступности несовершеннолетних, уменьшение тяжести последствий преступных посягательств и т.п.);

– объективную социальную обусловленность и соответствие проектируемых (прогнозируемых) последствий реализации управленческих решений общественным потребностям;

– инвариантность, комплексность, интегративность различных для правоохранительных органов моделей наиболее вероятного развития управляемых систем;

– реалистичность (реализуемость) управленческих решений во взаимосвязи достижимости целей и их обеспеченности имеющимися и поддающимися учету ресурсами, предназначенными для развития в рассматриваемом аспекте социальных систем, в том числе правоохранительных органов [2, с. 7].

Алгоритм применения технологии программно-целевого проектирования в рамках подготовки и реализации управленческого решения достаточно полно описан в литературе [4] и закреплен нормативно2. Его важнейшим элементом является постановка цели как идеального представления о желаемом состоянии управляемой социальной системы, которое должно быть достигнуто в результате реализации управленческого решения.

Не менее важна возможность сравнительной количественной и качественной оценки текущего (исходного) и достигнутого состояния управляемой социальной системы (оптимальности ее структуры, устойчивости, экономичности, безопасности и т.п.) по определенным еще на стадии разработки и принятия управленческого решения критериям и механизму, выбор которых зависит от цели управленческого воздействия.

Программно-целевое проектирование в системе подготовки, принятия и реализации управленческого решения в органах внутренних дел с практической точки зрения представляет собой достаточно эффективную технологию решения как общесистемных правоохранительных задач (обеспечение общественного порядка и общественной безопасности), так и отраслевого характера (например, организации взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества). Она позволяет разработать не только организационно-управленческие модели решения конкретных социальных проблем, но и координировать механизмы их гибкого применения в долгосрочной перспективе в рамках социального планирования, которое как форма регулирования социальных процессов в обществе непосредственно связанно с его жизнедеятельностью.

Суть социального планирования состоит в комплексной оптимизации процессов прежде всего экономического и социального развития, повышении эффективности роли в нем государства, его органов власти и управления.

Объектом социального планирования выступают общественно-экономические, политические и иные отношения, на которые направлено управленческое воздействие, в том числе в правоохранительной сфере [7], также имеющей многоуровневый характер (от локально-объектового до общегосударственного).

В основу модели социального планирования как функции управления заложен технологический процесс решения социальных проблем программными средствами, объеди- ненными с помощью планов в рационально организованный механизм достижения социально значимых целей, решения проблем общественного развития и обеспечения безопасности жизнедеятельности государства.

С другой стороны, с научной точки зрения программно-целевое планирование может быть рассмотрено не только как способ, но и как вид управленческой деятельности, необходимый для обеспечения комплексности решения наиболее структурно сложных многофакторных проблем, к числу которых можно отнести некоторую несогласованность отдельных программных управленческих решений по срокам разработки, принятия и реализации, целям, задачам и источникам ресурсного обеспечения правоохранительных мер.

Методология социального программноцелевого планирования продиктована объективными законами развития общества, которые, как показывает изучение нормативно-правового регулирования этого направления оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел, подкреплено конкретными организационными формами их воплощения, в частности в виде управленческих решений (приказов, положений, инструкций и т.д.). С появлением в планах работы органов внутренних дел графы «ожидаемые результаты»1 эта деятельность приобрела логическую технологическую связь с программными документами в части реализации управленческих решений, организационный механизм исполнения которых достаточно подробно проработан в научной литературе [5].

Таким образом, применение в деятельности органов внутренних дел описанных выше теоретико-методологических подходов при подготовке, принятии и реализации управленческих решений неразрывно связано с использованием управленческих технологий социальной диагностики, социального прогнозирования, программно-целевого проектирования и социального планирования, позволяющих повысить на научной основе эффективность данного вида деятельности.