Трансформация компетенции органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка

Администрация Надымского района, Ямало-Ненецкий автономный округ, Надым, Российская Федерация, ,

Administration of the Nadym District, Yamalo-Nenets Autonomous District, Nadym, Russian Federation, ,

Компетенция органов местного самоуправления в Российской Федерации (далее – ОМСУ) в сфере охраны общественного порядка претерпела существенные изменения. В настоящем кратком исследовании предпринята попытка их проанализировать в хронологическом порядке. Процесс перераспределения полномочий между различными уровнями публичной власти носит перманентный характер. Описание динамики трансформации сложно, но необходимо для выявления ситуаций, когда базовый закон существенно изменен, но развивающие его взаимосвязанные законы не всегда адекватно это отражают.

На сегодняшний день в Конституцию Российской Федерации внесены существенные изменения, касающиеся местного самоуправления как уровня публичной власти. Частично ступил в силу уже четвертый закон, регламентирующий местное самоуправление в Российской Федерации. В статье отражены основные положения каждого из законов в обозначенной проблемной сфере, а также их конкретизация и детализация в иных законах.

Первый закон о местном самоуправлении1, действующий в Российской Федерации, утратил силу с 1 января 2009 г. Он определял полномочия местной администрации «в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан» в специальных статьях с практически одинаковой структурой.

Следует обратить внимание на полномочие, согласно которому местная администрация «принимает предусмотренные законодательством меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий»2.

Также на законодательном уровне было закреплено, что местная администрация руководит районными/городскими органами внутренних дел, «создает за счет собственных и привлеченных средств дополнительные подразделения милиции общественной безопасности (местной милиции); наблюдает за работой исправительнотрудовых учреждений, расположенных на территории района»3.

Сравнительно-правовой ретроспективный анализ трансформации компетенции ОМСУ в сфере обеспечения общественного порядка, позволяет сделать вывод о частичном сохранении указаний на подобные полномочия. Например, проведение публичных мероприятий регламентируется Федеральным законом от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» ⁴ (далее – Федеральный закон № 54-ФЗ), согласно которому «орган местного самоуправления обязан обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан» (п. 5 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 54-ФЗ).

Кроме того, местная администрация обязана оформить письменным распоряжением назначение своего уполномоченного представителя и заблаговременно направить распоряжение организатору публичного мероприятия и в орган внутренних дел для «организации взаимодействия по надлежащему обеспечению общественной безопасности участников публичного мероприятия и иных лиц» (п. 3 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 54-ФЗ). При этом уполномоченный представитель обязан «обеспечить общественный порядок и безопасность граждан» (п. 3 ч. 2 ст. 13 Федерального закона № 54-ФЗ).

Таким образом, помимо употребления в схожих значениях понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность» без их легального дефинирования, прямо указано на наличие самостоятельной компетенции ОМСУ в этих сферах без раскрытия ее содержания [1, с. 189]. Кроме того, можно сделать вывод о разграничении полномочий между органами внутренних дел и ОМСУ в сферах обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий (ст. 12 Федерального закона № 54-ФЗ). На это указывает использование терминов «взаимодействие» и «совместно».

Федеральный закон № 54-ФЗ вступил в силу во время действия первого в Российской Федерации закона о местном самоуправлении и частично продолжает развивать его отдельные положения (уже не действующие).

Такое правовое явление возможно рассматривать как «переживание» отдельных элементов утратившей актуальность модели правового регулирования определенной сферы общественных отношений [2, с. 8]. Очевидно, что в процессе законотворчества воспринимаются и развиваются положения действующих законов посредством их конкретизации и детализации во вновь принимаемых законах. В рамках единого комплекса изменений законодательства чрезвычайно сложно охватить все многосторонне взаимосвязанные положения. Некоторые из них могут утратить силу, но опосредованно и частично продолжат применяться через действующие конкретизирующие положения.

Сущность подобного явления возможно отразить, опираясь на ключевые понятия марксистской теории общества: основополагающие нормы – «базис», производные от них конкретизирующие нормы – «надстройка». Надстройка определяется базисом, но не всегда содержательно и своевременно воспринимает его изменения, может в последующем продолжать развивать отдельные элементы утратившего силу базиса.

Подобный законодательный дефект вносит дисбаланс в правовое регулирование общественных отношений [3, с. 21], влечет неоднородность правоприменительной практики. Такие казусы существенно снижают потенциал реализации действующего положения, не отвергая его полностью. В этом усматривается выражение одного из дополнительных признаков нормы права - самореализуемость исполнения [4, с. 12].

Прекращает действовать одно положение закона, но может сохранить силу другое, взаимосвязанное с ним. К последнему, как правило, применяется ранее выработанная парадигма реализации. Данное правовое явление возможно охарактеризовать как опосредованную ультраактивность [5, с. 357]. Норма права условно и опосредованно продолжает действовать до момента утраты силы всеми ее формально выражающими положениями взаимосвязанных законов. Обозначенную сложную ситуацию возможно выразить упрощенно – правоприменитель существенно не меняет порядок своей деятельности, пока сохраняются косвенные указания на прежнее правовое регулирование.

Продолжая анализировать развитие положений утратившего силу закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, необходимо обратить внимание на финансирование органов внутренних дел (до 1 марта 2011 г. – милиции), которое ранее осуществлялось за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных поступлений, в соответствии с абзацем первым ст. 35 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» (далее – Закон «О милиции»). Например, «численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (ст. 9 Закона «О милиции»). Финансирование осуществлялось местными администрациями прямого перечисления денежных средств на счета соответствующих территориальных подразделений милиции. В ряде регионов Российской Федерации такие средства расходовались также на дополнительные выплаты к денежному содержанию сотрудников криминальной милиции. Например, в Ямало-Ненецком автономном округе была повсеместно распространена подобная практика, несмотря на прямое указание в действующем законодательстве о ее финансировании за счет средств федерального бюджета (ст. 8 Закона «О милиции»). В противном случае, существенная разница между размерами денежного содержания участкового уполномоченного (милиция общественной безопасности) и оперативного уполномоченного (криминальная милиция) могла спровоцировать «кадровый голод» в ряде подразделений.

Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации в п. «б» ч. 1 ст. 72 определила, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон». Также в ст. 132 Конституции Российской Федерации до 4 июля 2020 г. содержалось указание на осуществление ОМСУ охраны общественного порядка 5 . Очевидно взаимосвязанные полисемичные категории «правопорядок», «общественная безопасность» и «общественный порядок» ранее образовывали коллизию между указанными статьями.

К «вопросам местного значения», впервые так сформулированным во втором законе о местном самоуправлении6, была отнесена «охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью» (п. 8 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это положение также нашло развитие в принятых позднее законах.

Вступивший в силу с 1 января 2009 г. третий закон, устанавливающий общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) 7 , в ряде вопросов местного значения содержит указание на «охрану общественного порядка», а именно:

• – оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин⁸;

  – организация охраны общественного порядка на территории муниципального района/городского округа муниципальной милицией⁹.

ОМСУ не относятся к правоохранительным органам в общепринятом понимании таковых, при этом в настоящее время наделены правом осуществлять мероприятия в сфере профилактики правонарушений.

Определено, что положения об организации и деятельности муниципальной милиции «вступят» в силу в сроки, установленные соответствующим федеральным законом 10 . Решение данного вопроса местного значения условно предполагается отложенным на будущий относительно определенный период. Однако отсутствие реальной перспективы его реализации ясно осознавалось уже с момента вступления в силу изменений в ст. 132 Конституции Российской Федерации, исключающих указание на осуществление охраны общественного порядка ОМСУ, то есть уже с 4 июля 2020 г.. Вместе с тем положение о недопустимости отнесения к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий ОМСУ «в сфере осуществления охраны общественного порядка», сохранялось до 19 июня 2025 г.11.

С помощью сравнительно-правового ретроспективного анализа [6, с. 146] можно объяснить наличие в частично действующем законе указания на муниципальную милицию, несмотря на то, что с 1 марта 2011 г. термин «милиция» перестал употребляться в отношении органов внутренних дел, согласно п. 1 ст. 55 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее – Федеральный закон «О полиции»). Проект анализируемого закона разрабатывался в период действия в последующем утративших силу законов. Изменились наименование и принципы финансирования органов внутренних дел. Так, в настоящее время, финансовое обеспечение деятельности полиции «является расходным обязательством Российской Федерации и обеспечивается за счет средств федерального бюджета»12. При этом ОМСУ «в соответствии с законодательством РФ вправе осуществлять по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ расходы на реализацию возложенных на полицию обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности» 13 . Данное положение примечательно не только очередным указанием на полисемичную категорию, но и отнесением рассматриваемой сферы к предметам совместного ведения федерации и регионов [7, с. 66]. Отсутствие упоминания «общественного порядка» в п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод об охвате его понятием «правопорядок» в конституционно-правовом смысле.

В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации ¹⁴ , расходные обязательства муниципального образования возникают в результате «принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий » ¹⁵. Для осуществления таких полномочий в местный бюджет передаются необходимые финансовые средства в виде субвенции. Впоследствии именно эти средства уже из местного бюджета направляются для финансирования полиции. Следовательно, первоначальным источником таких средств может выступать исключительно бюджет субъекта Российской Федерации, что подчеркивает отсутствие у ОМСУ самостоятельных полномочий по финансированию полиции. Упрощенно – ОМСУ вправе финансировать полицию только в размере субвенции, переданной из бюджета субъекта Российской Федерации.

В отношении финансирования полиции со стороны ОМСУ распространена также иная практика: через специфический подход к решению отдельных вопросов местного значения, например по предоставлению помещения для работы на обслуживаемом административном участке муниципального, городского округа участковому уполномоченному полиции16. Соответствующее установленным требованиям помещение не всегда имеется в наличии. Для малонаселенных, отдаленных и труднодоступных населенных пунктов, расположенных в районах Крайнего Севера, целесообразно строительство новых зданий, включающих такие помещения. Для дотационного местного бюджета это излишне дорогостоящее мероприятие17. Исходя из принципов бюджетной системы Российской Федерации и единства системы публичной власти, можно утверждать, что по инициативе заинтересованного муниципального образования такие мероприятия включаются в качестве взаимосвязанных в документы стратегического планирования: государственную программу субъекта Российской Федерации и муниципальную программу. В таком случае средства бюджета субъекта Российской Федерации передаются муниципальному образованию в виде субсидии на приобретение здания с необходимым помещением на условиях софинансирования из местного бюджета. Оно, как правило, не превышает 1–3 % от общей суммы и вполне посильно для местного бюджета.

В указанном случае формально финансирование направляется на решение вопроса местного значения, но фактически также на осуществление государственного полномочия субъекта Российской Федерации, которое не передано в установленном порядке и «камуфлируется» под компетенцию ОМСУ. Подобное мероприятие комплексное, неделимое и по «квалифицированному умолчанию» органа государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривается как безвозмездная и безвозвратная «помощь» муниципальному образованию. Посредством подобных субсидий от субъекта Российской Федерации возможно финансирование ОМСУ ряда иных мероприятий в сфере профилактики правонарушений, требующих единообразия на региональном уровне, например для установки камер видеонаблюдения на общественных территориях с автоматической идентификацией лиц (система аппаратно-программного комплекса технических средств «Безопасный город»).

Сущность процесса изложена кратко. Однако это многоэтапная и сложная работа, требующая понимания компетенции исполнительных органов субъектов Российской Федерации и ОМСУ, а также особенностей бюджетных отношений. При общей длительности процесса его этапы кратковременные и включают значительную совокупность взаимообусловленных действий высококвалифицированных исполнителей. Превышение одного из сроков может прекратить оформление субсидии с возобновлением процесса лишь в следующем финансовом году. Высокопрофессиональные муниципальные служащие способны достичь значимых овеществленных результатов в сжатые сроки с минимальными расходами бюджетных средств. Это подчеркивает важность качественного юридического образования, а также необходимость повышения мотивации к высокой результативности служебной деятельности.

Особые сложности при реализации таких мероприятий возникали в муниципальных районах до их преобразования в иные виды муниципальных образований (как правило, в муниципальные округа) 18, поскольку средства передавались бюджету муниципального района. Далее их необходимо было передать в бюджеты поселений. В отдельных случаях такие средства возвращались в бюджет муниципального района, что возможно исключительно по решению представительных ОМСУ [8, с. 37]. Последовательность этапов распределения таких средств была излишне длинная. Это требовалось для заключения единого муниципального контракта на один вид работ, например на разработку проекта системы видеонаблюдения поселений муниципального района. Таким образом, в плане оптимизации количества этапов и минимизации сроков бюджетного процесса ликвидация двухуровневой системы местного самоуправления обоснованна и целесообразна. В результате повысилась эффективность функционирования ОМСУ, исчезла необходимость формирования представительного органа в небольших поселениях. С этим часто возникали сложности по причине объективной недостаточности количества кандидатов.

На обозначенную проблему обращено внимание в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г.: «Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно»19.

С 19 июня 2025 г. частично вступил в силу четвертый Федеральный закон от 20 марта 2025 г. № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Федеральный закон № 33-ФЗ)20, в котором нет указания на муниципальную милицию.

Проект федерального закона «О муниципальной милиции в Российской Федерации» 21 был внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума) 5 октября 2016 г. Оно завершилось 15 февраля 2018 г. изданием постановления об отклонении законопроекта. В заключении Правового управления аппарата Государственной Думы перечислено значительное количество несоответствий представленного проекта ряду законов, что указывает на чрезвычайную сложность потенциальной интеграции такого закона в систему законодательства [9, с. 184]. Это вызывало обоснованные сомнения в возможности принятия закона и в целесообразности дальнейшего формального сохранения такого вопроса местного значения. Приведенный пример иллюстрирует «переживание» некоторых элементов утратившей силу модели правового регулирования отдельной сферы общественных отношений, поскольку явно указывает на связь с утратившими силу законами22.

Вновь принятый Федеральный закон № 33-ФЗ сложный и для оптимальной реализации требует глубокого системного анализа, который затрудняется отсутствием статьи-глоссария, определяющей основные термины и понятия. Ранее законодательно дефинированные категории перешли в неопределенные, такие как категория «отдельные государственные полномочия». Подобный дефект характерен для множества законов и видится существенным препятствием для адекватного анализа их содержания и смысла с помощью искусственного интеллекта, который не способен заменить профессионального юриста в обозримой перспективе. Ряд категорий наделяется законодателем различным содержанием без его раскрытия, например категория «полномочия» – это вопросы местного значения, инструментарий для их решения, а также «отдельные государственные полномочия», в том числе не переданные ОМСУ в установленном порядке.

Полномочия ОМСУ по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) определены в ст. 32 Федерального закона № 33-ФЗ. Данная статья вступает в силу с 1 января 2027 г. и предусматривает возможность перераспределения ряда полномочий между ОМСУ и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Это оформляется законом субъекта Российской Федерации и продуцирует потенциальную дифференциацию компетенции ОМСУ одного вида муниципального образования в различных регионах. Так, законом субъекта Российской Федерации «может быть принято решение об осуществлении» ОМСУ полномочий по «оказанию поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин» (п. 18 ч. 3 ст. 32 Федерального закона № 33-ФЗ). Это единственное упоминание общественного порядка в данном законе.

Таким образом, можно констатировать последовательное снижение роли ОМСУ в охране общественного порядка, переходе от непосредственного осуществления к участию в нем во взаимодействии с органами государственной власти.

Следует отметить, что возможно не только сохранение в действующем законодательстве положений, развивающих утратившие силу, но и появление новых. Например, с 1 сентября 2025 г. на организатора зрелищного мероприятия возложена обязанность по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при его проведении (ст. 52.2 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 № 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре»). Организаторами «зрелищных мероприятий» общемуниципального характера, как правило, выступают структурные подразделения местной администрации, уполномоченные в сфере культуры либо спорта. Таким образом, данное положение явно «перекликается» с полномочиями местной администрации, установленными первым в Российской Федерации законом о местном самоуправлении (п. 5 ст. 54, п. 5 ст. 65, п. 5 ст. 76 Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»). Происходит частичный и косвенный возврат к утратившей актуальность модели правового регулирования. Можно усмотреть некоторую непоследовательность в подобных изменениях: из Конституции Российской Федерации общественный порядок в связке с негосударственными органами исключается, в законодательство о культуре он же в последующем добавляется в отношении широкого круга лиц.

Необходимо особо отметить, что ОМСУ наделены и ранее наделялись исключительно полномочиями по решению вопросов местного значения. Отсутствует правовой инструментарий для осуществления отдельных государственных полномочий, не переданных в установленном порядке. Сложившаяся парадигма участия ОМСУ в их осуществлении характеризуется поливариантностью средств и методов. Указанный пробел восполняется посредством аналогии закона через использование инструментария по решению вопросов местного значения, за неимением иных. Содержание парадигмы персонифицировано – зависит от конкретного субъекта (человека), его правосознания и неоднородно как в различных ОМСУ, так и в разные временные периоды в пределах одного муниципального образования. Это сложный и практически значимый аспект, поскольку формирование кадрового состава ОМСУ зачастую осуществляется из лиц, завершивших прохождение государственной службы различных видов, в том числе военной либо в правоохранительных органах. Их профессиональное правосознание отличается от муниципальных служащих. Даже при частично схожих задачах различных органов публичной власти средства и методы их решения существенно разнятся. При назначении таких лиц на должности руководителей в местной администрации возникают сложности в функционировании вверенного им структурного подразделения, которые обусловлены неизбежными попытками переноса методов работы государственного органа на уровень местного самоуправления.

Удивительно восприятие и принятие в правосознании и отражение в нормативных правовых актах «одностороннего соответствия» квалификации и опыта. Если замещение должности муниципальной службы возможно после завершения службы в правоохранительных органах, логичным и справедливым должно быть обратное. Однако очевидным воспринимается недопустимость подобной практики, что косвенно указывает на признание существенного отличия получаемого профессионального опыта. Данный пример иллюстрирует сложное противоречивое явление – одностороннюю связь без взаимосвязи: первое соответствует второму, но второе не соответствует первому. Подобная модель реализуется в правовой регламентации вопросов «кадрового характера» в ОМСУ. Зачет стажа военной и правоохранительной службы в стаж муниципальной службы допустим, но обратное неприемлемо. Воинское и специальное звания преобразуются в классный чин муниципальной службы, но обратное невозможно.

Анализ законов о местном самоуправлении в Российской Федерации указывает на наличие многочисленных сложно реализуемых положений. Возникает необходимость во взаимодействии органов публичной власти различных уровней (государственного и муниципального). Организовать такое взаимодействие целесообразно в форме муниципальных координационных органов в сфере профилактики правонарушений (п. 3 ст. 12 Федерального закона от 20 марта 2025 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»). В настоящее время отсутствует законодательное регулирование функционирования таких органов [10, с. 193]. Необходимо в первую очередь определить статус их решений, который отличается даже в регионах, входящих в сложносоставный субъект Российской Федерации. Например, за «неисполнение или нарушение решения» муниципальной антитеррористической комиссии в Тюменской области предусмотрена административная ответственность (ч. 2 ст. 3.28. Кодекса Тюменской области об административной ответственности от 27 декабря 2007 г. № 55). В Тюменскую область входит Ямало-Ненецкий автономный (далее - ЯНАО) (ч. 1 ст. 1. Устав Тюменской области от 30 июня 1995 г. № 6), в котором административная ответственность предусмотрена за «неисполнение муниципальных правовых актов, имеющих нормативный характер, принятых для реализации решений антитеррористических комиссий муниципальных образований в автономном округе» (ст. 5.8 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 декабря 2004 г. № 81-ЗАО «Об административных правонарушениях» ).

В Тюменской области вполне достаточно протокола заседания комиссии. При этом в ЯНАО необходимо оформить протоколом решения муниципальной антитеррористической комиссии и на его основании принять муниципальный правовой акт нормативного характера. Примечательно, что такой протокол является организационно-распорядительным документом с конкретными поручениями, обращенными к определенному лицу, и с точными сроками. Однако признаки нормативности противоположные: формирование правила поведения, обязательность для неопределенного круга лиц, многократное применение [11, с. 30]. Происходит преобразование казуистичности в нормативность.

Многочисленные муниципальные координационные органы в сфере профилактики правонарушений функционируют на основе собственных положений, поэтому требуется единообразное регулирование на федеральном уровне.

Проведенное краткое исследование позволяет сделать вывод о недостаточной обеспеченности ОМСУ правовым инструментарием, необходимым для реализации компетенции в сфере охраны общественного порядка: вопросов местного значения, прав на осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, отдельных государственных полномочий, в особенности не переданных в установленном порядке. Ранее отдельные аспекты данной проблематики рассматривались в ряде научных исследований (Э. Э. Баринов, В. Г. Голубцов, С. М. Зырянов, О. А. Кузнецова, А. И. Овчинников, В. Д. Перевалов, Н. В. Сильченко, В. Н. Синюков и др.). Однако детерминанты сложных явлений не увязывались с положениями утративших силу законов.