Трансформация системы государственного регулирования сферы туризма

Article History

Received 28 November 2020

Accepted 22 December 2020

Disclosure statement

No potential conflict of interest was reported by the author(s).

This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY-SA 4.0).

To view a copy of this license, visit

Государственное регулирование экономики в целом, а также любой из ее отраслей, согласно общепринятому мнению, представляет собой «…совокупность мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями путем воздействия на поведение хозяйствующих субъектов в целях создания условий для эффективного функционирования рыночной экономики» [10, с. 17]. Таким образом, в систему государственного регулирования туризма входят инструменты, субъекты и механизмы осуществления регулирующего воздействия на участников туристского рынка. Принципы работы этой системы изложены в ФЗ-132 от 24.11.1996: «Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет под-держку»1.

Тема системы государственного регулирования туризма как отрасли национальной экономики сегодня в основном является полем для дискуссий между практиками туризма и чиновниками различного уровня. В то же время у российских ученых, позиционирующих свои исследования в области управления развитием туризма в национальном масштабе, она не слишком популярна. Ретроспектива научных публикаций на эту тематику показывает, что с 2015 года интересы исследователей заметно сместились в сторону региональных либо отраслевых аспектов регулирования туризма, притом в весьма дискретном рассмотрении.

Большинство работ посвящено анализу и проблематике инструментария и механизмов регулирования отдельных видов туризма2, среди которых наиболее почетное место занимает детский туризм. Это вполне понятно, поскольку именно этот вид туризма имеет четкий законодательный статус, смыкается в своей деятельности с максимальным числом отраслей и сфер деятельности, имеет в своем активе порядка 530 законодательных и нормативных регламентирующих документов и, соответственно, пропорциональное число проблем по их применению и реализации регулирующего функционала.

Вторая категория работ, тоже достаточно многочисленных, посвящена аналитическим обзорам практики государственного регулирования туризма в различных регионах Российской Федерации и постановке специфических для каждой территории проблем. Эти проблемы, как правило, либо являются отражением общей ситуации, либо носят локальный характер и присущи исключительно конкретной дестинации. В связи с этим в контексте данной статьи мы их не рассматриваем.

Значительно меньшее число работ посвящено проблемам государственного регулирования туризма на федеральном уровне. Как правило, наибольшее внимание со стороны исследователей уделяется тематике правового регулирования отрасли. Среди авторов, рассматривавших эти вопросы за последние пять лет, Бабушкина Д.А. [2], Тавицкая А.С., Широкова Д.К. [17], Чеботарева И.А. [18], Чернякова С.А. [19] и другие. Основными предметами исследования в работах этого направления являются следующие:

• •    юридическое закрепление терминологической базы туризма;

• •    договорные отношения в туризме;

• •    разграничение ответственности между туроператором и турагентом;

• •    коллизионные вопросы в практике туризма.

Еще один блок публикаций охватывает статьи, посвященные проблематике стратегического и программного управления в сфере туризма, в том числе на федеральном уровне. Библиографический анализ по этой тематике приведен в статье «Новые стратегические приоритеты развития туризма в России» [7] и других публикациях автора [5, 6]. Наиболее свежие работы из этой области опубликованы в российских профильных журналах в начале 2020 года [12, 14].

Последняя группа статей, наименее представленная, касается непосредственно вопросов государственного регулирования развития туризма в Российской Федерации и государственной политики в этой области. В период с 2009 до 2014 года включительно эта тема была достаточно обсуждаемой в научных кругах, однако, как уже было отмечено выше, начиная с 2015 года и по настоящий момент, отошла на второй план. Среди авторов, наиболее активно изучавших данную тематику в указный период, такие исследователи как Огнева С.В. и Ништ С.А. [14], Куклина Е.А. и Деся-тиченко Д.Ю. [13], Рибокене Е.В. [16], Ивашина А.В. и Нестеренко М.А. [11], Кривошеева Т.М. [12], Бушуева И.В. [4, 5]3.

По какой причине произошел это сдвиг? Причин может быть две: либо механизмы и инструментарий государственного регулирования туризма в национальных масштабах полностью проработаны, синхронизированы и представляют собой стройную и слаженно работающую систему, требующую исключительно адаптации и развития в части более конкретных и специфичных аспектов регулирования отдельных видов туризма и территорий; либо вопросов здесь больше, чем ответов, и предмет исследования противоречив и неоднозначен. Как показывает опыт, первое высказывание представляет собой далекую перспективу. Поэтому базовым постулатом будем считать второй тезис.

Интересно данная проблема была поставлена главным редактором журнала

«Современные проблемы сервиса и туризма» Афанасьевым О.Е. в первом выпуске журнала за 2020 год. Провоцируя авторов публикаций на дискуссию, он поднимает тему о целесообразности участия государства в развитии отрасли в качестве регулятора в целом: «…Мно-гие эксперты вообще ставят вопрос об эффективности государственного регулирования сферы туризма и гостеприимства. Из этого вытекает и множество других вопросов, в частности, в чем должна заключаться в принципе роль государства для отрасли туризма и гостеприимства? Почему ни одна стратегия, концепция и целевая программа никогда так и не была реализована в полных запланированных объемах и не достигала всех поставленных изначально целей? Какова общая эффективность и результативность этих механизмов регулирования отрасли?» [1, с. 5].

На наш взгляд, дискуссия в таком ключе (и то, в определенном диапазоне) могла иметь место до наступления «часа Х-2020», потому что пандемия CОVID-19 четко расставила все точки над «i» в этом вопросе. Без отлаженной системы государственного регулирования, готовой маневренно реагировать на вызовы внешней и внутренней среды, цивилизованный туризм развиваться не может! А вот конкретные масштабы, степень и глубину уча-стия/вмешательства государства в рыночные процессы определяют объективные характеристики страны, в том числе как туристской территории, и ее положение в мировом туристском рынке.

Современный этап развития туризма в Российской Федерации характеризуется системными преобразованиями, как в самой отрасли, так и в подходах к ее регулированию. Коронавирус кардинально повлиял на ситуацию в мировом туризме, в том числе и в Российской Федерации. Туризм стал одной из наиболее пострадавших от кризиса, вызванного пандемией, отраслей. Изменилась траектория туристских потоков, изменились потребительские предпочтения туристов и объем спроса на путешествия, сместились приоритеты государственной поддержки и регулирования отрасли.

Зачатки трансформационных процессов в системе государственного регулирования туризма в России были заложены еще в 2018 году, когда стало понятно, что далеко не все задачи и цели Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2018 годы)»4 будут решены и достигнуты в закрепленный в ней период. О проблемах, сопровождавших реализацию Программы, во многом обусловленных несовершенством системы регулирования развития туризма на федеральном уровне, в том числе несовершенством законодательной и нормативной базы, недостаточным уровнем межведомственного взаимодействия в вопросах создания и развития туристкой инфраструктуры регионов и других, достаточно подробно изложено в работе Кривошеевой Т.М. «Государственная политика Российской Федерации в сфере туризма: совершенствование и расширение инструментария» [12]. И первым серьезным структурным преобразованием в системе государственного регулирования туризма стало переподчинение Федерального агентства по туризму из ведения Министерства культуры РФ в ведение Министерства экономического развития РФ в сентябре 2018 года5. Предполагалось, что «…бу-дучи федеральным министерством, осуществляющим выработку и реализацию экономической политики по целому ряду направлений, Минэкономразвития России обладает широким спектром функций, которые позволяют выработать системный подход к развитию туристической отрасли»6. Кроме того, в системе государственного регулирования экономики именно Министерство экономического развития РФ является ключевым субъектом регулирования. Именно в этот период был запущен процесс разработки новой Стратегии развития туризма на период до 2035 года, которая была принята в сентябре 2019 года7. За период октябрь-ноябрь 2019 года был составлен достаточно емкий план реализации Стратегии, включающий обширный перечень мероприятий по совершенствованию правовых и экономических инструментов регулирования турин-дустрии в целом, а также обозначенных в Стратегии приоритетных видов туризма. В план в части краткосрочного и среднесрочного периода (до 2024 года) были заложены ключевые механизмы и субъекты осуществления регулирующих воздействий. Однако данный план не прошел процедуру утверждения и остался только проектом. Уже в январе 2020 года наметился кардинальный поворот в общем подходе к вопросам регулирования и управления развитием внутреннего и въездного туризма в России в сторону разработки отдельного национального проекта в области туризма и гостеприимства. С одной стороны статус нацпроекта подразумевает «прорывной» рост отраслей, включенных в его состав, с другой стороны пока еще не совсем видна эффективность такого механизма регулирования.

Как уже было отмечено выше, дальнейшее развитие событий 2020 года кардинально изменило ситуацию. Пандемия коронавируса вызвала системные сдвиги во всей индустрии туризма. Возник и продолжает расти запрос на безопасность путешествий, что в свою очередь требует создания новых протоколов чистоты и гибких подходов к их обеспечению, меняется рынок страховых услуг в туризме. Вследствие перехода значительной части работников из различных сфер детальности на удаленную работу путешествие становится образом жизни, а не событием. Возможность выполнять трудовые функции из любой точки без привязки к месту работы вызвала массовую миграцию населения в курортные зоны, экологически чистые территории и т.д. Значительная часть «удаленщиков» вообще ведет «жизнь на колесах», совмещая работу с путешествием. Именно поэтому еще больше усиливается тренд на персонализацию туристского продукта. В этой ситуации начинает проявляться смещение центров притяжения туристского интереса от столичных локаций в сторону менее раскрученных, но не менее интересных объектов и территорий. Явно стал просматриваться тренд в направлении активной автоматизации процессов обслуживания туриста и внутренних процессов управления на предприятиях турбизнеса. Это только самые явные на сегодняшний момент изменения, в дальнейшем можно ожидать и другие, еще более глобальные трансформации туриндустрии.

Сегодня во главу угла государственной политики в отношении туризма встали два, отчасти противоречащих друг другу, вопроса: первый – поддержка отрасли и стимулирование спроса туристов к путешествиям и отдыху внутри страны, второй – обеспечение эпидемиологической безопасности в туристских регионах и личной безопасности туристов во время отдыха. Многие задачи и целевые установки, заложенные в проект плана реализации Стратегии развития туризма до 2035 года, отошли на второй план или были отложены на более поздние периоды, в которых ожидается восстановление, стабилизация и дальнейшее развитие туризма в РФ.

Эти подвижки в приоритетах государственного регулирования туризма наложились на очередные, начавшиеся в середине 2020 года, преобразования в структуре органов государственного управления и регулирования отрасли. В июне 2020 года Федеральное агентство по туризму вышло из подчинения Министерства экономического развития РФ и стало самостоятельной структурой в Правительстве РФ8. Ростуризм вышел в прямое подчинение Правительства Российской Федерации, ему были переданы функции «…по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере туризма и туристской деятельности, по координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, а также по осуществлению государственного надзора за деятельностью туроператоров и объединения туроператоров в сфере выездного туризма»8. То есть по своей сути Федеральное агентство по туризму приобрело статус федерального Министерства и стало основным субъектом государственного регулирования и контроля.

Также в сентябре 2020 года Постановлением Правительства РФ от 11.09.2020 № 13989 Координационный совет по развитию туризма в РФ был преобразован в Правительственную комиссию по развитию туризма в РФ под руководством заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Чернышенко Д.Н. «Правительственная комиссия по развитию туризма в РФ является координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, общественных, научных и других организаций по вопросам разработки и реализации основных направлений государственной политики в сфере туризма, включая вопросы межбюджетных отношений,

ЖУРНАЛ осуществления капитальных вложений в целях реализации в субъектах РФ национальных проектов, федеральной адресной инвестиционной программы, иных госпрограмм РФ в сфере туризма»9. В состав комиссии вошли «…руко-водители и (или) заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, а также … представители органов законодательной власти, научных и образовательных организаций, иных заинтересованных организаций, общественных объединений, общественные деятели»9, которые включаются в нее по согласованию. На сегодня членами комиссии из числа представителей бизнеса являются руководители отраслевых и общественных объединений, представляющих интересы различных сфер туристской и гостиничной деятельности (Общероссийский союз индустрии гостеприимства, Комитет по предпринимательству в сфере туризма Торговопромышленной палаты РФ, Ассоциация Рестораторов и Отельеров «Федерация Рестораторов и Отельеров», Ассоциация международного сотрудничества в туризме «Мир без границ», Ассоциация по безопасности объектов туристской индустрии «Безопасность туризма», Общероссийская общественная организация содействия защите прав туристов «Всероссийское объединение туристов», Российский Союз Предприятий (учреждений, организаций) Туристской Индустрии (РСТ), Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «Опора России», Ассоциация Туроператоров, «Объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь», Общероссийская общественная организации «Деловая Россия», Общероссийская общественная организация «Российский союз промышленников и предпринимателей», Российская гостиничная ассоциация), руководитель автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов»10. Представители от лица профильных научных и образовательных учреждений до настоящего момента в состав Комиссии не входят.

В декабре текущего года на базе АО «Курорты Северного Кавказа», АО «Корпорация развития Северного Кавказа» и фонда «Посети Кавказ» был образован новый субъект системы государственного регулирования туризма – Корпорация «Туризм.РФ», на которую возлагаются функции участия в крупных инвестпроектах и выработки мастер-планов для туристических кластеров11.

Что касается документационного обеспечения процессов управления и государственного регулирования туризма, то Стратегия развития туризма на период до 2035 года продолжает оставаться основным стратегическим документом, однако значимые приоритеты, обозначенные в ней, либо сместились, либо рассматриваются в несколько ином ракурсе. Так, например, закрепленный в Стратегии как приоритетный вид туризма деловой туризм, практически прекратил свое существование. Пандемия не только перекрыла возможность физического перемещения между регионами и странами, но и инициировала сверхстремительное развитие коммуникационных Интер-нет-ресурсов, на которые и перешли все основные виды деловых мероприятий различных форматов. Колоссальная экономия средств и времени при проведении в удаленном формате форумов, конференций, бизнес-самми-тов, встреч, деловых переговоров и иных мероприятий, составлявших основу делового туризма, скорее всего, и в дальнейшем вызовет массовый отказ от офф-лайна. Поэтому в нынешних условиях вряд ли стоить делать ставку на деловой туризм, как один из приоритетов.

Реализуется подпрограмма «Туризм» государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»12. В соответствии с

Федеральным законом от 2 декабря 2019 г. № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов»12в рамках подпрограммы Ростуризму предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета на реализацию следующих мер государственной поддержки развития туристской отрасли Российской Федерации13:

• •    субсидии на софинансирование строительства (реконструкции) объектов обеспечивающей инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, входящих в состав инвестиционных проектов по созданию в субъектах Российской Федерации туристских кластеро в;

• •    субсидии на грантовую поддержку общественных и предпринимательских инициатив, направленных на развитие внутреннего и въездного туризма;

• •    субсидии на государственную поддержку организаций, обеспечивающих прирост количества посетивших Российскую Федерацию иностранных туристов;

• •    субсидии на государственную поддержку туроператоров;

• •    субсидии российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным по льготной ставке инвесторам для реализации инвестиционных проектов, необходимых для устойчивого развития внутреннего и въездного туризма, создания и развития туристских кластеров, приобретения технических средств, способствующих развитию внутреннего и въездного туризма.

Разработан и успешно реализуется пул мер поддержки субъектов индустрии туризма и гостеприимства, реализующих свою деятельность в области внутреннего туризма, а также мер поддержки отечественного туриста и стимулирования спроса на внутренний туристский продукт. Эти меры носят антикризисных характер и вряд ли будут действовать на постоянной основе. Однако, такие инструменты как, например, программа кэшбека вполне могут быть трансформированы в дальнейшем в системные меры поддержки отдельных категорий туристов. Возможен также перевод некоторых антикризисных механизмов поддержки турбизнеса в статус регулярных по отношению к приоритетным к развитию видов туризма.

Подготовлен проект национального проекта «Туризм и индустрия гостеприимства», включающий в себя три федеральных проекта: «Создание качественного и разнообразного турпродукта на всей территории страны», «Повышение доступности туристического продукта» и «Совершенствование управления в сфере туризма». Его основным приоритетом, по словам руководителя Правительственной комиссии по развитию туризма Д.Н. Чернышенко, должна стать «…интеграция и оркестровка всех мероприятий государственных, региональных программ, национальных проектов, федеральных проектов – мероприятий, которые оказывают влияние на развитие ту-ризма»14. Реализация данного национального проекта рассчитана на период до 2030 года. Главным механизмом достижения поставленных целей в этом процессе обозначено государственно-частное партнерство.

Таким образом, старт масштабным преобразований системы государственного регулирования туризма дан, однако пока судить об их эффективности преждевременно, в данной задаче пока слишком много неизвестных переменных.

ЖУРНАЛ