Трансформация системы управления капитальными вложениями в рамках федеральной адресной инвестиционной программы и комплексной государственной программы Российской Федерации «Строительство»

Современная экономика Российской Федерации, подверженная комплексному влиянию беспрецедентных санкционных ограничений, сталкивается с вызовами массовых трансформаций и стимулирования интенсивного экономического роста и развития, сопряженного с реализацией ключевых государственных программ, поддержкой процессов улучшения инфраструктуры и обеспечением инвестиционной активности. Государство как ключевой драйвер и управляющий экономического роста приобретает функцию не только регулятора, но и стимулирующего экономическую активность субъекта, поддерживающего ключевые отрасли и происходящие трансформационные процессы. Одним из соведущих направлений современной государственной активности является направление управления капитальными вложениями в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы (далее – ФАИП) и комплексной государственной программы Российской Федерации «Строительство» (далее - КГП «Строительство»), главным образом направленных на создание социальной, производственной и специальной инфраструктуры, необходимой для нормального хозяйствования национальной экономики и поддержания темпов экономического роста.

Актуальность исследования вопросов оценки системы управления капитальными вложениями в рамках ФАИП и КГП «Строительство» обуславливается тем, что необходимо определить достаточность и перспективность обозначенных программ и их реализации в реалиях санкционных ограничений, учитывая сложившуюся практику организации инвестиционных процессов и управления инвестициями на государственном уровне. В соответствии с данной задачей необходимость приобретает комплексный анализ обозначенных программ и направлений их реализации с учетом современного состояния национальной экономики.

Инвестиционная политика Российской Федерации как замечают М.С. Шейхова, С.Г. Сафонова, Е.А. Бруксова и Е.П. Орлова выстраивается с фокусом на решение стратегических задач развития национальной экономики и поддержания темпов её экономического роста, несмотря на влияние санкционных ограничений. Как отмечают авторы, современная государственная политика и принятие ФАИП складывается в ключе поддержания реализации стратегических ориентиров по им-портозамещению и сокращению зависимости российской экономики от внешних воздействий. Авторами отмечается, что особой задачей эффективного развития становится обеспечение привлекательных социально-экономических и инвестиционных условий на уровне регионов, расширение полномочий последних для большей эффективности и привлекательности [8].

Достаточно схожих воззрений по вопросам государственной политики придерживается К.А. Семенов, который, фокусируясь на отрасли строительства, отмечает, что государство занимает функцию активно стимулирующего отраслевые процессы игрока. В частности, в рамках строительства государство стимулирует решение некоторых ключевых для национальной экономики задач, связанных с созданием комплексной социальной и экономической инфраструктуры, повышением доступности жилья, развитием промышленных систем, формированием технологий, позволяющих сокращать вредное воздействие экономики на экологию, развитием инноваций и общим отраслевым повышением эффективности. При этом всем данные направления реализуются с учетом принципов привлечения частных крупнейших партнеров (применение механизма государственно-частного партнерства) и построения комплексного межведомственного взаимодействия со всеобщей технологизацией, рационализацией, созданием необходимого обеспечения для реализации значимых проектных инициатив в отрасли строительства и их ускоренной сдачей в эксплуатацию [4]. Обозначенные задачи утверждаются согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30.09.2022 г. № 1730, направленного на принятие КГП «Строительство», призванной поддерживать ключевые процессы по строительству в стране на ближайшую перспективу, организующую процессы эффективной реализации государственных капитальных вложений [3].

Так, реализация ФАИП и КГП «Строительство» становится одним из элементов стимулирования активности в отрасли строительства для решения обозначенных выше национальных экономических задач, что предполагает формирование финансово-инвестиционного обеспечения реализации КГП посредством бюджетных ассигнований. Как отмечается на портале sroportal, сформированная на 2024-2026 гг. ФАИП подготовлена с учетом поставленных Президентом и Правительством страны целей и задач, фактически призвана решать остро сложившиеся в национальной экономике проблемы и противоречия, стимулировать региональный рост и формировать соответствующую транспортную, коммунальную, электроэнергетическую и иную инфраструктуру под государственным началом [6]. При этом в принимаемой на 2024-2026 гг. ФАИП реализуются аналогичные подходы по включению проектов, связанные с работой над незавершенным строительством, переходящими объектами, а также реализацией прямых поручений со стороны Президента и Правительства Российской Федерации.

Согласно официальным данным, наиболее финансируемым направлением реализации ФАИП в рамках КГП «Строительство» на 2024 год являются «Производственные комплексы», на которые приходится около 46% от общих бюджетных ассигнований, запланированных на 2024 год (в рамках обозначенных в 2024 году 386 мероприятий). При этом наиболее финан- сируемым в рамках производственных комплексов является направление «Дорожное хозяйство», по которому запланировано 163 мероприятия и выделяется около 58% всех бюджетных ассигнований, предназначенных для производственных комплексов. Общее распределение финансирования по направлениям (на перспективу 2024-2026 гг.) представлено на рисунке 1.

Рис. 1. Долевое распределение бюджетных ассигнований ФАИП в 2024-2026 гг., тыс.

руб. [7]

На социальный комплекс (460 мероприятий в 2024 году), объединяющий под собой семь направлений, приходится около 33% от всего объема запланированных в 2024 году бюджетных ассигнований, а наиболее значимым направлением стано- вится здравоохранение, занимающее около 34%; оставшаяся часть (примерно 20%) приходится на специальный комплекс (65 мероприятий) [7]. Общее количество проектов по ФАИП на 2024-2026 гг. представлено на рисунке 2.

■ Социальный комплекс ■ Производственные комплексы ■ Специальный комплекс

Рис. 2. Количество объектов (мероприятий) ФАИП в 2024-2026 гг., ед. [7]

Как можно заметить, на перспективу количество мероприятий сокращается, при этом наблюдается превалирующая роль проектов, входящих в социальный комплекс.

Отметим, что несмотря на перспективность и значение вопросов управления капитальными вложениями в рамках ФАИП и КГП «Строительство», в современной научной литературе отмечается наличие некоторых проблемных моментов и противоречащих вопросов, которые отчасти способны негативно сказываться на реализации государственной политики развития. Так, А.Б. Золотарева считает, что государственные инвестиции в России при подго- товке и включении проектов в ФАИП подвергаются влиянию рисков, связанных с невозможностью фактической реализации проектов, которые включаются в перечень получающих бюджетные ассигнования. Автор считает, что ключевые проблемы связаны с тем, что в ФАИП в том числе включаются проекты, по которым фактически отсутствует необходимая проектная документация – подобное затрудняет оценку эффективности реализуемых направлений государственных инвестиций, а также приводит к неэффективной реализации ресурсов бюджета. Помимо обозначенной проблемы, автор выделяет существование и ряда других противоречий, возникающих в контексте реализации бюджетных средств по современным программам:

• 1.    Отсутствие четких представлений о полномочиях и законодательно установленных органов, ответственных за принятие инвестиционных решений с использованием бюджетных ассигнований.

• 2.    Включение единых инвестиционных расходов в различные проекты и программы, которые утверждаются различными органами и в различные сроки, что приводит к возникновению соответствующего комплекса проблем, несостыковок.

• 3.    Невыполнение ФАИП в полном (запланированном) объеме, ввиду включения проектов, по которым отсутствует подготовленная документация, которые впоследствии не реализуются.

• 4.    Постоянный рост стоимости строительства под влиянием широкого числа отступлений от правила жесткой цены по контрактам, что приводит к невозможности реализации проектов или дополнительному финансированию.

С точки зрения преодоления обозначенных проблем А.Б. Золотарева предлагает решения, адресно направленные на каждую из них, связанные с устранением данных проблем, отказом от необоснованных и непрозрачных решений, переходом к более совершенным формам выделения бюджетных ассигнований в соответствии с разрабатываемой документацией и едиными критериями оценки объектов (мероприятий), включаемых в ФАИП [1].

Примечательными видятся также воззрения А.А. Куторовой, которые дополняют обозначенный перечень проблем ФАИП некоторыми противоречиями, возникающими в контексте неэффективности реализации процедур планирования, среди которых:

Во-первых, несоответствующая и недостаточная оценка рисков, связанных с расширением сроков на строительство объектов.

Во-вторых, несоответствующее обоснование планирования ФАИП (отдельных объектов, включаемых в структуру ФАИП).

В-третьих, непрохождение некоторыми проектами технологического и ценового аудита, за чем скрываются собственные риски.

В-четвертых, существование необходимости вносить коррективы в отдельные составляющие и пункты программы.

В-пятых, несвоевременная (нарушенная по срокам) передача информации в соответствующие корпоративные информационные системы [2].

Одним из ключевых направлений решения выявленных проблем является процесс цифровизации управляющих систем публичного управления в России. В сфере управления инвестициями капитальных вложений одним из инструментов модернизации управляющей системы является внедряемая с 2011 года информационная система «Электронный бюджет» [0] .

Ключевым принципом внедрения цифровых технологий в систему публичного управления, в том числе в сфере управления инвестициями в капитальные вложения, заявлена прозрачность и открытость информации о деятельности государственных органов и ее результатов для граждан. Исследователями Дмитриевой И.С. и Гончаровой М.В. отмечается, что несмотря на успешность внедрения данной системы в систему управления заявленная открытость о результатах деятельности государственных органов не обеспечивается [0]. При обращении на расходную часть бюджетов в приложении информационной системы «Электронный бюджет» пользователь получает сообщение следующего со- держания: «Не найдена ссылка на детализирующий мониторинг». То есть открытость и доступность для граждан, заявленная в аннотации к электронному приложению «Электронный бюджет», не обеспечивается.

Кроме управления финансами внедрение цифровых технологий в процессы государственного управления позволяет ускорить и повысить эффективность системы коммуникаций как между различными департаментами (на горизонтальном уровне), так их между представителями государственных органов и гражданским обществом с целью привлечения граждан в процесс принятия управленческих решений на публичном уровне, что особенно важно для сферы государственных капитальных вложений [0] .

Исследования авторов показывают, что современная система управления капитальными вложениями нуждается в структурных улучшениях, связанных с не просто преодолением обозначенных проблем, а с разработкой комплексных механизмов, учитывающих тенденцию цифровизации, и подходов к оценке объектов (мероприятий), их включению в ФАИП, обоснованием планирования, согласованием взаимодействия ведомств и т.д. Только за счет реализации системы мероприятий по анализу капитальных вложений государства и обеспечения рационального управления ими возможно реализовывать запланированные в рамках КГП «Строительство» задачи, поддерживать инвестиционностроительные процессы в стране. Тем не менее, ссылаясь на ранее проводимые нами исследования, не можем назвать реализацию ФАИП и существующие подходы в целом не эффективными, поскольку, несмотря на существование ряда проблем, система позволяет реализовывать необходимые трансформации и подготавливать объекты капитального строительства [5].

Таким образом, результаты проведенного исследования системы управления капитальными вложениями в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы и комплексной государственной программы Российской Федерации «Строительство» позволяют подчеркнуть существование некоторых проблемных аспектов принятия ФАИП и реализации КГП «Строительство», связанных с включением некоторых объектов или мероприятий, полнотой и достаточностью, а также качеством процедур планирования и управления данными с помощью цифровых технологий. Учитывая сохранение общих принципов принятия ФАИП на 2024-2026 гг., данные проблемы сохранят свое значение на период реализации ФАИП, что вызывает определенные риски и противоречия, отчасти может негативно сказаться на успешности реализации государственной политики. Выявленные проблемы требуют формирования комплексных механизмов их преодоления, в связи с чем данное направление видится как перспективное в контексте дальнейших исследований.

Тем не менее, несмотря на данные проблемы, в целом отработанная схема реализации ФАИП и КГП «Строительство» позволяет осуществлять управление капитальными вложениями государства, воссоздавать и обновлять необходимую инфраструктуру, значимую в контексте развития, социально-экономического роста России. Учитывая заложенные перспективы усиленного финансирования социального и производственных комплексов в 2024 и последующие годы, можно ожидать дополнительное повышение эффективности ФАИП и КГП «Строительство» с учетом цифровизации рассматриваемой сферы в контексте решения национальных экономических задач в период бурного санкционного влияния.