Участие гражданского общества в мониторинге правоприменения в России

НЕЧКИН Андрей Вадимович Уральский государственный юридический университет имени В.Ф. Яковлева, Екатеринбург, Россия, e-mail: , NECHKIN Andrey Vadimovich Ural State Law University named after V.F. Yakovlev, Yekaterinburg, Russia. РУДЕНКО Валентина Викторовна Институт философии и права Уральского отделения Российской академии наук, Екатеринбург, Россия, e-mail: , RUDENKO Valentina Viktorovna Institute of Philosophy and Law of the Ural Branch of the Russian Academy of Sciences, Yekaterinburg, Russia.

В России накоплен 14-летний опыт проведения мониторинга правоприменения. Вместе с тем количество проведенных институтами гражданского общества мониторингов правоприменения незначительно, а механизмы привлечения общественности на законодательном уровне не закреплены.

Привлечение общественности к мониторингу правоприменения – это не только один из аспектов права граждан на участие в управлении делами государства, элемент общественного контроля, часть механизма обеспечения гласности деятельности органов публичной власти, но и важный элемент информационной основы мониторинга. Чем больше источников информации в ходе него будет проанализировано и чем больше субъектов будет привлечено, тем объективнее будет картина об объекте мониторинга. Именно поэтому важно выстраивать взаимодействие всех участников процесса мониторинга, в частности взаимодействие государственных и общественных структур, что позволит органам публичной власти получить объективную информацию об анализируемых правовых явлениях.

В 2020 г. в Санкт-Петербурге были приняты Рекомендации по организации мониторинга правоприменения и прогнозирования последствий принятия законодательных актов в сфере обеспечения национальной без- опасности в государствах – участниках СНГ1. Несмотря на ограниченную сферу их применения, принципы, обозначенные в данных рекомендациях, по сути, являются общими для мониторинга правоприменения в любой сфере общественных отношений. Среди них указаны принцип полноты информационной базы, что предполагает получение информации в том числе от общественных учреждений и организаций, средств массовой информации, от граждан, и принцип достоверности информации, используемой в ходе мониторинга, предусматривающий использование объективной информации, полученной из проверенных источников. Кроме того, мониторинг должен быть реализован на основе принципа оснащенности, что применительно к анализируемому вопросу означает обеспечение механизмов участия общественности в его проведении.

Целью настоящей статьи является определение путей совершенствования законодательства Российской Федерации по вопросам участия институтов гражданского общества в мониторинге правоприменения и развития института общественного мониторинга пра- воприменения, для чего ставятся следующие исследовательские задачи: 1) анализ текущего правового регулирования в Российской Федерации обозначенных вопросов; 2) изучение опыта регламентации данных вопросов в зарубежных государствах; 3) разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства Российской Федерации.

Текущее состояние регулирования в России

Согласно Положению о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ2, при подготовке предложений к проекту плана мониторинга федеральные органы исполнительной власти, иные федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации учитывают предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, поступившие в соответствующий орган.

Таким образом, в Российской Федерации на сегодняшний день не исключена возможность участия институтов гражданского общества в мониторинге правоприменения, что необходимо для обеспечения гласности деятельности органов публичной власти, развития механизмов общественного контроля, повышения объективности и всесторонности результатов мониторинга, активизации деятельности гражданского общества в России в целом. Однако на практике в силу инертности гражданского общества в России и обозначенных далее особенностей российского законодательства подобное участие осуществляется редко.

Так, например, отдельные авторы справедливо отмечают, что «отсутствует нормативное закрепление института гражданского общества и его характеристика как субъекта общественных отношений в сфере мониторинга правоприменения» [1, c. 25], а само

«отсутствие понятия "институт гражданского общества" порождает юридико-лингвистическую неопределенность» [2, c. 40].

Причем положения разработанных Министерством юстиции РФ Рекомендаций по вопросам организации деятельности по мониторингу правоприменения, предусматривающие, что к этой деятельности «целесообразно привлекать как можно более широкий круг профессиональных юристов, представителей научной школы, правозащитных и общественных организаций, бизнес-сообще-ства, средств массовой информации»3, также не конкретизируют содержание понятия «институт гражданского общества», ограничиваясь простым перечислением его отдельных разновидностей.

Нельзя особо не отметить, что Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, наделяя институты гражданского общества правом обращаться к федеральным органам исполнительной власти, иным федеральным государственным органам и органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предложениями о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, не определяет форму и процедуру подачи подобных предложений. На практике такое положение не может не создавать известные трудности, с учетом обсуждаемых предложений, которые на сегодняшний день орган государственной власти может просто не заметить или намеренно проигнорировать, что в современном правовом государстве недопустимо. Следует согласиться с тем, что «гармоничное и последовательное развитие права в текущей ситуации требует значительных совместных усилий институтов гражданского общества и органов государственной власти» [3, c. 117].

Именно поэтому далеко не случайно, что при осуществлении мониторинга правоприменения, согласно положениям утвержденной Правительством РФ методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской

Федерации, должна использоваться информация, поступившая из общественных, научных, правозащитных и иных организаций, а также от граждан, из средств массовой информации и иных источников4. Однако требования к общей формализации процедур предоставления, получения и использования информации, поступающей от институтов гражданского общества, для целей мониторинга правоприменения в Российской Федерации, к сожалению, все еще нуждаются в нормативном правовом закреплении.

Во многом подобное положение объясняется отсутствием единого кодифицированного акта общефедерального уровня – федерального закона по вопросам правового мониторинга в Российской Федерации. Причем следует отметить, что на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, например, Свердловской области и Ямало-Ненецкого автономного округа, приняты и довольно длительное время действуют специализированные законы, регулирующие вопросы осуществления правового мониторинга. В них, пусть и не безупречно, но все же регулируются вопросы форм учета мнения широкого круга институтов гражданского общества при осуществлении различных видов правового мониторинга, что, в свою очередь, может послужить основой для разработки федерального законодательства.

Справедливо также заметить, что возможность достаточно широкого участия институтов гражданского общества в осуществлении правового мониторинга, в том числе мониторинга правоприменения, позволяет говорить о построении модели невключенного правового мониторинга. В этой связи следует согласиться с тем, что «модели, предполагающие организацию невключенного правового мониторинга, в большей степени способны раскрыть потенциал мониторингового исследования, поскольку допускают возможность внешнего воздействия на государственные органы с экспертной позиции» [4, c. 5].

Вместе с тем, обсуждая участие институтов гражданского общества в осуществлении правового мониторинга в целом и монито- ринга правоприменения в частности, нельзя обходить стороной положения Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»5, в котором предусматриваются различные формы общественного контроля. Среди них особо выделяются такие две формы, как общественный мониторинг – «осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», и общественная экспертиза – «основанный на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций».

Вполне логично, что результаты общественного мониторинга и общественной экспертизы, уже в силу самого определения данных процедур, должны в обязательном порядке учитываться при осуществлении мониторинга правоприменения. Однако, к сожалению, в действующих нормативных правовых актах подобного прямого указания нет, что, безусловно, следует считать недостатком нормативного правого регулирования, который требует скорейшего устранения.

Зарубежный опыт

Институт правового мониторинга6, а тем более институт мониторинга правоприменения характерен для стран СНГ, что связано с развитием в данных государствах в 2000-х годах концепции эффективности права [5; 6]. В других иностранных государствах термин «правовой мониторинг» не применяется – осуществляется экспертное сопровождение нормотворческой деятельности в различных формах [7] и используется институт оценки регулирующего воздействия (regulatory impact assessment) [8], который в России рассматривается как отдельное правовое явление и также предполагает вовлечение граждан и общественных объединений в его реализацию посредством организации публичных обсуждений. В России правовой мониторинг на этом уровне институционализации не получил, на федеральном уровне регулируется только мониторинг правоприменения, который, соответственно, имеет более ограниченный объект по сравнению с правовым мониторингом, но в силу особенностей процесса правового регулирования мониторинг правоприменения невозможно осуществлять без мониторинга правовых актов. В связи с этим представляется, что опыт регламентации мониторинга правоприменения может быть сопоставим с опытом регламентации правового мониторинга.

В Республике Казахстан вовлечение общественности в мониторинг началось с необходимости участия бизнеса в процессах государственного управления. В Стратегии «Казахстан – 2050»7 поставлена задача консолидации предпринимательства и выстраивание взаимодействия предпринимателей и государства, для чего была создана Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан. Впоследствии гл. 7 Закона «О нормативных правовых актах» дополнена ст. 43-2 в соответствии с Законом Республики

Казахстан от 4 июля 2013 г. № 130-V, согласно которой данный орган проводит общественный мониторинг нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства8. Новый Закон «О правовых актах» существенно изменил концептуальные основы правового мониторинга в Казахстане. В частности, в ст. 50 предусмотрено, что государственные органы проводят правовой мониторинг с учетом рекомендаций общественных и научных организаций, граждан. Статья 51 об общественном мониторинге скорректирована в 2021 г.9, когда был расширен перечень субъектов, осуществляющих общественный мониторинг, и теперь в нем могут принимать участие все заинтересованные лица. К компетенции общественных советов отнесено осуществление общественного мониторинга актов, затрагивающих права и свободы граждан. Сведения о проведенных общественных мониторингах должны размещаться на сайтах государственных органов.

Нормы Закона «О правовых актах» детализируются в Порядке проведения правового мониторинга в Республике Казахстан. В качестве источников информации, используемых в ходе мониторинга, указаны предложения Национальной палаты предпринимателей, объединений субъектов частного предпринимательства, а также экспертных советов по совершенствованию действующего законодательства Республики Казахстан, затрагивающие интересы субъектов частного предпринимательства; экспертные заключения Национальной палаты предпринимателей и экспертных советов; заключения (рекомендации) общественного мониторинга применения норм законодательства, проводимого общественными советами, а также некоммерческими организациями, гражданами по поручению общественных советов; результаты общественного мониторинга нормативных правовых актов (п. 17 закреплено право государственных органов привлекать целевые группы, в число которых входят общественные советы, общественные объединения и другие организации)10.

На практике в Казахстане используются различные организационные формы привлечения граждан и неправительственных организаций к мониторингу. Министерство юстиции совместно с Институтом законодательства Республики Казахстан проводит семинары-совещания и вебинары с привлечением общественности, созданы официальные группы в социальных сетях для обмена информацией по вопросам правового мониторинга, заключаются меморандумы о сотрудничестве, проводятся рабочие встречи с представителями неправительственных организаций по обсуждению аналитических справок, публикуются сборники аналитических справок по результатам проведения правового мониторинга [9].

Предпринятые в Казахстане попытки выстроить государственно-общественную модель правового мониторинга заслуживают положительной оценки, однако формализм анализируемых норм по-прежнему сохраняется. На сайте Палаты предпринимателей «Атамекен» опубликованы материалы по результатом общественного мониторинга государственных услуг, общественной антикоррупционной экспертизы, но отсутствуют материалы по итогам общественного правового мониторинга11. Отчасти это обусловлено тем, что в Законе от 4 июля 2013 г. № 129-V «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан»12 к компетенции данного органа отнесен общественный мониторинг, без дифференциации регулирования применительно к его отдельным видам [10].

Казахскими исследователями также отмечается проблема формального участия общественности в мониторинге и как вариант предлагается обязательное привлечение институтов гражданского общества к мониторингу на условиях социального государственного заказа [11, c. 102; 12, c. 84].

Сравнительно небольшой опыт проведения правового мониторинга имеется в Республике Беларусь, где мониторинг был закреплен законодательно в 2018 г. Вместе с тем, судя по информации, размещенной на национальном правовом интернет-портале Республики Беларусь, данный инструмент повышения эффективности правового регулирования активно используется государственными органами республики, информация о проведении правового мониторинга отдельных актов размещается в открытом доступе с указанием контактов ответственного лица, на почту которого любой заинтересованный может направить свои предложения.

Согласно ст. 75 Закона Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах»13 в целях мониторинга проводятся публичные обсуждения, создаются рабочие группы, изучаются предложения государственных органов и иных организаций, в том числе общественных объединений, а также граждан, осуществляется обмен информацией между заинтересованными государственными органами и иными организациями, проводятся иные мероприятия. О возможности привлечения к правовому мониторингу научных организаций, общественных и иных заинтересованных лиц указывается в Инструкции о порядке проведения правового мониторинга14. Закреплен правовой механизм реализации данного положения: предусмотрена обязанность организатора правового мониторинга за пять рабочих дней до начала его проведения разместить на своем официальном сайте сообщение о проведении мониторинга, сформулированы требования к содержанию таких сообщений (п. 8 Инструкции), оговаривается обязательность ответа в случае направления организатору мониторинга письменного обращения.

В Кыргызской Республике предусмотрено проведение мониторинга и оценки законов и решений Жогорку Кенеша с возможностью привлечения общественности. Согласно ст. 114-1 Регламента Жогорку Кенеша15 в целях контроля исполнения законов и решений Жогорку Кенеша комитеты имеют право запрашивать информацию, в том числе у различных организаций, привлекать представителей гражданского общества и независимых экспертов. Более того, предусмотрена возможность создания постоянно действующего общественного совета по проведению мониторинга принятия и исполнения законов (ст. 151). Однако такой совет не создан и, более того, наблюдается тенденция к ликвидации общественных советов при государственных органах, что объясняется их малоэффективностью16.

Участие общественности в правовом мониторинге обусловлено единством подходов к нему в указанных государствах, основанному на разработках Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, согласно которым необходимо выделять собственно субъектов правового мониторинга, в силу своей компетенции обязанных проводить мониторинг, и участников, которые вправе на свое усмотрение провести мониторинг или поучаствовать в нем в форме направления предложений, обсуждения его результатов и других видов деятельности [9]. Если в Киргизии положения о привлечении общественности имеют исключительно декларативный характер, то в Беларуси и Казахстане предприняты попытки создать юридические и фактические механизмы привлечения общественности к правовому мониторингу.

Заключение

Несмотря на то что в России предусмотрена возможность участия граждан и общественных объединений в мониторинге правоприменения, юридические механизмы реализации данной возможности не установлены. Фактически общественность привлекается к мониторингу крайне редко. Вместе с тем участие общественности в мониторинге может повысить его эффективность и обеспечить учет интересов широких слоев населения.

В качестве юридических механизмов могут быть использованы: 1) извещение о проведении мониторинга на сайтах органов публичной власти с указанием контактов ответственного лица для направления предложений; 2) привлечение граждан и общественных объединений к мониторингу правоприменения отдельных актов в обязательном порядке и выработка механизмов такого привлечения (например, документов стратегического планирования, актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина); 3) закрепление механизмов осуществления общественного мониторинга правоприменения (например, на основе предоставления грантов гражданам и общественным объединениям, государственных и муниципальных заказов); 4) развитие форм взаимодействия Минюста РФ, общественных советов при государственных органах, научных и учебных организациях по вопросам мониторинга правоприменения.

Преобразования механизма мониторинга правоприменения в Российской Федерации потребуют усовершенствования действующей нормативной правовой базы, которая на федеральном уровне, к сожалению, представлена лишь подзаконными нормативными правовыми актами – фактически лишь Указом Президента РФ и постановлением Правительства РФ.

Полагаем, что совершенствование действующей нормативной правовой базы, регулирующей проведение мониторинга правоприменения в Российской Федерации, должно идти по пути принятия единого федерального закона о правовом мониторинге в Российской Федерации, в котором можно было бы урегулировать все обозначенные выше вопросы.

Причем нельзя забывать, что на уровне отдельных субъектов Российской Федерации, например, Свердловской области и ЯмалоНенецкого автономного округа, приняты и довольно длительное время действуют законы, регулирующие вопросы проведения правового мониторинга, в которых, пусть и небезупречно, но все же регулируются вопросы форм учета мнения широкого круга институ- тов гражданского общества при осуществлении различных видов правового мониторинга. Нельзя также забывать об уже действующем Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», положения которого придется гармонизировать с положениями вновь принимаемого федерального закона о правовом мониторинге в Российской Федерации.