Участие прокурора в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов

На протяжении всего отрезка истории современного российского государства вопрос противодействия преступлениям коррупционной направленности является одним из самых важных и актуальных. Так, А. И. Бастрыкин в интервью для издательства ТАСС указал, что за первые девять месяцев 2023 года в суд направлено 7949 уголовных дел о коррупционных преступлениях в отношении 8898 лиц.

Если рассматривать отдельно взятый отдел Следственного управления Следственного комитета РФ по Челябинской области (Центральный район), то можно отметить, что за 11 месяцев 2023 года в суд направлено 12 уголовных дел о преступлении коррупционной направленности в отношении 12 лиц о совершении

32-х преступлений, по которым наложен арест на имущество на сумму 20 263 тыс. рублей по 10 уголовным делам, что составляет 12,6 % от общего числа направленных в суд уголовных дел указанным отделом.

Такое количество уголовных дел коррупционной направленности указывает на необходимость постоянного изучения, выявления проблем и улучшения законодательства в указанной сфере.

Основная часть

В своем исследовании В. В. Астанин отмечает, что «предпосылки к определению концептуальных основ проведения экспертизы законодательства на корруп-циогенность возникли в 2006 г. в связи с ратификацией Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции в ст. 5, которой определена необходимость каждого государства — участника Конвенции проводить периодическую оценку адекватности законодательства на предмет предупреждения коррупции» [1, с. 6].

Под коррупциогенными факторами законодательства принято понимать определенные тезисы нормативно-правовых актов или же их проектов, которые так или иначе устанавливают ничем не обоснованную возможность для применения исключений из общих правил. Нормативно-правовые акты с коррупциогенными факторами зачастую содержат в себе тезисы, которые откровенно обременяют, ухудшают положение граждан и организаций, на которых распространяются. Более того, такие тезисы в основном трудновыполнимы и лишь создают условия для проявления коррупции.

В последнее время антикоррупционная экспертиза привлекает к себе все больше внимания ученых в области юриспруденции. Так, И. С. Барзилова и Е. А. Романова отмечают: «Высокий динамизм всей правотворческой сферы выдвигает на первый план проблемы, связанные с корректностью употребляемых дефиниций, их взаимной согласованностью в целях недопущения возникновения многозначности и путаницы в юридической терминологии, что особенно важно в плане проведения антикоррупционной экспертизы нормативноправовых актов» [2].

О. Г. Дьяконова отмечает: «В последнее время весьма актуальным является вопрос об антикоррупционной экспертизе. Речь идет об исследовании нормативно-правовых актов и проектов на предмет наличия в них определенных условий, причин, позволяющих лицам использовать свое должностное положение в преступных целях» [3].

Нельзя не согласиться с П. А. Кабановым, который отмечает: «Особое место среди механизмов сдерживания коррупции специалистами отводится специфической мере профилактического воздействия на нее — антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов» [4, с. 33].

Каждый из процитированных нами ученых-правоведов отмечает важность антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов. Законодатель же закрепил сущность антикоррупционной экспертизы в Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»1 (далее — федеральный закон № 172-ФЗ). Для лучшего понимания сущности антикоррупционной экспертизы обратимся к фундаментальным основам, а именно понятийному аппарату и целям проведения.

Отметим, что антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов — это определенная деятельность уполномоченных на ее осуществление органов, организаций и их должностных лиц по проверке действующих нормативно-правовых актов и проектов законов с основной целью — выявить и устранить возникшие коррупционные факторы, тем самым обеспечить законность и правопорядок в указанной сфере.

Генеральная прокуратура РФ в памятке дает следующее определение: антикоррупционная экспертиза — это оценка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения2.

К. И. Головщинский трактует антикоррупционную экспертизу как комплекс мероприятий по выявлению норм права, способных устанавливать такие рамки взаимоотношений между агентами, которые повышают вероятность их вступления в коррупционные взаимодействия [5].

Отметим, что основной целью проведения антикоррупционной экспертизы является изобличение и выявление коррупцио-генных факторов в нормативно-правовых актах и их проектах. Далее, органам уполномоченным на проведение такой экспертизы необходимо резко реагировать и устранять подобные факторы.

Основаниями для проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов прежде всего являются обращения или жалобы граждан в прокуратуру. Далее, прокурор в соответствии со своими полномочиями обязан провести проверку. В основном на такую проверку отводится 30 дней, после чего выносится решение о наличии у того или иного нормативно-правового акта кор-рупциогенных факторов.

По смыслу ч. 1 ст. 3 федерального закона № 172-ФЗ, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится органами Прокуратуры РФ. Кроме прокурора экспертизу проводят федеральные органы исполнительной власти в области юстиции (центральный аппарат и территориальные органы министерства юстиции), а также должностные лица органов и организаций в соответствии нормативно-правовыми актами определенных федеральных органов исполнительной власти либо иных государственных органов и организаций, местного самоуправления, согласно методике, которую определило Правительство РФ.

В настоящей научной статье остановимся на осуществлении прокурором своих полномочий в области проведения антикоррупционной экспертизы нормативноправовых актов и их проектов.

Часть 2 статьи 9.1 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»1 (далее — федеральный закон «О прокуратуре РФ») устанавливает, что «при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных кор-рупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации».

Пункт 1.5 приказа Генеральной прокуратуры от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов»2 (далее — приказ Генпрокуратуры № 400) дополняет ранее указанную информацию и вносит конкретику. Так, в требовании прокурора должно быть не только указание на необходимость устранения кор-рупциогенных факторов, но и конкретные предложения о способе устранения возникших ошибок, будь то внесение изменений, отмена всего нормативно-правового акта (его отдельных норм) или разработка и принятие нового закона.

Нередки случаи, когда прокурор получает отказ на требования, в таком случае пункт 1.7 приказа Генпрокуратуры № 400 предоставляет право на обращение в суд в соответствии с законодательством РФ. Только наиболее подготовленные работники органа Прокуратуры РФ должны участвовать в рассмотрении судом заявлений о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения коррупци-огенных факторов из нормативных правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

По смыслу ч. 2 ст. 3 федерального закона № 172-ФЗ, прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов и их проектов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, которые затрагивают права, свободы, либо обязанности человека и гражданина.

По вопросам собственности, находящейся во владении государства и муниципальных образований, а также государственной и муниципальной службы также проводится антикоррупционная экспертиза, наряду с водным, земельным, градостроительным, природоохранным, бюджетным, таможенным, лесным и налоговым законодательством.

Нарушенные социальные гарантии лиц, замещающих государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы также не остаются без внимания прокуратуры и требуют проведения антикоррупционной экспертизы.

Отметим, что антикоррупционная экспертиза должна проводится в соответствиями с принципами гласности, обоснованности и объективности, лица, которые проводят указанную проверку должны быть компетентны в данной сфере. Проводить проверку прокурор имеет право совместно с другими заинтересованными подразделениями и (или) институтами гражданского общества.

Частью 3 статьи 9.1 федерального закона «О прокуратуре РФ» законодатель установил обязательность исполнения требования прокурора об изменении нормативного правового акта. Так, органу или организации, в отношении которого велась проверка, отводится десятидневный срок на рассмотрение требования прокурора, после чего необходимо устранить все выявленные нарушения и коррупцио-генные факторы, а также уведомить о проделанной работе прокурора.

Подводя итог вышеуказанному, отметим, что прокурор, в соответствии со своими полномочиями, может и обязан проводить антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов и их проектов. В случае обнаружения нарушения законодательства прокурор выносит требование.

Но, в связи с колоссальным количеством различных нормативно-правовых актов и их проектов прокурору достаточно сложно проводить экспертизу. К большому количеству добавляется отсутствие закона, который бы устанавливал фундаментальные основы и принципы создания нормативно-правых актов и их проектов, что является проблемой.

Решением указанной проблемы могло бы стать создание подобного закона, который бы регламентировал все необходимые аспекты для создания нормативно-правовых актов. На указанный закон мог бы ссылаться прокурор в ходе проведения антикоррупционной экспертизы.

Предложенный закон мог бы систематизировать все уже созданные нормативноправовые акты и их проекты, разделить их на виды и формы, что сильно бы облегчило работу с ними. Данный закон построил бы своего рода пирамиду нормативно правовых актов, где на вершине располагалась бы Конституция РФ, ниже бы располагались федеральные конституционные законы, федеральные законы и так далее. Мы также полагаем, что данный закон не только имеет огромное значение для всей правовой системы Российской Федерации, но и укрепит правовую позицию государства.

Данный закон до мелочей должен отразить в себе структуру нормативно-правовых актов и обязать каждый проходить антикоррупционную экспертизу. Зарубежные страны, например, Япония или Италия, решают поставленную нами проблему путем создания закона о нормативно-правовых актах, что способствует усовершенствованию всей законодательной системы, обеспечивает единство, согласованность и стабильность системы нормативно-правовых актов.

26 декабря 2014 года Минюстом РФ разработан проект Федерального Закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»1, который включает в себя тезисы, необходимые для решения поставленной проблемы. В таком случае предлагается создание и внесение нового законопроекта, либо доработка указанного ранее проекта Минюста РФ. Анализируя статьи данного федерального закона можно отметить, что он в действительности содержит множество полезных тезисов, к примеру определяет понятие, виды и формы нормативно-правовых актов, устанавливает их юридическую силу, вносит систематизированную иерархию всех нормативно-правовых актов, алгоритм создания законов, их информационную основу, финансирование и многое другое.

Коррупция в любом ее проявлении, будь то взятничество или же наличие кор-рупциогенных факторов у нормативно-правовых актов и их проектов, имеет латентный характер преступления, что остается большой проблемой для законодательства. Закон, предложенный нами выше, предписывает обязательность прохождения каждого нормативно-правового акта через экспертизу, тем самым отсекая на корню коррупциогенные факторы.

Заключение

Действительно, коррупция является острой проблемой каждого государства, а необходимость борьбы с ней очевидна. Для противодействия коррупции законодатель создает различные нормативно-правовые акты, в соответствии с которыми действуют правоохранительные органы, но случаи, когда сами нормативно-правовые акты носят в себе коррупционный характер допускать нельзя. Поскольку преступность постоянно эволюционирует, необходимо резко реагировать и предотвращать ее проявления.

Однозначно ответить на вопрос, что именно позволит улучшить законодательство в сфере применения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, достаточно трудно, но необходимость и актуальность подробного изучения указанного вопроса очевидна. Крайне необходимо систематизировать работу по совершенствованию антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов и их проектов, а также ужесточить наказания лиц, допустивших наличие коррупциогенных факторов. Ведь закон — это сущность, призванная защищать, а не ухудшать права и свободы человека и гражданина.