Универсальная предквалификация как механизм совершенствования контрактной системы

и других злоупотреблений в сфере таких закупок [1].

Закон о контрактной системе и нормативноправовые акты федерального и регионального уровня издаются, в первую очередь, для создания всесторонне развитой, регулируемой, прецизионной, открытой и конкурентной системы закупок в России.

Такая система дополнительно одновременно цензурирует и способствует более эффективному и экономичному расходованию лимитов бюджет- ных ассигнований, а также обеспечивает наиболее оптимальное снабжение органов государственной власти необходимыми товарами, работами, услугами в рамках имеющихся потребностей.

Во исполнение основополагающего принципа Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг [1].

По данным Счетной палаты Российской Федерации на основании отчета о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2020 год», на протяжении последних 7 лет средний удельный вес государственных и корпоративных закупок в совокупном объеме номинального ВВП составил 28,50 %. В сферу закупок ежегодно вовлечены более 100 тысяч заказчиков и 400 тысяч поставщиков (подрядчиков, исполнителей) [6].

Контрактная система в России систематически и циклично претерпевает изменения, имея вектор на безусловное совершенствование и интенсификацию. Она является одной из наиболее динамически развивающихся сфер в стране.

Начиная с 2019 года реализуется и претворяется в законодательной и практической плоскостях Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах», глава VII которой именуется «Совершенствование системы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд».

Указанная концепция была разработана, в том числе, на основании поручения Президента Российской Федерации от 17.12.2018 по усилению эффективности контроля в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Вышеприведенные мероприятия заложили инерционную и цепную природу изменений в контрактной системе Российской Федерации, которая материализуется в так называемых «оптимизационных» пакетах поправок к Закону о контрактной системе.

Так, первый пакет «оптимизационных» поправок был воплощен в принятии федеральных законов от 01.05.2019 № 71-ФЗ и от 27.12.2019 90

№ 449-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Федеральный закон от 02.07.2021 № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» явился вторым по времени принятия, но, безусловно, первым по глобализации модернизации «оптимизационным» пакетом. Он произвел масштабную реструктуризацию и, по сути, переформатирование текущей контрактной системы, откорректировав более чем 50 % текстовой части Закона о контрактной системе, внеся изменения более чем в 20 статей и нивелируя еще более 15 статей, одновременно полностью переписав порядок осуществления всех конкурентных процедур закупок.

Одним из наиболее значимых и новаторских подходов явилось введение универсальной пред-квалификации как дополнительного порогового механизма для участников закупок, рассмотрение которого и является предметом настоящей статьи.

Реализация предлагаемых изменений, как отмечается в пояснительной записке к принятому законопроекту, направлена на определение заказчиками поставщиков (подрядчиков, исполнителей), обладающих квалификацией, выражающейся в опыте участия в государственных и муниципальных закупках, и исключение участия в закупках недобросовестных поставщиков, так называемых «фирм-однодневок».

С идентичной аргументацией на V Санкт-Петербургском международном форуме контрактных отношений в дайджесте трансформации российской сферы государственных закупок выступил руководитель Федеральной антимонопольной службы России (ФАС России), который подчеркнул, что введение данной меры предопределит решение проблемы с «профессиональными жалобщиками» (организациями, которые существуют с целью извлечения финансовых выгод за отзыв поданных ими же жалоб в контролирующие органы и не имеют целью стать победителем закупки). Так как подача жалобы стала возможна априори только тем лицом, которое имеет право на подачу заявки в той или иной закупке, подобная мера выступит в роли превентивной, послужит беспомощности названных организаций и предостережет от заранее необоснованных обращений.

Министерство финансов Российской Федерации в публичных выступлениях и представлениях всячески солидарствует с причинами и путя- ми решения ситуации с сектором жалоб в сфере контрактной системы и имеет аналогичную ФАС России позицию.

До вступления в силу 01.01.2022 Федерального закона от 02.07.2021 № 360-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Законе о контрактной системе существовало такое понятие, как «предквалифи-кационный отбор», который являлся прерогативой ныне упраздненных двухэтапных конкурсов на первом этапе отбора. На данный же момент времени имеющая место универсальная пред-квалификация – это инструмент, реализуемый в открытых конкурентных процедурах с определенной начальной (максимальной) ценой контракта (НМЦК). Возможностью для применения универсальной предквалификации как дополнительного требования квинтесенциональной является НМЦК закупки (либо сумма НМЦК при проведении совместного аукциона или конкурса), которая должна быть равна или должна превышать 20 (двадцать) миллионов рублей. Способ закупки и / или ее предмет при этом роли не играют.

Однако за данным законотворческим механизмом следует еще несколько сопроводительных требований, валидность которых заказчики будут обязаны проверить в отношении каждого участника закупок и которые в своем присутствии раскрывают понятие «предквалификации», а именно:

• 1)    участником закупки в течение 3 (трех) лет до даты подачи заявки на участие в закупке должны быть заключены контракты (в соответствии с Законом о контрактной системе) или договоры (в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ)).

Предмет запрашиваемых контрактов не имеет значения; требования к нему или к корреляции с ОКПД-2, предметом закупки, в рамках которой производится подача заявок, не предъявляются.

Важной уточняющей ремаркой является заранее задоктрированный в Законе о контрактной системе порядок, не закрепленный ранее, что данные контракты и договоры рассматриваются заказчиками, в том числе с учетом правопреемства;

• 2)    вышеприведенные контракты и договоры должны быть выполнены участником с учетом исполнения требований об уплате штрафных санкций (неустоек (штрафов, пеней)), предъявленных заказчиком при реализации таких контрактов, договоров.

Что именно подразумевается под «исполнением требований», а также способ исполнения таковых законодатель не уточняет. Подтверждение исполнения будет зависеть от метода, указанного в контракте, в индивидуальном порядке. Например, заказчик может произвести выплату по контракту уже за вычетом штрафа и (или) пени, либо поставщик (подрядчик, исполнитель) самостоятельно уплатит назначенную сумму в бюджет заказчика или образования, в который тот, в свою очередь, входит.

Если проводить аналогию анализируемой в настоящей статье универсальной предквалифика-ции с показателем «опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема» внутри критерия «квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации» (в соответствии с п. 4 ч. 1 Закона о контрактной системе и Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 № 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. № 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 2604) (ранее – Постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Постановление № 1085))), использовавшимся в конкурсах, то настоящий пункт требований, связанный с порядком учета штрафных санкций, имеет явно дифферансный смысл и, по всей видимости, был скорректирован при формировании изменений в Закон о контрактной системе с учетом адаптивности и латентности к текущей ситуации, а также принимая во внимание практику контролирующих органов [1, 4].

В конкурсах в подавляющем большинстве случаев при формировании порядка оценки заявок, критериев и показателей заказчики устанавливали требование об объемах исполненных участником контрактов (договоров) без нарушений сроков и иных условий контракта (договора) по вине участника закупки. То есть штрафные санкции как таковые должны в принципе отсутствовать у исполнителя контракта (договора).

Многих участников закупок, не только «профессиональных жалобщиков», такой подход ставил, по их мнению, в затруднительное и дискриминирующее положение, ущемлял интересы. Данный факт множественно обжаловался в контролирующих органах, таких как ФАС России и территориальные управления ФАС России (УФАС). Данный предмет разногласий породил целую страту рассмотренных жалоб по всей России и сформировал довольно неоднозначную и противоречивую практику, в том числе между центральным аппаратом ФАС России и ее территориальными управлениями, а также между территориальными управлениями в сравнении друг с другом.

Так, обоснованными были признаны доводы жалоб решениями следующих органов контроля: решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чу-вашии от 04.03.2021 № 021/06/54-196/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области от 15.03.2021 № 062/06/99-199/2021, решение Федеральной антимонопольной службы от 26.04.2021 № 21/44/105/517, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Дагестан от 02.06.2021 № 005/06/106-1203/2021, решение Федеральной антимонопольной службы от 05.07.2021 № 17/06/105-585/2021, решение Федеральной антимонопольной службы от 06.07.2021 № 17/06/105-614/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Алтай от 20.10.2021 № 50, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 02.12.2021 № 054/06/54.32360/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 03.12.2021 № 054/06/54.3-2362/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области от 06.12.2021 № 054/06/54.3-2366/2021.

Как видно из выборки решений, само центральное управление ФАС России придерживается однозначного мнения об обоснованности доводов жалобы касательно неправомерности установления в порядке оценок требований об отсутствии по исполненным обязательствам по контрактам начисленных неустоек / штрафов и квалифицирует это как ограничение конкуренции в целом.

Комиссии по приведенным делам приходят к выводу, что установление в порядке оценки кон- 92

курсной документации по показателю критерия условия о предоставлении контрактов без применения неустоек (штрафов, пеней) неправомерно, поскольку наличие выставленных по контракту неустоек (штрафов, пени) при условии принятия заказчиком оказанных услуг не свидетельствует об отсутствии у такого участника опыта оказания услуг сопоставимого характера и объема.

Таким образом, применение штрафа за нарушение условий контракта, представленного участником к оценке, не является надлежащим подтверждением отсутствия у участника закупки опыта, соответствующего объекту закупки, и ограничивает возможность таким участникам закупки получить максимальное количество баллов.

Одновременно за аналогичный временной промежуток 2021 года идентичные жалобы были признаны необоснованными посредством следующий решений: решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 09.03.2021 № 077/06/106-3699/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 09.03.2021 № 077/06/106-3677/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 10.03.2021 № 077/06/1063772/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 29.03.2021 № 077/06/106-5001/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 14.04.2021 № 44-1694/21, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 27.04.2021 № 077/06/1067091/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 29.04.2021 № 44-2085/21, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 17.05.2021 № 077/06/106-8175/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 27.05.2021 № 047/06/54.3-1056/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Магаданской области от 16.06.2021 № 049/06/54.3185/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Бурятия от 23.06.2021 № 003/06/54.3-621/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 12.07.2021 № 035/06/32409/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Москве от 15.09.2021 № 077/06/106-16317/2021, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Тульской области от 06.10.2021 № 071/06/105-863/2021.

Как можно заметить, широкую поддержку необоснованности имеющихся заявлений полу- чили заказчики в лице территориальных управлений ФАС России крупных городов федерального значения, таких как Москва и Санкт-Петербург, которые отмечают в своих решениях следующее: комиссии приходят к выводу, что требование порядка оценки по оспариваемому показателю об отсутствии применения мер ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязательств по контракту нацелено на выявление лучшего предложения исполнения контракта и не противоречит положениям Закона о контрактной системе.

Комиссии дополнительно считают, что, устанавливая данный показатель, заказчик может быть уверен, что представленный контракт без применения к участнику неустоек (штрафов, пеней) служит доказательством возможности успешного исполнения обязательств в последующем и перед ним.

В решениях комиссий также отмечается, что для заказчиков лучшим опытом оказания услуг является опыт, оказанный без нарушений сроков и иных условий контракта по вине участника закупки, как, например, по причине задержки сдачи объекта или поставки товара ненадлежащего качества, что, в свою очередь, свидетельствует о добросовестности исполнения работ.

Добросовестность участника закупки, а следовательно, и добросовестное исполнение обязательств рассматривается также в положениях ч. 3 ст. 37 Закона о контрактной системе, которые описывают применение антидемпинговых мер при проведении конкурса и аукциона, где указано, что к информации, подтверждающей добросовестность участника закупки, относится информация, в том числе о контрактах, исполненных без применения к такому участнику неустоек (штрафов, пеней) [1].

При этом в случае отсутствия в порядке оценки условия о том, что представляемые участниками контракты должны быть исполнены без применения к таким участникам штрафов / пеней / неустоек, при рассмотрении заявок участник закупки, предоставивший 10 (десять) контрактов без применения к нему неустоек / штрафов / пеней, находится в равных условиях с участником, предложившим также 10 (десять) контрактов на сопоставимую сумму, но имеющим по всем представленным контрактам начисленные неустойки / штрафы / пени.

Так, в случае приемки к учету контрактов, в рамках исполнения которых к участнику применялись штрафы, такой участник ставится в равные условия с участниками, к которым такие штрафы не применялись в рамках исполненных ими контрактов. Это, в свою очередь, уже не позволяет говорить о том, что в данном случае оценка направлена на выявление лучших условий исполнения контракта и, как следствие, не отвечает общему определению понятия «оценка», заложенному в общих определениях в Постановлении № 2604 (ранее – Постановление № 1085).

На текущий момент в редакции Закона о контрактной системе заметна очевидная адаптивность законодателя при формировании логики положений, которая имела место быть при формировании проекта федерального закона.

В частности, из-за пандемии коронавирусной инфекции COVID-19, которая явилась обстоятельством непреодолимой силы, по тем или иным причинам заказчиками к поставщикам (подрядчикам, исполнителям) повсеместно применялись штрафные санкции, посредством чего почти за 2 года существования в рамках введенного режима повышенной готовности на территории Российской Федерации на рынке государственных закупок имеется значительное количество контрагентов, контракты которых исполнены с нарушением каких-либо условий (в подавляющем большинстве это просрочка исполнения обязательств).

Таким образом, следуя неоднозначной практике органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере закупок, и отсутствия положений в Законе о контрактной системе, которые бы однозначно регламентировали возникшую ситуацию, такие контракты не смогли бы быть приняты к учету заказчиками ни при оценке квалификации по конкурсам, ни при рассмотрении в рамках вновь введенной универсальной предква-лификации.

Текущая же формулировка ч. 1 ст. 31 Закона о контрактной системе, которая явилась квинтэссенцией между доводами об обоснованности и необоснованности жалоб в решениях органов контроля, не оставляет места существованию такой спорной ситуации.

В Постановление № 2604 также были добавлены положения, в соответствии с которыми может быть установлено положение о принятии к оценке исключительно исполненного договора (договоров), при исполнении которого поставщиком (подрядчиком, исполнителем) исполнены требования об уплате неустоек (штрафов, пеней) (в случае начисления неустоек) [4].

Однако стоит отметить, что новая редакция Закона о контрактной системе по-прежнему оставляет без изменения положения ст. 37, со- гласно которой должны быть приняты контракты не с исполненными требованиями об уплате неустоек (штрафов, пеней), а вовсе без них.

Претерпит ли данная статья реформацию в рамках вновь издаваемых изменений в Закон о контрактной системе в будущем и будет ли приведена в соответствие с единой парадигмой, которая выразилась в двух приведенных ранее положениях, описывающих идентичные механизмы, дабы не порождать плюралистическую трактовку в рамках одного специального федерального закона, представится возможным проследить исключительно во временной ретроспективе;

• 3)    стоимость исполненных обязательств по таким контрактам (договорам) должна составлять не менее 20 (двадцати) % от НМЦК.

Важным моментом является то, что универсальная предквалификация не может быть установлена заказчиком в случае, если в такой закупке уже применены дополнительные требования в отношении участников, которые установлены Правительством Российской Федерации для закупок отдельных видов товаров, работ, услуг на основании ч. 2 ст. 31 Закона о контрактной системе.

Постановлением, устанавливающим такие требования и пришедшим на смену Постановлению Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям», является Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2021 № 2571 «О дополнительных требованиях к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также об информации и документах, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям, и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации». Речь идет о закупках в таких сферах, как культура и культурное наследие, градостроительная, дорожная, оценочная деятельность, оборона и безопасность государства, использование 94

атомной энергии, здравоохранение, образование, наука. Оно устанавливает наименование отдельных видов товаров, работ, услуг, являющихся объектом закупки, подпадающим под действие данного постановления, дополнительные требования к участникам закупки, а также информацию и документы, подтверждающие соответствие участников закупки дополнительным требованиям.

Например, дополнительные требования устанавливаются при закупках работ / услуг по реставрации документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов; по сохранению объектов культурного наследия, при которых не затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов; по ремонту вооружения и военной техники ядерного оружейного комплекса и др., в случае если НМЦК превышает 500 (пятьсот) тысяч рублей [3].

Как видно из вышесказанного, универсальная предквалификация и дополнительные требования не могут находить свое применение одновременно из-за того, что они являются взаимоисключающими мерами.

Как уже отмечалось выше, ФАС России занималась активным лоббированием введения анализируемого механизма, объясняя это возможностью более эффективной, результативной и качественной реализации функций контролирующего органа в сфере закупок. ФАС России на различного рода открытых мероприятиях и площадках высказывалась о критичности ситуации в России с «профессиональными жалобщиками», и, как можно заметить из практической тенденции принятых решений и применяемых инструментов при рассмотрении жалоб, еще до введения универсальной предквалификации стала учитывать по различным факторам действительную возможность заявителя принимать участие в той или иной обжалуемой процедуре закупки, признавая жалобы необоснованными. Это был и факт, подана ли заявка на участие лицом, производящим обжалование, и предыдущий опыт исполненных контрактов / договоров, который представляется возможным проследить через Единый реестр участников закупок (ЕРУЗ), формируемый на сайте Единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС, zakupki.gov.ru), и ОКВЭДы, которые открыты у данного юридического лица, отраженные в выписке из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ), и многое другое.

ФАС России 08.02.2022 на своем официальном сайте опубликовала новость о том, что в 2022 году представит предложения по внесению изменений в Закон № 223-ФЗ о введении механизма универсальной предквалификации, о котором в рамках встречи с представителями крупнейших госком-паний, организованной аналитическим центром «Интерфакс-ProЗакупки», рассказала и.о. начальника управления размещения госзаказа и гособоронзаказа службы [8].

Аналогичную позицию заявлял руководитель управления контроля размещения госзаказа ФАС России в рамках антимонопольного форума 2021 г.

По словам представителя ведомства, институты, предусмотренные оптимизационным законопроектом в рамках Закона о контрактной системе, позволят организовать трехэтапный вход на особо крупные закупки объемом более миллиарда рублей. Также с помощью универсальной предквалификации ФАС России рассчитывает отсечь от участия в закупках профессиональных жалобщиков.

Кроме того, спикер отметил намерение ФАС России обозначить необходимость задействования предквалификации по отдельным рынкам: правительство должно определить те сферы, в которых заказчики обязаны будут требовать от участников наличия опыта, сопоставимого с предметом осуществляемой процедуры закупки.

Проводя обозрение и анализируя универсальную предквалификацию как одну из дополнительных лимитирующих вхождение и осуществление деятельности в рамках рынка государственных закупок мер, можно проследить ориентацию / тренд на постепенную конвергенцию принципов осуществления аукционов и конкурсов.

Ранние постулаты, гласящие, что в аукционе победителем становится тот участник, который предложит наименьшую цену в ходе торгов с пошаговым понижением цен, а в конкурсе - который предложит лучшие условия исполнения контракта (цена, потребительские свойства, качество, квалификация участника и другое), становятся все менее и менее далеки от истины, различия и грани постепенно стираются, намечается тенденция к всеобщей ставке именно на совокупные благоприятные условия, а не исключительно тендерные снижения, зачастую демпинговые. Все более нагляден акцент на качество, а не только на стоимость.

Рассматриваемая в данной статье мера, помимо прочего, должна оказать гипотетическое влияние на такой, отчасти социальный, аспект, как репутация, достоинство и ценность органи- заций. Включение компании в реестр недобросовестных поставщиков более не представится возможным «обнулить» регистрацией нового юридического лица, так как такое вновь созданное неопытное лицо не сможет участвовать в закупках с универсальной предквалификацией за неимением опыта.

Как мы видим, внедренная процедура универсальной предквалификации позволит допускать к участию в закупках только опытных участников, зарекомендовавших себя с положительной стороны, имеющих положительную деловую репутацию, а это равным образом позволит минимизировать количество неисполненных контрактов или исполненных с превалирующим применением штрафных санкций, поспособствует выходу с рынка государственных закупок «профессиональных жалобщиков», улучшит качество закупаемых заказчиками товаров, работ, услуг, позволит более эффективно расходовать бюджетные средства.