Управленческие аспекты политики противодействия терроризму в России

Современный терроризм, дестабилизируя обстановку в мире и обусловливая значительные политические, экономические и моральные последствия, превратился в глобальную проблему. Ее решение в значительной степени определит будущее человечества, ведь в настоящее время созданы такие виды оружия, которые при неконтро лируемом использовании ставят под угрозу само существование цивилизации.

Несмотря на снижение в 2017 году на 16 %£ количества преступлений террористической направленности, сложность и неоднозначность проблемы терроризма в полной

• ¹    Официальный сайт МВД РФ. URL; ЬНрз://мвд.рф/ reports/item/12167987/ (дата обращения: 14.02.2018)

мере проявляется в южнороссийском макрорегионе, где наблюдается критический уровень противоречий в сфере национально-государственного устройства, межэтнических отношений, которые осложняются конфессиональным фактором, в большей мере внесенным искусственно извне, международными экстремистскими и террористическими организациями. Эти и многие другие проблемы современного терроризма не раз были предметом научного исследования в последнее десятилетие [5; 6; 9; 10; 11 и др.].

В Уголовном кодексе Российской Федерации (далее — УК РФ) в настоящее время отсутствует уголовно-правовое определение терроризма. Следует специально отметить, что термин «терроризм» употреблялся в ст. 205 УК РФ в период с момента вступления УК РФв силу и до 27.07.2006 г., когда он был заменен термином «террористический акт». При этом диспозиция этих разных по сути и названию преступлений практически осталась без изменения. Сейчас законодатель предпочитает использовать термины «террористический акт» (ст. 205 УК РФ) и «содействие террористической деятельности» (ст. 205.1 УК РФ). Терроризм как таковой упоминается в диспозиции ч. 1 ст. 205.1 УК РФ и примечании 1 к этой статье (финансирование терроризма), а также в названии, диспозиции ч. 1 и примечании к ст. 205.2 УК РФ (оправдание терроризма). Очевидно, что деяния, предусмотренные статьями 205, 205.1 и 205.2 УКРФ,являются частными проявлениями такого явления как терроризм, который имеет собственную повышенную общественную опасность, качественную определенность и не является простой суммой всех преступлений террористического характера.

В отличие от террористического акта и содействия террористической деятельности, понятия которых довольно подробно раскрываются в диспозициях соответствующих статей Особенной части УК РФ используется термин «терроризм» по умолчанию, без разъяснения его содержания, что позволяет сделать вывод о бланкетном характере указанных уголовно-правовых норм. Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ содержит специальную статью 3 «Основные понятия». В ней даются определения терроризма, террористической деятельности и террористического акта.

Если законодательное определение террористического акта практически совпадает с его уголовно-правовой характеристикой, данной в ч. 1 ст. 205 УК РФ, то понятие террористической деятельности, содержащееся в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму», является значительно более широким, чем уголовно-правовое определение содействия террористической деятельности, и включает в себя помимо деяний, предусмотренных ст. 205.1 и 205.2 УК РФ, также организацию, планирование, подготовку и реализацию террористического акта.

Понятие террористической деятельности, данное в п. 2 ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму», в настоящее время неприменимо для целей уголовно-правовой квалификации содеянного организатором и руководителем преступления, и в этом смысле данная дефиниция имеет чисто познавательное, научно-теоретическое, а не практическое значение, что в определенной мере снижает эффективность правового регулирования противодействия терроризму.

Получается, что Федеральный закон «О противодействии терроризму» в силу указанных причин не может в полной мере служить адресатом бланкетных диспозиций ст. 205,205.1 и 205.2 Уголовного кодекса Российской Федерации. Однако в целях правильного и единообразного применения уголовного закона следует все-таки попытаться определить, что же понимается под терроризмом, упомянутым в указанныхуголовно-правовых нормах, обратившись к соответствующим международным конвенциям, участником которых является Российская Федерация.

Наиболее актуальными в этом смысле представляются Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 г. и Конвенция Шанхайской организации сотрудничества против терроризма от 16 июня 2009 г, поскольку именно в этих между народ но-правовых документах предпринята попытка отойти от многолетней традиционной борьбы с отдельными видами преступлений террористического характера и сформулировать подходы к выработке универсального определения терроризма для целей укрепления международного сотрудничества в борьбе с терроризмом.

Анализируя нормы международного уголовного права, следует помнить, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Понятие терроризма как уголовного преступления размывается в международных конвенциях за счет включения в его содержание идеологии насилия, либо это происходит путем перечисления неполного круга адресатов принятия решения, для воздействия на которых террористы совершают насильственные действия, связанные с устрашением населения.

Не случайно в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. № 1 «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности»1 о международных конвенциях, посвященных борьбе с отдельными преступлениями террористической направленности, и Федеральном законе от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»2 лишь упоминается в преамбуле, а в резолютивной части этого постановления анализируются и толкуются только признаки преступлений, предусмотренных статьями Особенной части УК Российской Федерации. В частности, уточняется определение террористического акта (ч. 1 ст. 205 УК РФ) через раскрытие содержания иных действий (кроме взрыва или поджога), устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий.

В этой связи проблема нормативно-правового регулирования антитеррористи-ческой деятельности в РФ приобретает определенную значимость в сфере формирования уголовной политики государства.

Необходимость эффективного решения задач управления противодействием терроризму в РФ требует постоянного совершенствования его механизма, в том числе его правовой составляющей. Такое совершенствование представляет собой непрерывный процесс обоснования и реализации наиболее рациональных (адекватных поставленным целям) организационно-управленческих форм, методов, способов и путей создания, развития, модернизации механизма управления.

Эффективность функционирования механизма управления заключается в максимальноточном соответствии его организации на всех уровнях функционирования объективным правоохранительным потребностям и возможностям общества: чем выше степень соответствия организации механизма управления противодействием терроризму его подлинному назначению, тем эффективнее функционирование по главному критерию — соответствию своему подлинному социальному назначению.

Требования к нормативно-правовой базе противодействия терроризму изложены в п. 26 Концепции противодействия терроризму. Нормативно-правовая база противодействия терроризму должна соответствовать следующим требованиям:

• 1)    гибко и адекватно реагировать на постоянные изменения способов, форм, методов и тактики деятельности субъектов террористической деятельности;

• 2)    учитывать международный опыт, реальные социально-политические, национальные, этноконфессиональные и другие факторы;

• 3)    определять компетенцию субъектов противодействия терроризму, адекватную угрозам террористических актов;

• 4)    устанавливать ответственность физических и юридических лиц за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации в области противодействия терроризму;

• 5)    определять адекватные угрозам террористических актов меры стимулирования и социальной защиты лиц, участвующих в мероприятиях по противодействию терроризму;

• 6)    обеспечивать эффективность уголовного преследования за террористическую деятельность.

Систему нормативных актов, регулирующих процесс противодействия терроризму образует нескольких уровней:

• 1)    международные акты — конвенции, декларации, рекомендации, договоры;

• 2)    внутригосударственные федеральные законы — Конституция РФ, комментируемый Закон, иные федеральные законы;

• 3)    внутригосударственные подзаконные акты — нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты других федеральных органов государственной власти.

Важную роль в механизме управления противодействием терроризму играет организационно-структурное построение и качество взаимодействия субъекта и объекта управления. Неслучайно одним из основных направлений совершенствования деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции признано совершенствование системы и структуры государственных органов1.

Важнейшим и актуальным направлением совершенствования управления противодействием терроризму является создание действенных механизмов координации этой деятельности. Координирующая роль в первую очередь принадлежит Президенту Российской Федерации, так как именно он в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Механизм управления противодействием терроризму следует рассматривать в связи с его системностью (как системное образование), функциональным назначением и местом в достижении целей, соответствующих управляемой системе-организации. Необходимость в таком подходе вызвана не только тем, что механизм управления представляет целое, состоящее из частей, а главным образом тем, что устройство, приводящее в действие столь сложный и многогранный феномен как управление в социальных организациях, по своей природе иным, кроме как системно организованным, быть не может.

В этой связи представляется полезным обратиться к идеям и положениям системного подхода, которые способны решать подобного рода задачи: представить объект исследования — механизм управления — целостно, определить его ключевые составляющие, расставить их по своим местам, объяснить характер их взаимодействия, в результате которого возникает новое целостное качество.

Правильное применение методологии системного подхода к анализу механизма управления должно опираться на ряд важных отправных положений, прежде всего исходя из понимания значения «система». Однако мир систем разнороден и многообразен, поэтому могут возникнуть сомнения относительно возможности дать всем этим объектам единообразное толкование[13, с. 16].

Применительно к механизму управления, рассматриваемому как система, более всего подходят определения, в которых под ней понимается совокупность элементов, объединенных некоторой формой регулярного взаимодействия.

Но, если системами в самом общем виде являются все совокупности, то уже одно это дает основание относить механизм управления к системам. Однако, как справедливо замечает профессор А. П. Ипакян, само по себе наименование того или иного объекта системой ничего нового не дает, тем более, когда его относимость к системам достаточно очевидна. Главное, по его мнению, состоит в том, что объект исследуется как система, становится предметом изучения на теоретическом (абстрактно-логическом) уровне его рассмотрения в качестве системы, описывающей его по определенным правилам и с учетом их требований [7, с. 38].

При системном рассмотрении механизма управления необходимо найти среди множества его определений наиболее соответствующее представлению о том, что принято понимать под социальными механизмами вообще и механизмом управления в частности.

В. Г. Афанасьев целостную систему определяет, как совокупность объектов (компонентов), взаимодействие которых порождает новые интегративные (системные) качества, не свойственные образующим ее частям (компонентам) [1, с. 8; 2, с. 24]. Свойства системы оказываются не простой суммой свойств составляющих ее отдельных элементов, а определяются наличием и спецификой связи и отношений между элементами, то есть конституируются как интегративные свойства системы как целого [12, с. 83—84].

В целостной системе связь между компонентами настолько тесна и органична, что изменение одних из них, тем более существенных, зачастую приводит к изменениям других, а нередко и системы в целом. Однако изменение одного компонента не обязательно ведет к существенным изменениям основных характеристик системы.

Целостная система воздействует на собственные компоненты, которые в результате этого воздействия претерпевают заметные изменения: теряются некоторые прежние свойства, другие актуализируются, приобретаются новые свойства.

Наличие тесного взаимодействия, органичной связи компонентов обусловливает тот факт, что во взаимодействии со средой целостная система всегда выступает как нечто единое, так как связь компонентов целостной системы значительно устойчивее, чем связь этой системы или ее отдельных компонентов с другими образованиями.

Поэтому целостная система — такая, в которой внутренние связи частей между собой являются преобладающими по отношению к движению этих частей и к внешнему воздействию на них [3, с. 25—26]. Исходя из этого, совершенствование механизма управления противодействием терроризму, которое связывается с реформированием самой системы органов противодействия терроризму, неминуемо порождает необходимость в изменениях большего порядка — правоохранительной системы государства. Главное в этом вопросе, как нам кажется, — определиться с масштабами необходимых изменений.

Механизм управления противодействием терроризму независимо от ведомственной принадлежности последних выполняет одни и те же функции, что обеспечивается единой правовой основой механизма противодействия терроризму. Несмотря на это, в системе органов противодействия терроризму отсутствуют в достаточной степени интегративные связи между органами разной ведомственной принадлежности.

Напротив, полноценные функциональные и организационные связи между оперативными, следственными и административными органами в различных ведомствах заложили бы основы их реального взаимодействия, способствовали бы устранению их разобщенности и созданию действенного механизма управления противодействием терроризму.

Элементы механизма управления могут находиться в организованном и дезорганизованном состоянии. Поэтому важную роль в формировании механизма управления, в достижении им состояния целостности играет его организация.

Так понятие «организация» имеет несколько значений, под одним из которых понимается процесс упорядочения элементов, формирования соответствующей структуры. В этом смысле организация механизма управления — это процесс формирования его структуры, придания ей упорядоченности и завершенности.

Однако организующее начало управления не может сводиться только к организующему характеру воздействия на объект управления. Возможность такого воздействия, его эффективность зависят от того, как организованы сам субъект управления и выполняемые им функции, как организован процесс управления в целом (выработка, принятие, исполнение управленческих решений). В этом смысле не только воздействие должно быть направленным на оказание организующего влияния на объект управления.

но и само это воздействие должно быть организованным, согласованным, скоординированным, а не представлять собой плохо увязанные, возможно, даже противоречащие друг другу, разрозненные действия.

Многие исследователи под структурой понимают состав (перечень) различных элементов, включаемых ими в механизм управления. Такое понимание структуры обедняет его содержание, существенно снижает познавательные возможности. Структура не только и не столько некое количество элементов, но, прежде всего, характер и способы их связи (взаимодействия). Понятие «структура» ориентирует не на поверхностное выявление состава элементов целого, а на глубинные его свойства, так как элементы, входящие в механизм управления, взаимодействуют друг с другом не целиком, а определенными своими сторонами и свойствами. Поэтому сложность структуры определяет не количество элементов, связанных между собой, а большее количество сторон и свойств этих элементов, участвующих в их взаимодействии [8, с. 95].

В связи с этим А. Н. Аверьянов справедливо отмечает, что одни и те же элементы, взаимодействуя различными сторонами, могут образовывать различные системы [1, с. 39].

Это положение имеет важное методологическое значение, так как оно, во-первых, предостерегает от распространенного заблуждения включать в структуру механизма управления тот или иной элемент целиком, во-вторых, нацеливает на определение механизма управления, его структуры согласно приведенному выше пониманию системы.

Исследование механизма управления с системных позиций — это выявление того, как происходит интегрирование свойств и сторон элементов управления в устройство, именуемое механизмом.

Системное исследование механизма управления предполагает включение и описание тех свойств, черт, проявлений элементов, взаимодействие которых образует его интегративное качество. Понимание того, что различные свойства и стороны многих элементов управления участвуют в формировании соответствующего механизма, позволяет обоснованно подойти к его анализу и, главное, формированию желаемой его организации.

Систему управления в упрощенном виде обычно представляют в виде субъекта и объекта управления, объединяемых в функционирующую систему благодаря прямым и в большей степени обратным связям. По каналам прямой связи передается информация от субъекта к объекту. Обратная связь обеспечивает субъекта информацией об объекте, она ориентирована на получение сведений о реализации управленческого цикла, оценку выполнения каждой функции управления с точки зрения различных критериев: законности, качества, экономичности, целесообразности и др.

Из этой схемы следует, что главное в механизме — устройстве, приводящем в действие систему управления, — взаимодействие субъекта и объекта. Следовательно, к механизму должны быть отнесены те элементы, которые участвуют в этом процессе. Вместе с тем очевидно, что не все, связанное с субъектом, объектом и другими элементами системы управления, участвует в ее механизме. Так, в субъекте управления к механизму имеют отношение только те свойства и стороны, которые связаны с воздействием на объект, способны осуществлять его используемыми средствами и методами.

Важную роль в системе управления играют правовые нормы, определяющие организационно-структурное и функциональное построение самой системы управления, а также регламентирующие взаимодействие субъекта и объекта.

Другими элементами механизма управления являются, безусловно, методы (способы) и технические средства, с помощью которых, опираясь на правовые нормы, осуществляется воздействие субъекта на объект, цели, закономерности, принципы, предмет, формы, процедуры, современные технологии и др.

Ключевым (базовым) в механизме управления является взаимодействие субъекта и объекта управления, определяемое соответствующими нормами. Поэтому элементы системы управления, участвующие (применяемые) во взаимодействии субъекта и объекта управления, образуют механизм — устройство системы управления, приводящее ее в действие. Без этих элементов не может быть никакого механизмауправления в организационных системах. Они имеют место в устройстве любого механизма управления, плохого или хорошего, нерационального или эффективного, мнимого или реального.

Остальные элементы механизма управления, как представляется, относятся скорее собственно не к устройству, а к элементам, обусловливающим его направленность, качественные, содержательные свойства и черты.

Качество механизма управления противодействием терроризму, его эффективность зависят от того, насколько этот механизм соответствует подлинному назначению объекта, вытекающему из преамбулы Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О противодействии терроризму».

Из вышеизложенного следует: во-первых, механизм управления противодействием терроризму как устройство системы управления, которое можно изменять, совершенствовать, предстает объектом соответствующей его организации; во-вторых, совершенствование системы управления с точки зрения ее внутреннего устройства представляет собой фактически совершенствование его механизма; в-третьих, совершенствование механизмауправления в этом случае связано с принятием соответствующих управленческих решений.

Таким образом, механизм управления противодействием терроризму — это целенаправленно организованное взаимодействие (устройство) субъекта и объекта управления, которое независимо отего качества обязательно регулируется правовыми нормами, устанавливающими принципы, цели и предметы управления, основания и порядок его осуществления, используемые средства и методы, а также опирающееся на научные принципы и требования, современные технологии, включение и соблюдение которых обусловливает улучшение интегративных системных свойств механизма управления, повышает его эффективность по критерию соответствия своему объективному назначению.

Данное взаимодействие субъекта и объекта управления следует считать «ядром» внутреннего устройства (механизма) системы управления противодействием терроризму, от качественного состояния которого в конечном счете зависят характеристики механизма.

Как объект организации механизм управления представляет собой своеобразный продукт (результат) организационно-правовых решений, закладывающих (изменяющих) его соответствующие качественные черты. Выработка же этих решений и черт связана с такими элементами, как цели, закономерности, принципы, научные методы и технологии.

Обоснованность подобных решений, как и формируемого ими механизмауправления, конечно же, зависит от того, насколько в них находят отражение действия соответствующих объективных закономерностей управления и той сферы общественной жизни, где осуществляется управление; оттого, как учитываются условия и определяются возможности использования этих закономерностей.

В конечном счете достижение эффективности механизма управления противодействием терроризму сводится к его способности поддерживать в системе управления состояние управляемости, которое зависит от того, как организована информационная связь между субъектом и объектом и средой их функционирования. Не отвечающим этому требованию будет тот механизм управления, который не обеспечивает, с одной стороны, должного отслеживания изменений (особенно негативных) в объекте управления и среде (оперативной обстановке) и, соответственно, способности субъекта управления своевременно и адекватно реагировать на них, принимать необходимые решения, с другой стороны, должного прохождения и исполнения соответствующих решений.

Таким образом, мы полагаем, что только при соответствующей этому «настройке»

и ориентации всех элементов механизма управления на обеспечение соответствия содержания и направленности деятельности органов противодействия терроризму требованиям Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О противодействии терроризму», административного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а также возросшим потребностям людей в безопасности от террористических угроз возможно реальное достижение целей стратегического развития правоохранительной системы государства, предполагающее эффективность и согласованность действий всех субъектов системы управления противодействия терроризму.

Несомненно, данная статья раскрывает лишь часть аспектов механизма управления противодействия терроризму в нашей стране. Для выявления и решения всех существующих на сегодня проблем, связанных с политикой противодействия терроризма требуется проведение более масштабного исследования обозначенных в статье направлений.