Управление имуществом муниципального образования: вопросы теории и практики

Проблема, вынесенная в заголовок данной статьи, является достаточно актуальной в настоящее время, так как исходя из существующего блока муниципально-правового законодательства трудно определить орган, который должен непосредственно управлять муниципальным имуществом. Важность поставленной проблемы достаточно давно отмечает ряд ученых, считая, что, к сожалению, из муниципального законодательства, по существу, выпали вопросы управления муниципальной собственностью1.

Более того, в практике работы муниципальных органов возникают серьезные проблемы, связанные с тем, что действующим законодательством не определено содержание термина «управление муниципальной собственностью». К примеру, в муниципальном образовании «Миасский городской округ» Челябинской области почти год Собрание депутатов не могло принять Положение «О порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью Миасского городского округа». Основная проблема состояла в том, что депутаты соответствующего представительного органа требовали от разработчиков расписать в данном документе содержание термина «управление муниципальной собственностью», четко детализировав, какие управленческие полномочия закрепляются за представительным органом (который в соответствии с ч. 4 ст. 73 Устава муниципального образования «Миасский городской округ» обладает полномочиями собственника от имени Округа2), а какие управленческие полномочия реализует администрация данного округа. Однако для того, чтобы на уровне муниципального образования решить данную задачу силами соответствующих муниципальных правовых служб, нужно иметь соответствующие теоретическую и нормативную базы, которых, к сожалению, в настоящее время нет.

Сегодня следует констатировать, что проблема управления муниципальной собственностью пока не завладела в должной мере умами теоретиков муниципального права. Как отмечает В. Д. Ким, несмотря на заметное повышение исследовательского внимания к проблемам участия публичных образований в гражданских правоотношениях, проблемы управления публичной собственностью, за редким исключением, не стали предметом самостоятельного и многостороннего исследования в юридической науке3.

В историческом аспекте следует указать, что термин «управление собственностью» стал использоваться законодателем лишь в начале 90-х гг. К примеру, в процессе разработки ныне действующего ГК РФ некоторыми учеными предлагалось наряду с такими правомочиями собственника, как владение, пользование и распоряжение, указать правомочие по управлению имуществом. Однако этого не произошло: «Законодатель решил последовать нашим российским традициям, посчитав, что когда речь идет об управлении имуществом, «триады» достаточно, поскольку управление может рассматриваться как составная часть права собственника распоряжаться имуществом»4. Если же говорить о содержании самого термина «управление», то следует указать, что данный термин исходит от латинского аdministratio (управление, руководство)

и в буквальном смысле означает организационную деятельность по руководству чем-либо5. По мнению теоретиков административного права, термин «управление» как определенного рода социальная деятельность может пониматься в широком и узком значении.

В узком смысле – это административная, исполнительно-распорядительная деятельность, в основе которой лежат определенные формы и методы. Именно с этих позиций государственное управление изучается административным правом. В широком смысле управление выступает как организующая, упорядочивающая деятельность. В этом смысле управление рассматривается как способ регулирующего воздействия, под которым и на практике и в теории часто понимаются различные виды деловой активности6.

Если же вести речь о содержании правомочия «управление» применительно к управлению объектами муниципальной собственности, то следует начать со следующего. В соответствии со ст. 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Следовательно, собственником объектов муниципальной собственности нормативно закрепляется муниципальное образование, содержательные признаки которого применительно к поставленной проблеме не раскрываются в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7. В соответствии же с ранее действующей редакцией вышеуказанного закона муниципальное образование определялось как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». Однако если же мыслить логично, то поселению (населенной территории) не могут принадлежать правомочия собственника в отношении объектов муниципальной собственности. Собственником любых материальных или финансовых объектов может быть только человек либо самоорганизованное в правовой форме сооб- щество людей как коллективный публичный собственник.

Следует отметить, что принципиально схожей точки зрения придерживаются в своей работе А. Н. Кокотов и И. В. Выдрин, которые, ссылаясь на мнение Ю. К. Толстого8, отстаивают мнение, что «местное население в сфере отношений муниципальной собственности выступает первичным собственником, а органы местного самоуправления могут быть определены как органы, которые не только осуществляют полномочия первичного собственника, но и формулируют его интересы, отождествляют свое волевое усмотрение с усмотрением населения»9.

Однако местное население как таковое не может являться полноценным субъектом правоотношений, так как для вступления в правоотношения местному населению необходимо приобретение ряда юридических формальностей, наделяющих его необходимыми признаками и дающих необходимые права. Такому сообществу местных жителей необходимо приобрести территориальный признак (четко определить территориальные границы проживания), субъектный признак (определить численность местного населения), а также объектный признак, связанный с фиксацией объектов, находящихся на соответствующей территории.

Отметим, что для получения статуса муниципального образования (надлежащим образом юридически оформленного и самоорга-низованного сообщества местных жителей) населению определенной территории необходимо выполнить ряд муниципально-процессуальных формальностей, таких, как: утверждение устава, создание системы муниципально-властных органов, утверждение перечня объектов муниципальной собственности, формирование местного бюджета10. Таким образом, местное население для приобретения статуса полноправного субъекта правовых отношений должно самоорганизоваться в свою, предусмотренную законодательством, организационно-правовую форму в виде муниципального образования. Если же с учетом вышеизложенного рассматривать муниципальное образование как правовую форму самоорганизации местного населения, исходя из положений ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепившего норму о том, что местное самоуправление в Российской Федерации пред-

Проблемы и вопросы конституционного и административного права ставляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций, то можно сделать вывод о том, что муниципальная собственность как вид публичной собственности принадлежит населению муниципального образования.

Население же муниципального образования делегирует полномочия собственника соответствующим органам местного самоуправления, а само фактически не имеет возможностей управлять объектами муниципальной собственности. В связи с этим данный вид собственности является в значительной мере беззащитным, так как муниципальная собственность принадлежит всему местному населению, а конкретно никому.

Как отмечает С. С. Алексеев, публичная собственность как вид органически порочен, неэффективен, растратным бременем лежит на обществе и «ее пороки, неэффективные последствия могут быть смягчены тем, что к ее режиму и порядку ее функционирования могут быть «привиты», пусть и с известными потерями, отдельные формы и институты, развившиеся в условиях частнособственнических отношений»11.

Ситуацию с определением содержания правомочий по управлению объектами муниципальной собственности усложняет и тот факт, что даже в рамках цивилистического подхода трудно определиться с тем, что из себя представляет управление объектами публичной собственности. Так, А. В. Венедиктов под управлением имуществом понимал всю совокупность функций и соответственно обязанностей и прав органа в отношении этого имущества и всю совокупность правовых действий по поводу имущества, а не только административно-правовые функции и акты управления12. Е. А. Суханов в качестве управленческих отношений в области управления объектами публичной собственности выделяет отношения, связанные с распределением публичного имущества по конкретным собственникам с учетом их законных прав и инте- ресов, а также по эффективной реализации прав публичного собственника как акционе-ра13. По мнению В. Г. Голубцова, управление – одна из возможных форм осуществления права собственности, и именно поэтому управление собственностью не следует рассматривать в жесткой связи с каким-либо элементом триады полномочий собственни-ка14.

На основании всего вышеизложенного с учетом разработок ученых, связанных с ис- следованием правовых аспектов управления объектами публичной собственности15, можно прийти к выводу о том, что термин «управление муниципальной собственностью» следует рассматривать в двух значениях. В широком значении под управлением муниципальной собственностью следует понимать соответствующую систему способов, форм и методов управления муниципальной собственностью. Под управлением муниципальной собственностью в узком значении можно понимать порядок принятия решений компетентных муниципальных органов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности.

В практике функционирования муниципальных образований16 полномочия в сфере управления муниципальной собственностью распределяются следующим образом.

С учетом вышеизложенного, по нашему мнению, целесообразными представляются следующие предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства в сфере управления объектами муниципальной собственности:

• 1)    необходимо в законодательстве РФ закрепить норму о том, что собственником объектов муниципальной собственности является местное население, самоорганизованное в свою, предусмотренную законодательством, организационно-правовую форму в виде муниципального образования;

• 2)    есть смысл нормативно определить управление муниципальной собственностью как порядок принятия решений компетентных муниципальных органов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности;

• 3)    целесообразно ввести в федеральное законодательство такие законодательные процедуры, закрепляющие формы непосредственного участия депутатов представительного органа в вопросах распоряжения муниципальной собственностью, как:

• а)    необходимость получения согласия представительного органа на совершение крупной сделки по отчуждению муниципального имущества;

• б)    решение администрацией муниципального образования вопросов по использованию, отчуждению, сдаче в аренду любого муниципального имущества исключительно на основании положительного заключения специально созданной Комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью, включающей в свой состав депутатов местного представительного органа.

• ¹    См., например: Аккуратов Ю. А. О сущности и содержании права муниципальной собственности в Российской Федерации // Закон и право. 2000. № 5. С. 10.

• ²    Устав Миасского городского округа // Официальный вестник Миасского городского округа. 2005. № 8.

• ³    Ким В. Д. К вопросу о новой правовой модели управления государственной собственностью // Академический юридический журнал. 2005. № 4.

• ⁴    Алексеев С. С. Собственность и право: актуальные проблемы // Цивилистические записки: межвуз. сб. науч. трудов. Вып. 2. М.; Екатеринбург, 2002. С. 67.

• ⁵    См.: Словарь иностранных слов. М., 1997. С. 18.

• ⁶    См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 241.

• ⁷    Российская газета. 2003. 8 окт.

• ⁸    Толстой Ю. К. К учению о праве собственности // Правоведение. 1992. № 1. С. 21.

• ⁹    Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997. С. 343.

• ¹⁰    Отмеченные обязательные для юридически оформленной сообщности местных жителей юридические признаки указывались в п. 1 ст. 1 Закона Российской Федерации от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 октября.

• ¹¹    Алексеев С. С. Указ. соч. С. 67.

• ¹²    Венедиктов А. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. № 5–6. С. 25.

• ¹³    Суханов Е. А. Право собственности в гражданском кодексе // Закон. 1995. № 11. С. 23.

• ¹⁴    Голубцов В. Г. Публичные и частные начала в гражданско-правовом регулировании отношений государственной собственности: автореферат дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 1999. С. 24.

• ¹⁵    Ким В. Д. Указ. соч.

• ¹⁶    Решение Собрания депутатов Миасского городского округа от 30 марта 2007 г. № 9 «Об утверждении положения «О порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью Миасского городского округа» // Миасский рабочий. 2007. 12 мая.