Управление муниципальной собственностью: подходы и направления преобразований (на примере города Перми)

В последние годы ученые обращают внимание на необходимость институциональных преобразований [1; 13; 14] как в общественной жизни в целом, так и в экономике в частности [2; 3]. Особенно эти преобразования отражаются в жизни людей на местах, то есть на уровне муниципальных образований. Соответственно, любые экономические преобразования на какой-либо территории (в данном случае автор рассматривает муниципальное образование) отражаются на собственности (имуществе) хозяйствующего субъекта (органы местного самоуправления).

В соответствии с существующей нормативно-правовой базой с собственностью (имуществом) муниципального образования происходят различные сделки (приватизация, продажа, аренда) [16], в том числе по ее ликвидации или уменьшению в количественном выражении, так как ее использование не связано напрямую с функциями и услугами, предоставляемыми местными органами власти. Однако происходят и другие преобразования собственности, такие, как национализация и деприватизация [7], управление имуществом в рамках муниципально-частного партнерства [17; 18], строительство новых объектов инфраструктуры (дороги, мосты, переходы, тоннели и т. д.), а также строительство и (или) покупка новых социальных, культурных, спортивных объектов и т. д.

Грамотный собственник муниципального имущества – это еще и хозяйственник, который следит за своими объектами, поддерживает их в должном состоянии, то есть их эксплуатация происходит в соответствии с различными нормами и правилами.

Теоретико-методологическая актуальность данной работы заключается в следующем:

• –    во-первых, экономисты уделяют мало внимания вопросам целесообразности управления имуществом на уровне муниципального образования;

• –    во-вторых, отсутствует методология и методический инструментарий анализа статистических данных по результатам снижения количества объектов имущества на муниципальном уровне.

Исходя из представленных положений актуальности данной работы может быть сформулирована цель исследования, которая заключается в выявлении характерных признаков необходимости преобразований и новых подходов к управлению муниципальной собственностью как с хозяйственной стороны (экономической), так и с социальной.

Данная цель определила необходимость решения следующих задач:

• –    применяя общенаучный метод, выявить сущность управления собственностью как процесса, акцентируя внимание на основных признаках необходимости преобразований;

• –    исследовать некоторые процессы управления собственностью на уровне муниципального образования город Пермь в рамках современных экономических процессов;

• –    предложить целесообразные подходы к преобразованиям муниципальной собственности.

Обзор литературы

Институциональную теорию в разные годы изучали как иностранные ученые X. Li, A. Mussachio, B. Neyapti, A. Ochio и др., так и российские, например Ю. С. Богачев, Е. В. Булах, А. Ю. Веретенникова, И. Е. Илякова, Е. В. Попов и др.

Основоположниками изучения институциональной теории в экономике принято считать Т. Веблена, Дж. Коммонса и других ученых, которые в разные годы доказывали ее состоятельность, придерживаясь ее основ и доказывая свое видение этой теории [9].

О. С. Сухарев, изучая институциональные изменения, обратил внимание на вопрос институционального моделирования. По его мнению, в модель включается некий агент, определяющий характер связей с конкретными институтами. Например, если предполагается показать, что один институт оказывает самое сильное влияние на экономику страны, то другие институты (институт) будут, соответственно, оказывать менее сильное воздействие [15].

Изучение проблем прав собственности нашло отражение в работах как зарубежных – Y.-Ch. Chang, P. Mahdavi, M. S. Shepard, так и российских авторов – О. Л. Алтенгова, Е. С. Болтанова, Н. А. Бултакова, Л. М. Григорьева, Я. С. Докучаева, О. В. Дрёмовой, А. Ю. Дудченко и др.

Так, Джон К. Гэлбрейт, экономист XX века, выступал с программой реформ в экономике [9]. Например, Н. А. Исакова акцентировала внимание на том, что учеными даются разные определения понятиям «публичный» и «общественный интерес» [6].

М. П. Имекова проанализировала российское законодательство, связанное с вопросами учета интересов общества при изъятии земельных участков и обязанностью принудительного отчуждения земельных участков [5]. Н. А. Бултакова исследовала основания принудительного прекращения права собственности на земельные участки [4].

Теория

В данной статье делается попытка исследовать процессы владения, управления и преобразования муниципальной собственности не только как экономические, но и как социальные – несущие пользу для жителей города. Рассмотрение социальной полезности управления муниципальной собственностью следует начать с исторической справки.

Общая характеристика муниципального образования город Пермь. Город Пермь (городской округ) является краевым центром Пермского края. Общая площадь – 799,68 м², протяженность вдоль реки Кама – 70 км (третье место в России, уступает только Санкт-Петербургу и Сочи) и ширина – до 40 км. По состоянию на 01.01.2020 года на территории города постоянно проживало 1 055 400 человек (четырнадцатое место в России). Большая часть городских жителей региона проживает в городе Перми [8]. В составе муниципального образования объединены семь внутригородских районов, ЗАТО «Звёздный» и поселок Новые Ляды (в составе Свердловского района); ему подчинены и два сельских населенных пункта – станция «Адищево» и «Казарма 30 км». 49 % территории города Перми занимают парки, лесопарки, скверы, бульвары и городские леса (первое место в России по таким трем группам показателей, как «доступность лесов», «формирование комфортной городской среды» и «устойчивость»).

Рассмотрим социально важный компонент для города Перми – это численность его населения.

Численность населения города Перми, млн чел.*

Год
2012	2014	2016	2018	2020 (на 01 января)
1,0006	1,026	1,041	1,051	1,055

*Составлено по данным источника [10].

Как видно по данным, представленным выше, официально количество жителей, проживающих на территории города Перми, за последние годы постепенно прибавлялось. За несколько лет численность населения увеличилась за счет превышения рождаемости над смертностью, и этот показатель был положительным вплоть до 2020 года, но из-за последствий распространения COVID-19 количество случаев смерти как среди людей старшего поколения, так и среди трудоспособного населения увеличилось (в том числе от сопутствующих болезней) по сравнению с количеством новорождённых на территории города Перми, а следовательно, опираясь на официальные данные Пермьстата, можно предположить, что по итогам 2021 (2022) годов количество населения снова может снизиться и составит около 1 млн человек.

Кроме того, нужно сказать, что к началу двухтысячных годов к Свердловскому району города Перми были присоединены такие микрорайоны, как Соболи, Липовая гора, Голый мыс, Бахаревка, поселок Новые Ляды (далее – Н. Ляды) и жилой массив Ново-Бродовский. Например, жители поселка Н. Ляды (25 км от центральной части города) – это 10 тыс. человек. После того как поселок Н. Ляды был присоединен к Перми, долгие годы решался вопрос по выделению из городского бюджета ассигнований на ремонт дороги, и соответствующие денежные средства на проведение капитального ремонта дороги Пермь – Н. Ляды были выделены. Кроме межгородского рейсового автобуса был запущен городской маршрут со стоимостью обычной поездки на территории города Перми, в том числе с условиями бесплатной пересадки, как на другие маршруты автобусов (40 и 60 минут), так и на любые маршруты трамваев в течение 60 минут с момента выдачи билета на оплату поездки в автобусе. Обновляется инфраструктура поселка как городской территории в составе Свердловского района. Для жителей района, работающих в компаниях (организациях), находящихся в центре города, стало удобно добираться, несмотря на длительность поездки (до 30 минут).

Тем не менее необходимо отметить, что на прилегающей к Н. Лядам территории находится поселок Старые Ляды (далее – С. Ляды) с численностью 1 156 человек, который по территориальной принадлежности входит в состав Сылвенского сельского поселения. Надо понимать (и так в действительности происходит), что выделение бюджетных средств на содержание поселка С. Ляды администрацией поселка Сылва происходит по остаточному принципу (ремонт домов, объектов социального значения, ремонт и строительство дорог, размер заработной платы бюджетников и т. д.). Соответственно, можно сделать неблагоприятный вывод по социальной ситуации (противоположной), складывающейся в поселке Н. Ляды и в поселке С. Ляды, которые, можно сказать, находятся «на одной улице».

Способом предотвращения продолжающегося расслоения (в социальном и экономическом плане) общества поселков Старые Ляды и Новые Ляды автору статьи видится возможность их преобразования с юридической точки зрения – создания объединенного поселка Ляды (как это было до 1959 года) в составе Свердловского района города Перми, то есть в том статусе, в каком сейчас существует поселок Н. Ляды. Заинтересованы в этом должны быть как местные органы власти, так и сами жители.

Положительный момент этого процесса видится не только в увеличении площади города Перми за счет присоединения новой территории, включающей место проживания населения, территорию лесного массива, выход к берегу реки Сылва, но и приращения чис- ленности городского населения более чем на 1 000 человек. И, соответственно, для этих людей будет ощутима разница, в первую очередь – в социальном плане, между тем, что было в составе Сылвенского сельского поселения и что будет в городе Перми.

Помимо этого, следует подчеркнуть, что дорога, соединяющая город Пермь с поселком Н. Ляды (10,5 км от развязки улицы Лядовская и Восточного обхода до Н. Лядов), с учетом проведенного капитального ремонта, исчерпала свой ресурс и необходима новая, четырехполосная дорога (с мостами, эстакадами и пешеходными переходами), которая соединит город Пермь с поселком С. Ляды по прямой линии, сокращая удаленность до 9,0– 9,5 км. Строительство новой дороги вполне возможно запланировать в рамках заключения концессионного соглашения или муниципально-частного партнерства, с привлечением федеральных и региональных бюджетных ассигнований.

Методы и модели

Методологическую базу исследования составили в основном работы российских авторов, занимающихся проблемами управления собственностью муниципальных образований.

В экономике механизмы управления муниципальной собственностью рассматривают на примере стран Западной Европы, Азии и Америки. Соответственно, основные модели управления собственностью – такие, как европейская, немецкая, англо-американская и китайская . У каждой модели существуют свои особенности, а также сильные и слабые стороны [12]. В основном в управлении муниципальной собственностью используют три модели: коммунальную, рыночную и смешанную; на практике по большей части применяется смешанная модель управления. Данная модель позволяет снижать бюджетные расходы, получать дополнительные доходы в муниципальный бюджет и т. д. [11].

Несмотря на то что в основном собственность муниципалитета – это недвижимое имущество, построенное до 1991 года, то есть в период существования СССР, и земля в границах городской черты, какая-то взаимосвязь с европейской моделью управления может прослеживаться.

Эмпирические результаты

Необходимо отметить, что в 2020 году были внесены изменения в Градостроительный кодекс РФ, позволяющие повысить качество городской среды, улучшить жилищные условия граждан, в соответствии с национальными проектами и госпрограммами реализовать комплексное развитие территории (жилой застройки, нежилой застройки, незастроенной территории).

Соответственно, уже сейчас жители поселка Н. Ляды как горожане, проживающие на территории Перми, при наличии утвержденных планов и соответствующем финансировании из городского, регионального и федерального бюджетов из аварийных и подлежащих сносу домов будут переезжать в квартиры домов, расположенных в границах города, с учетом критериев, установленных нормативно-правовыми актами, а жители поселка С. Ляды сегодня такой возможности не имеют, но смогут ее получить в результате проведения тех преобразований, о которых говорилось выше.

Кроме того, в соответствии с программой комплексного развития районов (микрорайонов) города Перми в объединенном поселке Ляды могут быть построены новые многоквартирные дома, новые корпуса школы, детского сада, поликлиники.

Вывод

Приращение (увеличение) муниципальной собственности города Перми путем включения в состав города близлежащего поселка, такого, как Старые Ляды, при реализации программы комплексного развития территории позволит увеличить количество объектов муниципальной собственности, увеличить их стоимость, а также – количество человек, проживающих на территории города (более 1 млн человек).

Комплексное развитие территории жилой застройки обеспечит городским жителям реализацию их жилищных прав, гарантированных государством, и позволит увеличить жилой фонд до нормативного (40 м2 на человека) при обязательном выполнении экологических, санитарно-гигиенических и градостроительных требований, а также сократить объем физически и морально устаревшего жилого фонда поселка Ляды.

Муниципальными органами власти на территории поселка Ляды может быть осуществлено строительство жилищного фонда, необходимого для предоставления соцжилья, а также новое плановое строительство и равномерное развитие территорий общественного пользования.