Управление развитием моногородов: отечественные и зарубежные подходы к моделированию

Актуальность темы исследования

Проблема моногородов в России, унаследованная от советской централизованной экономики, остается и в настоящее время одной из самых сложных и актуальных. В моногородах проживают более 15 млн человек [14]. На начало 2015 г. перечень монопрофильных муниципальных образований в Российской Федерации включает 319 единиц [3]. Проблемой развития многих регионов России являются сильные контрасты социально-экономического развития входящих в их состав муниципальных образований, которые имеют крайне ограниченную экономическую базу для устойчивого развития. В настоящее время ведется разработка механизмов поддержки модернизации экономики моногородов, выделяются значительные средства из федерального бюджета на их реализацию1. Правительству РФ поручено с 2015 г. проводить ежегодный комплексный мониторинг социально-экономического положения в монопрофильных муниципальных образованиях (моногородах) и начиная с 2015 г. предусматривать выделение средств из федерального бюджета на финансовое обеспечение мер их поддержки. Аналогичные меры рекомендованы субъектам РФ [10].

Несмотря на предпринимаемые меры, снижение количества монопрофильных муниципальных образований в России происходит медленно: за пять лет, с 2010 по 2015 гг. их число сократилось на 16 единиц (с 335 до 319), или на 4,8%. В большинстве региональных бюджетов недостаточно собственных доходов для обеспечения фактической сбалансированности местных бюджетов, в том числе для оказания дополнительной финансовой помощи муниципальным образованиям, имеющим низкий уровень налогового потенциала, депрессивным муниципальным образованиям, а также моногородам. В связи с этим сохраняется актуальность исследования и обобщения лучшего зарубежного и отечественного опыта мониторинга развития моногородов.

Понятие монопрофильного муниципального образования (моногорода)

Муниципальное образование Российской Федерации признается монопрофильным (моногородом) в одном из следующих случаев [4]:

• а)    муниципальное образование соответствует одновременно следующим критериям:

• -    имеет статус городского округа или городского поселения, за исключением муниципальных образований, в которых в соответствии с законом субъекта РФ находится законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации;

• -    численность постоянного населения превышает 3 тыс. человек;

• -    численность работников одной из организаций (одного из филиалов юридического лица в муниципальном образовании или нескольких организаций), осуществляющих на территории муниципального образования один и тот же вид основной экономической деятельности (или деятельность которых осуществляется в рамках единого производственно-технологического процесса), достигала в период 5 лет, предшествующих дате утверждения перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов), 20 процентов среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих

деятельность на территории муниципального образования;

• -    осуществление одной из указанных организаций (одним из филиалов юридического лица в муниципальном образовании или нескольких организаций) деятельности по добыче полезных ископаемых (кроме нефти и газа), и (или) производству, и (или) переработке промышленной продукции;

• б)    муниципальное образование включено по состоянию на 1 января 2014 г. в перечень монопрофильных (моногородов) и относится к категориям 1 или 2 монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения [9].

До нормативно-правового закрепления понятия «моногород» в теории существовали различные подходы к определению этого понятия. Исследователями выделяются формы специализации моногорода [21]:

• -    монофункциональный город, содержащий ограниченное число предприятий, которые обеспечивают его существование и развитие. При этом моноспециализация может возникать и при наличии нескольких предприятий, которые формально относятся к разным отраслям, но взаимосвязаны единой производственной цепочкой или обслуживают один и тот же рынок;

• -    моноотраслевой город, где существуют несколько предприятий ведущей градообразующей отрасли;

• -    моноцентрический город, в котором функционирует единственное предприятие.

В международной практике не существует единого научного подхода к определению понятия «моногород». В иностранной литературе одновременно могут использоваться различные термины, обозначающие такие города. В частности, в США и Великобритании – One-industry town и company town. Сравнение используемых в России и за рубежом терминов, определяющих понятие моногорода, приведено в табл. 1.

Таблица 1

Определения понятия «моногород» в российских и зарубежных источниках [21, с. 9]

Термин	Страна	Содержание термина	Примеры
Моногород	Россия	Город, в котором одно или несколько крупных градообразующих предприятий относятся к одной отрасли	Тольятти
One-Industry Town, Single- Industry Town	США, Великобритания	Город, промышленные предприятия в котором принадлежат одной отрасли	Бирмингем, Питтсбург
Mill Town, Factory Town	США, Великобритания, Европа	Город при промышленном предприятии	Манчестер
Company Town	США, Великобритания, Япония, Индия	Город, который полностью находится в собственности одной компании (инфраструктура, строения и т.д.)	Тойота-Сити, Джамшедпур
Mining Town	США, Австралия	Поселение, обеспечивающее деятельность шахты	Теннант-Крик
Railway Town	США, Канада	Город, находящийся вблизи железнодорожных развязок	Атланта, Денвер
Resource Town	Канада	Поселение при добывающем предприятии	Глейс-Бэй, Эллиот-Лейк

Сравнение критериев отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) в зависимости от рисков ухудшения их социальноэкономического положения (постановление Правительства РФ от 29.07.2014 N 709) с теми, что предлагаются в отечественных и зарубежных исследованиях, позволяет, на наш взгляд, обратить внимание на то, что при формировании перечня моногородов не учтен ряд важных критериев, следствием чего может быть отказ в целевой поддержке территориям, нуждающимся в ней:

• -    наличие на территории нескольких предприятий, которые формально относятся к разным отраслям, но взаимосвязаны единой производственной цепочкой или обслуживают один и тот же рынок;

• -    несоответствие одному или нескольким формальным нормативно установленным критериям (численность поселения свыше 3000 чел., ограничения по специализации - добыча и производство/переработка промышленной продукции).

Подходы к управлению развитием моногородов

Основной подход к управлению развитием моногородов в России - программно-целевой. В России созданы и применяются методические рекомендации по разработке комплексных инвестиционных программ монопрофильных населённых пунктов [18], которые, в частности, содержат алгоритм анализа ситуации и выбора стратегии монопрофильного населенного пункта, а также систему показателей оценки его социальноэкономического положения.

Меры государственной поддержки из федерального бюджета инвестиционных планов моногородов в России предоставлены в основном:

• •    дотациями на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;

• •    бюджетными кредитами и субсидиями на реализацию отдельных программ по развитию малого и среднего предпринимательства (см., например, [4]);

• •    средствами государственной корпорации - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на расширение программ по капитальному ремонту и переселению граждан моногородов;

• •    субсидиями некоммерческой унитарной организации «Фонд развития моногородов»[5];

• •    поддержкой муниципальных программ, в том числе поддержка монопрофильных муниципальных образований (моногорода) в форме грантов, лизинга, микрофинансирования и обучения [15];

• •    созданием территорий опережающего социально-экономического развития в монопрофильных муниципальных образованиях РФ (моногородах) на основании предложения уполномоченного федерального органа сроком на

70 лет (с возможностью продления) [13];

• •    созданием и (или) развитием инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства - бизнес-инкубаторов, промышленных парков, индустриальных парков, агропромышленных парков и технопарков, а также инженерной, транспортной, энергетической и социальной инфраструктуры в целях обеспечения социально-экономического развития моногородов [13];

• •    субсидированием части затрат на оплату электрической энергии (мощности), а также платы за услуги по технологическому присоединению к электрическим сетям юридических лиц, реализующих инвестиционные проекты, обеспечивающие увеличение занятости населения моногородов;

• •    строительством и (или) реконструкцией жилья в целях переселения граждан из моногородов в пределах территории субъекта Российской Федерации [11; 12].

Среди главных направлений решения проблем моногородов в российских регионах предлагается рассматривать [10]:

• -    перепрофилирование градообразующих предприятий и использование основных фондов для организации новых элементов экономики;

• -    софинансирование из бюджетов разного уровня строительства инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционных проектов;

• -    диверсификацию экономики на основе развития малого и среднего бизнеса, укрепления связей с местным региональным рынком, использования местных природных ресурсов и поощрения малого предпринимательства;

• -    стимулирование переезда части жителей моногородов, особенно молодежи, в поселения опережающего роста, расположенные на других территориях;

• -    закрытие моногородов и полное переселение всех жителей (в исключительных случаях).

В ряде научных исследований проработаны методические вопросы стратегического развития моногорода: выделены факторы, влияющие на конкурентоспособность промышленных монофункциональных городов [25], предложена методика комплексной оценки эффективности развития экономики моногорода стратегического значения [17], представлен интегральный показатель для оценки состояния моногородов (индекс эволюционного состояния) [16].

Можно выделить три основных стратегических направления развития моногородов, предлагаемые в разных исследованиях [21, с. 44]:

• 1)    высокотехнологичное развитие;

• 2)    усиленное развитие экономической и социальной сферы;

• 3)    переход на вахтовый метод организации работ на градообразующем предприятии.

Методика выбора стратегии на основе результатов оценки подробно рассмотрена в монографии под редакцией проф. И. Н. Ильиной [21, с. 44–48].

На основании методических рекомендаций [18] разработаны комплексные инвестиционные планы ряда городов. Например, города Сокола Вологодской области [7], городских поселений Гаврилов Ям и Тутаев Ярославской области [8], города Чусового Пермского края [2] и др. В октябре 2014 г. Внешэкономбанком учреждена некоммерческая организация «Фонд развития моногородов». Целью деятельности Фонда является формирование необходимых условий для создания новых рабочих мест и привлечения инвестиций в моногорода с наиболее сложной социально-экономической ситуацией.

Программно-целевое управление широко применяется для развития моногородов за рубежом. В развитых государствах сложилась определенная система государственного регулирования депрессивных территорий (в том числе моногородов) старопромышленного типа. Общие для всех стран принципиальные положения этой системы заключаются в следующем:

• -    признание государственной поддержки в качестве необходимого условия подъема кризисных и депрессивных регионов, которую следует оказывать заблаговременно, до наступления кризиса, еще на стадии благополучного, стабильного развития;

• -    в практике региональной политики воздействие не на регион в целом, а на наиболее проблемную его часть;

• -    решение приоритетных социальных проблем путем создания новых рабочих мест высокой квалификации для местных кадров, недопущения снижения уровня доходов населения, развития социальной инфраструктуры;

• -    стабилизация периферийных старопромышленных районов посредством развития в них новых наукоемких отраслей промышленности, деловых услуг, рекреации;

• -    ориентация на внутренние ресурсы региона для достижения стабильности развития.

Наряду с государственным регулированием в модернизации старопромышленных районов зарубежных стран в ряде случаев велика роль транснациональных корпораций, располагающих большими финансовыми возможностями для крупных инвестиций в экономику (если это им выгодно) [21, с. 51]. Содержательно изменения экономики моногорода направлены на следующие четыре возможных варианта реорганизации [24]:

• •    развитие малых и средних предприятий, поиск путей создания новых рабочих мест в малом бизнесе, освоение взамен крупного производства так называемой предпринимательской «культуры самозанятости»;

• •    создание обновленной экономической системы на базе привлеченных в регион филиалов

крупных, а по возможности и транснациональных компаний – при условии организации пропаганды привлекательного имиджа территорий;

• •    переход на экономику «обслуживания» – туризм и рекреационная сфера, развлечения и т.п.;

• •    отказ от производственной сферы и превращение территории в зону «жилья и потребления», где основной источник существования – государственные пособия и субсидии.

При этом Р. Хадсон подчеркивает, что локальные инициативы при реализации любого варианта или комбинации вариантов недостаточны для решения проблем реструктуризации территорий.

В зарубежной практике встречаются программы общенационального уровня, например Программа развития моногородов Республики Казахстан на 2012–2020 гг. [20], в которой выделены четыре ключевых направления стратегических изменений моногородов:

• 1)    оптимизация моногородов в зависимости от производственной емкости стабильно работающих предприятий;

• 2)    диверсификация экономики и развитие малого и среднего бизнеса для обеспечения оптимальной структуры занятости населения;

• 3)    повышение мобильности трудовых ресурсов, стимулирование добровольного переезда в населенные пункты с высоким потенциалом социально-экономического развития и центры экономического роста;

• 4)    развитие социальной и инженерной инфраструктуры в расчете на оптимальную численность населения.

Методы экономико-математического моделирования

При разработке стратегий социальноэкономического развития моногородов достаточно широко применяются методы экономикоматематического моделирования. На основе проведенного анализа можно выделить основные:

- регрессионный анализ [22; 23];

• -    метод анализа иерархий [25];

• -    линейное программирование [19].

Регрессионный анализ (выявление наличия связи между переменными и составление уравнений зависимости) и метод анализа иерархий (упорядочивание значимых факторов) применяются, в частности, при построении интегральных показателей – инвестиционной привлекательности моногорода, уровня депрессивности моногорода, качества жизни. Линейное программирование (оптимальное распределение) применяется при решении задачи переселения и трудоустройства жителей моногорода. Исходные и моделируемые показатели приведены в табл. 2.

Таблица 2

Экономико-математические подходы к моделированию развития моногородов (по российским источникам)

Исходные показатели	Методика, автор	Моделируемые показатели
Уровень развития системы профессионального образования, общий коэффициент смертности, сальдо миграции, уровень безработицы	Регрессионный анализ, М.С. Саргиджян [23, с. 110–115]	Интегральный индекс инвестиционной привлекательности
Индикаторы системы обеспечения: индекс бедности населения; обеспеченность благоустроенным жильем в кв. м на душу населения; нагрузка незанятого населения на одну заявленную вакансию. Индикаторы общественной системы: коэффициент межотраслевой дифференциации в оплате труда; доля занятого населения в экономике города с неблагоприятными условиями труда; коэффициент износа основных фондов производственной и жилищно-коммунальной инфраструктуры города; динамика социальных болезней; доля промышленной продукции в общем объеме промышленного производства города и доля налогов и сборов, поступающих в бюджет города от предприятия/ нескольких предприятий, осуществляющих деятельность в рамках единого производственно-технологического процесса; годовой прирост малых и средних предприятий; долговая нагрузка на бюджет; доля убыточных организаций. Индикаторы экологической системы: у ровень загрязненности экосистемы (нормы ВОЗ); доля утилизируемых и перерабатываемых бытовых и опасных отходов; стоимость внутренних природных ресурсов территории	Метод анализа иерархий, К.Е. Трусова [25, с.17]	Качество жизни
Уровни численности населения с доходами ниже прожиточного минимума, розничного товарооборота, безработицы	Двухфакторная регрессионная модель, А.Д. Ризов [22]	Уровень депрессивности моногорода
Расстояние от муниципального образования i до муниципального образования j, км; численность работников, которую нужно трудоустроить из i-й территории на j-ю территорию, чел.	Линейное программирование, Е.В. Некрасова [19]	Численность и направление миграционных потоков

Среди методов, применяемых за рубежом, можно выделить регрессионный анализ [27; 28] и кластерный анализ [26]. Регрессионный анализ применён при моделировании операционного дохода компаний моногородов и заработной платы работников в моногородах, кластерный анализ – для выделения монопрофильных городов. Исходные и моделируемые показатели приведены в табл. 3.

Таблица 3

Экономико-математические подходы к моделированию развития моногородов (по зарубежным источникам)

Исходные показатели	Методика	Моделируемые показатели
Занятость, основные фонды, активы	Регрессионный анализ S. Commander [27]	Операционный доход
Информация о патентах (местонахождение автора, технологическая область)	Кластерный анализ A. Agrawal [26]	Критерий отнесения к моногородам
Доля занятых в компании в населении города; доля русскоязычного населения; доли занятых в отраслях промышленности, торговли и в сельском хозяйстве в численности трудоспособного населения; доля безработных в населении трудоспособного возраста; доля неграмотных в общей численности взрослого населения, в т.ч. по возрасту, полу, количеству лет обучения в школе, опыту работы (лет)	Регрессионный анализ, M. Rama [28]	Заработная плата

В целом арсенал используемых в зарубежных и отечественных источниках методов не сильно различается, многие работы по тематике моногородов написаны в соавторстве российскими и зарубежными исследователями. Публикуемые в России работы чаще направлены на построение интегральной оценки социально-экономического развития моногорода, тогда как иностранные авторы тяготеют к моделированию отдельных показателей экономики моногорода. В России и за рубежом широко применяется программно-целевое управление для развития моногородов.

Основные выводы

Обобщая отечественный и зарубежный опыт управления развитием моногородов, можно предложить следующие шаги для реализации в России как на федеральном, так на региональном и местном уровнях:

• 1)    в качестве основных направлений рекомендуется государственная поддержка развития малого и среднего бизнеса, повышения

мобильности трудовых ресурсов (государственная информационная поддержка, льготные условия кредитования покупки жилья, выкуп жилья переселяющихся и т.д.), развития экономики услуг, разработки и реализации государственных программ обучения и переквалификации жителей моногородов для ведения бизнеса, работы в сфере услуг, а также обучение профессиям, востребованным на других территориях;

• 2)    при реализации любого варианта или комбинации вариантов реструктуризации монопрофильных территорий не ограничиваться лишь локальными инициативами, для успеха необходимы программы общенационального уровня;

• 3)    признание государственной поддержки в качестве необходимого условия подъема кризисных и депрессивных регионов, которую следует оказывать заблаговременно, до наступления кризиса, еще на стадии благополучного, стабильного развития на основе повышения качества стратегического планирования в масштабах государства в целом с учетом перспектив межрегионального и международного экономического взаимодействия;

• 4)    при разработке региональных и общенациональной стратегий развития более широко использовать опыт применения экономикоматематического моделирования развития моногородов в России и за рубежом: регрессионный анализ и метод анализа иерархий при построении интегральных показателей инвестиционной привлекательности моногорода, уровня депрессивности моногорода, качества жизни; кластерный анализ – для выделения монопрофильных городов, а линейное программирование (оптимальное распределение) – при решении задачи переселения и трудоустройства жителей моногорода.