УПРАВЛЯЮЩИЕ КОМПАНИИ КАК ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЙ СФЕРЕ

Жизнь в современном обществе уже не представляется без должного обеспечения имущественными благами. В первую очередь эти блага направлены на удовлетворение потребностей в безопасном жилище, обеспечении комфортного проживания при наличии электро- и водообеспечения, отопления. И, естественно, современному человеку хочется, чтобы эти коммунальные удобства сопровождались должной организацией и управлением.

Но на данный момент в области жилищно-коммунального хозяйства имеется множество проблем, связанных с превышением тарифов жилищно-коммунального хозяйства, согласованием полномочий управляющих хозяйством, употреблением коммунальных платежей в личных целях управляющей компанией, нецелевым использованием материальных и бюджетных средств, утверждением сроков капитального ремонта и прочими проблемами. Таким образом, эти проблемы породили необходимость контроля со стороны правоохранительных органов.

В первую очередь данный надзор направлен на деятельность управляющих компаний в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Данные организации в системе нормативного обеспечения и потребления коммунальных услуг находятся ровно посередине: с одной стороны — потребитель коммунальных услуг, который заинтересован в качестве «продукта», а с другой — надзор со стороны органов прокуратуры, правоохранительных органов и органов государственного контроля, которые хотят, чтобы качество услуг было достаточно высоким, документооборот был систематичным, а деятельность была прозрачной и законной.

Однако, интересен вопрос взаимодействия всех участников таких правоотношений, чьи точки соприкосновения выявляют тему для исследования. То есть необходимо на понятийном уровне определить следующие составляющие: «прокурорский надзор», «жилищно-коммунальная сфера», «объекты прокурорского надзора» и «место управляющих компаний» в системе прокурорского надзора, их проблемы и особенности.

В учебнике Владислава Борисовича и Владимира Владиславовича Ястребовых дано более развернутое понятие: «Прокурорский надзор, по сути, является проявлением власти органа, который в большинстве стран ни к одной из трёх ветвей власти не относится. В России прокуратура не относится ни к одной из ветвей власти, несмотря на то, что в Конституции РФ статья о прокуратуре находится в главе 7 „Судебная власть и прокуратура”. Смысл деятельности прокуратуры — защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Прокуратура — форма проявления законности, имеющей в своей основе определенный стиль взаимоотношений личности и государства, гарантирующих разумные пределы допустимого вторжения государства в сферу интересов личности, выполнение предусматриваемых Конституцией Российской Федерации обязательств государства перед гражданами и граждан перед государством» [12 с. 3].

Данное понятие подтверждает тезис, что суть прокурорского надзора — обеспечение правомерности производимых лицами и организациями действий и предупреждение закона, но дает представление об обособленности прокурорского надзора и его исключительности в вопросе сохранения законности между интересами гражданина и государства.

А теперь необходимо рассмотреть понятие жилищно-коммунальной сферы. Данная сфера — «это область, в которой происходит физическое использование объектов жилищно-коммунального хозяйства с юридическим его сопровождением» [7 с. 317].

Чем тогда является жилищно-коммунальное хозяйство? Если обратить внимание на «Юридический энциклопедический словарь», составителями которого были В. А. Захаркина и Е. А. Яных, то можно найти такое определение: «Жилищно-коммунальное хозяйство — форма самоорганизации общества, ориентированная на создание для людей жизнеобеспечивающей среды в условиях градостроительства» [11 с. 32].

Данное определение является неполным в понимании масштаба, который охватывает комплекс жилищно-коммунальных услуг. Ведь в деревнях и поселках данный комплекс в том или ином виде тоже присутствует, но условий градостроительства в некоторых мелких населенных пунктах может не существовать. Наиболее полным, на наш взгляд, является определение, представленное в «Юридическом энциклопедическом словаре» под редакцией А. В. Малько. Статья данного словаря гласит: «Жилищно-коммунальное хозяйство — комплекс отраслей экономики, обеспечивающий функционирование жилых зданий, создающих безопасное, удобное и комфортабельное проживание и нахождение в них людей (потребитель). Включает в себя также объекты социальной инфраструктуры для обслуживания жителей» [10, с. 479].

Таким образом, понятие ЖКХ в рамках данного исследования имеет следующее определение: жилищно-коммунальное хозяйство — это комплекс по обеспечению комфортного проживания потребителей коммунальных услуг, входящих в сферу его ответственности жилых зданий и функционирующий в рамках экономики, промышленности, вопросов безопасности и право-обеспечения, сопровождающего данную деятельность.

Ввиду того, что суть прокурорского надзора — обеспечение законности и предупреждение закона при исключительности прокурорского надзора в вопросе сохранения законности между интересами гражданина и государства, то глубина понятия прокурорского надзора в области ЖКХ включает в себя функции надзора за соблюдением жилищного законодательства и прав физических и юридических лиц в целом, за исполнением законодательства представительными и исполнительными органами в области ЖКХ, органами муниципального и местного самоуправления, а в случае выявления нарушений — пресекать их согласно действующему законодательству.

Согласно установленному определению, предметом прокурорского надзора в рассматриваемом аспекте является соблюдение нормативно-правового комплекса законодательства страны в сфере функционирования ЖКХ.

Объем полномочий прокурора в области ЖКХ рассматривают многие авторы [1; 6; 8]. Анализируя их работы можно сделать вывод, что данный объем определяется следующим перечнем нормативных документов:

• 1.    Приказ Генеральной прокуратуры РФ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» № 144 от 17 сентября 2007 г. (в редакции от 11 августа 2020 года).

• 2.    Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления» № 155 от 2 октября 2007 года.

• 3.    Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» № 195 от 7 декабря 2007 года.

• 4.    Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» № 53 от 31 марта 2008 года.

• 5.    Федеральный закон РФ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» № 294-ФЗ от 24 декабря 2008 года (в редакции от 11 июня 2021 года).

• 6.    Указание Генеральной прокуратуры РФ «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной

  власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры» № 260/7 от 13 августа 2009 года.

• 7.    Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере» № 140 от 3 марта 2017 года.

Из приведенных нормативных положений следует, что объем прокурорских полномочий имеет большой охват, но не выходит за рамки контролирующих полномочий, передавая преемственность установления законности в следственные органы, а также в суд.

Согласно данным нормативным актам и установленному ранее уровню законности, прокурорский надзор в области ЖКХ по своей сути носит наблюдательный и описательный характер, но при этом имеет практический рекомендательный характер при осуществлении установления законности. Таким образом, в сущность прокурорского надзора на современном этапе неотъемлемо входит двойственность его применения.

Например, при проведении проверки законности расходования бюджетных средств помимо проверки факта соблюдения требований бюджетного законодательства прокурором была проведена оценка рациональности расходования материальных средств из бюджета1. Именно указанная двойственность и порождает явление исполнения прокурорами не свойственных им полномочий.

Кроме того, регламентированный объем в области жилищно-коммунального хозяйства скорректирован указанным выше законодательством и не допускает увеличение полномочий по собственному желанию прокурора при согласовании выездных внеплановых проверок и формировании ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

Так как понятия «прокурорского надзора» и «жилищно-коммунальной сферы»

Схема 1.

Классификация объектов прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунального хозяйства

определены, необходимо выявить понятие «объекты прокурорского надзора».

Из понятия научного познания известно, что объект любого исследования — это область, на которую направлена изучаемая тема и в которой изыскивается предмет исследования. В изучении этого вопроса имеются два утверждения, которые в рамках проведенного исследования представляются наиболее полными и конкретными.

Первое приводится в труде А. Ю. Винокурова, который апеллирует следующим определением: «Под объектом понимается та сфера регулируемых нормами права общественных отношений, на обеспечение законности, на которую и направлена соответствующая деятельность прокуроров» [3 с. 133]. То есть, с точки зрения ученого, объект прокурорского надзора — это конкретная область права (например, жилищное право, если ограничиваться рамок данного исследования), в которой требуется соблюсти принцип законности и нормативности правоприменения.

Второе утверждение разработано в процессе правотворчества органами государственного управления и закреплено нормативно в «Настольной книге прокурора» [5, с. 170] и Федеральном законе «О прокуратуре»1. Это утверждение подразумевает, что объектами прокурорского надзора являются организации, которые попадают под компетенции прокурорского надзора. В рамках проводимого исследования данное утверждение регламентировано относит к объектам прокурорского надзора управляющих компаний жилищнокоммунального комплекса.

Так как процесс установления законности в сфере ЖКХ относится к предмету, то объектом прокурорского надзора

Схема 2.

Классификация управляющих компаний как объектов прокурорского надзора в сфере жилищно-коммунальных хозяйств

в указанной области будет являться комплекс предприятий, относящийся к жилищно-коммунальному хозяйству, то есть все организации по управлению и предоставлению коммунальных услуг, а также органы власти, обеспечивающие нормативное сопровождение предприятий жилищно-коммунального комплекса. Т. Н. Гусарова и С. Г. Хусяйнова в своих исследованиях придерживаются того же определения [4; 9].

Данный комплекс разнообразен по своей структуре, широк и многогранен, что определяет целесообразность введения классификации для учреждений, входящих в его состав. В работах С. Г. Хусяйновой и В. А. Белозерова представлена полная классификация данных объектов [2; 9]. В данном исследовании целесообразно привести эту классификацию, так как она наиболее глубоко проработана и отражает весь спектр деятельности предприятий и компаний жилищно-коммунального комплекса, а также его управляющих компаний.

Стоит отметить, что приведенная выше схема характерна для органов государственного контроля. На уровне управляющих компаний, приведенные выше авторы, говорят об иной классификации.

На уровне муниципалитета действуют управляющие компании, которые также являются объектами прокурорского надзора.

Такие организации имеют классификацию, показанную на схеме 2.

Стоит пояснить, что концессионеры — это компании или организации, пользующиеся инфраструктурой жилищно-коммунального хозяйства на основании концессионных соглашений. А саморегули-руемые организации, являя собой союз коммерческих организаций для нормированно-сти деятельности организации, входящих в их состав, являются перспективным правовым образованием, которое может снять излишнюю нагрузку с органов, осуществляющих надзор за соблюдением законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, можно сделать вывод, что управляющие компании плотно входят в систему объектов прокурорского надзора за соблюдением законов в сфере жилищно-коммунального хозяйства. По градационным критериям они относятся к управляющим органам безвластных полномочий, не имеющих административно-юрисдикционных полномочий, не совершают нормотворческую деятельность и не имеют разрешительных функций. То есть в своей работе они опираются на нормативные акты, изданные органами государственного управления, а также контролирующими органами и, в частности, Прокуратуры России.