Условия и направления развития государственно-частного партнёрства в социальной сфере региона

В настоящее время основная масса проектов государственно-частного партнерства (ГЧП) реализуется в форме контрактов на обслуживание. Вклад властей выражается преимущественно в отведении земельных участков и предоставлении объектов государственной или муниципальной собственности, а предпринимательские структуры финансируют текущие и/или капитальные расходы, строительные риски, а также риски, связанные с эксплуатацией и техобслуживанием [4, 5]. Полностью отсутствует постпроектная работа, планирование деятельности объекта после окончания проекта ГЧП, не учитывается развитие потребностей населения в услугах социальной сферы.

Учитывая опыт зарубежных стран и российских проектов ГЧП, необходимо учредить особый уполномоченный орган по управлению и надзору за данными проектами. Статус уполномоченного органа позволяет осуществлять текущую оперативную координацию действий органов государственной власти региона и предпринимательских структур, связанных с реализацией различ- ных форм ГЧП; мероприятий федеральных целевых программ, ведомственных программ федеральных органов исполнительной власти и государственных программ региона. При этом потребуется возложение дополнительных полномочий на уже существующие органы исполнительной власти, либо создание отдельных структур, в ведении которых будут находиться вопросы ГЧП, в первую очередь мониторинга и контроля за исполнением участниками ГЧП своих обязанностей; финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций; независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг; управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов [7].

Одна из отмечаемых проблем развития ГЧП — административные барьеры, главным образом, бюрократические проволочки. Одной из целей должно стать сокращение дублирования процедур в различных органах исполнительной власти региона. Поскольку проекты ГЧП в социальной сфере, как правило, являются проектами местного уровня, то основны- ми инициаторами проектов должны выступать органы местного самоуправления муниципальных образований [2]. Поэтому необходимо всяческое содействие участникам ГЧП. В первую очередь, это касается вопросов транспарентности процедур ГЧП и доступа к информационному обеспечению как компоненту их стратегии содействия устойчивому развитию, включая борьбу с коррупцией. Открытая политика в области социального развития, инвестиционной деятельности, земельно-имущественных отношений, проектного управления будет способствовать стратегическому управлению комплексными инвестиционными ресурсами области, их эффективному использованию. Благодаря транспарентности отношений в ГЧП будет создаваться институциональная среда партнерских отношений [1, 6].

Тесно связана с данным условием необходимость разработки законодательной базы, поддерживающей и регламентирующей развитие государственно-частного партнерства [2, 4]. С нашей точки зрения, правовыми актами должны нормироваться все этапы развития проекта ГЧП. Соответственно, необходимо нормативное и методическое регулирование следующих аспектов:

• •    процедур отбора участников и объектов для проектов ГЧП, отвечающих требованиям транспарентности, социальной справедливости, перспективным потребностям населения в услугах социальной сферы;

• •    планирования проекта, учитывающего все возможности финансирования, в т.ч. с привлечением средств банковской системы, иных финансовых институтов, средств программ федерального бюджета, иных целевых программ ведомств и т.д.;

• •    реализации проекта, предусматривающей различные сценарные условия проведения работ, изменения потребностей, корректировки финансирования и пр.;

• •    окончания проекта, для этого необходима транспарентность отношений в сфере земельно-имущественного комплекса, осуществления управленческой деятельности, финансирования работы объекта.

Целью данных мероприятий является сведение всей подготовительной и практической работы по проектам ГЧП в компетенцию специально уполномоченного органа. В круг его обязанностей должны входить подготовка документов по реализации определенных ме- ханизмов государственно-частного партнерства, согласование с соответствующими министерствами и ведомствами отдельных положений договоров, соглашений, оперативная координация. В таком варианте построения полномочий этого органа формируется правило «одного окна».

Задачами данного органа должны являться:

• •    отбор наиболее эффективных объектов для развития их в рамках системы государственно-частного партнерства;

• •    подготовка и представление документов по инвестиционным проектам на рассмотрение Правительства региона;

• •    организация разъяснительной работы среди населения и потенциальных инвесторов;

• •    привлечение субъектов финансового рынка, выявление среди них наиболее надежных и мобильных, а также структур, способных к работе в условиях применения механизмов государственно-частного партнерства;

• •    разработка и согласование с другими органами условий инвестиционных соглашений, концессионных договоров и других договоров по механизмам ГЧП;

• •    контроль деятельности участников инвестиционных процессов в рамках ГЧП.

Уполномоченный орган должен быть достаточно самостоятельной и наделенной соответствующими правами структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем государственно-частного партнерства: юридических, организационных, финансовых, экономических и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в регионе. Подобная система управления будет являться автономной, что позволяет с административной и финансовой (в случае самофинансирования) точки зрения, в определенной степени отделить деятельность по управлению инвестиционными проектами от других видов государственной деятельности, сделать ее более прозрачной и оперативной.

Безусловно необходимым элементом является наличие специалистов в сфере государственного управления и предпринимательства, способных к отношениям в рамках ГЧП. Отметим, что практики подготовки таких специалистов в России не существует. Подготовка специалистов в области инвестиционных проектов в рамках ГЧП, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности становятся неотъемлемыми маркетинговыми аспектами проекта.

В связи с этим органы государственной власти и органы местного самоуправления муниципальных образований должны поддерживать усилия участников ГЧП, направленные на развитие навыков, необходимые для обеспечения эффективной работы социально-экономических институтов, стремясь оказывать участникам-партнерам помощь в создании надлежащей правовой, нормативной, институциональной и технической основы.

Важность регулирования финансовых потоков вызывает необходимость пересмотра процедур принятия решений органами государственной власти и органами местного самоуправления муниципальных образований в целях сокращения сроков и повышения обоснованности. Например, в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и постановлением Правительства Московской области от 14 апреля 2004 г. № 211/11 «О порядке рассмотрения инвестиционных проектов, реализуемых или предлагаемых к реализации на территории Московской области», а также учитывая различные законные и рациональные требования участников партнерства, органы исполнительной власти и местного самоуправления должны:

• •    при расчете привлекаемых средств на проекты в рамках реализации ГЧП отдавать предпочтение крупным проектам в различных отраслях хозяйства согласно планам комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований или целевым программам Правительства Московской области. Это может стать катализатором процесса мобилизации других финансовых потоков;

• •    содействовать мобилизации ресурсов частных инвесторов для финансирования социально-экономических процессов, посредством развития и укрепления местных рынков капитала и финансовых институтов, в частности, путем создания, где это целесообразно, на муниципальном уровне оборотных фондов, предоставляющих

средства от оборота местного хозяйства; созданию соответствующих механизмов по снижению рисков; предоставлению технического содействия развитию эффективных местных финансовых рынков и в создании у муниципальных органов управления возможностей для разработки и осуществления жизнеспособных, с финансовой точки зрения, проектов; поощрению гармонизации оперативных процедур;

• •    поощрять крупные финансовые институты, уделять приоритетное внимание проблеме развития инвестиционных ресурсов;

• •    содействовать международному коммерческому инвестированию и кредитованию через использование систем гарантирования от рисков, решению вопроса о проведении национальных и международных тендеров. Создание муниципальной инфраструктуры развития ГЧП требует разработки методологической, методической, консультационной и организационно-технической помощи в разработке и реализации муниципальных программ комплексного социально-экономического развития территорий, решении задач кадрового укрепления, повышения профессионализма и эффективности органов местного самоуправления.

Для разработки и реализации механизмов ГЧП в социальной сфере необходима ясно выраженная политическая воля и эффективная координация действий со стороны государства. В социальной сфере данное условие актуализируется необходимостью выполнения ряда обязательных социальных нормативов.

Организация и проведение мероприятий по развитию практики ГЧП в Московской области, в соответствии с классическими организационными структурами, может быть организована с помощью централизованного или децентрализованного подхода.

В рамках централизованного подхода реализация работ по ГЧП осуществляется единым органом (агентством), в котором сосредоточиваются проекты ГЧП в различных сферах деятельности, в т.ч. социальной сфере. Основные функции уполномоченного органа — выполнение следующих видов работы по подготовке договоров ГЧП:

• •    подготовка документов, необходимых для изучения предмета проекта (анализ, исследования, отчеты);

• •    подготовка рекомендаций по постановле-

• нию Правительства региона о реализации инвестиционного проекта;

• •    проведение анализа о предполагаемых поступлениях в бюджет;

• •    хранение отчетов заключенных инвестиционных соглашений (регистр проектов);

• •    контроль за соблюдением участниками инвестиционных проектов прав и обязанностей и при необходимости предоставление им технической и иной помощи;

• •    проведение маркетинга;

• •    отслеживание и обеспечение интересов региона в инвестиционных проектах государственно-частного партнерства;

• •    другие действия в связи с инвестиционными проектами, предоставляемыми юридическими и физическими лицами.

Преимущество данного подхода заключается в концентрации работ в едином органе, подразумевающем полный контроль, ответственность и т.д. С другой стороны, такой подход будет способствовать излишней бюрократизации, закрытости и возможным злоупотреблениям.

Альтернативой выступает децентрализованный подход, в котором возможны две организационные структуры. В первую очередь, отраслевая структура, в которой отдельные структуры (комитеты, агентства) создаются для каждой отрасли хозяйства: для социальной сферы, автомобильных, железнодорожных дорог, электроэнергетики, лесного хозяйства и т.д. Примером может служить реализация программы платных автодорог. Для социальной сферы должно быть создано специальное агентство, в задачи которого будут входить:

• •    выполнение исследовательских работ в области экономики социальной сферы, включая оценки потребностей, социально-экономического эффекта;

• •    кооперация и сотрудничество в вопросах, относящихся к его компетенции, с соответствующими властными структурами, регистрация и ведение учета зданий и сооружений, техники, технологий;

• •    закупка земельных участков, полос отчуждения для последующей передачи их инвесторам;

• •    разработка схем тендеров, оценка критериев конкурсных процедур, организация и проведение тендеров;

• •    разработка пакета документации для инвестиционных договоров, ведение перегово-

• ров, заключение инвестиционных соглашений;

• •    утверждение окончательных характеристик проектов в соответствии с действующими техническими и строительными нормами;

• •    надзор за строительством и эксплуатацией автомагистралей в соответствии с положениями инвестиционного договора и соблюдением участниками партнерства всех условий договора.

Другой структурой может быть смешанная, воплощаемая в рамках межотраслевых комплексов. В указанном случае агентство будет создано для социальной сферы. При данном подходе не создаются специальные учреждения по регулированию деятельности инвесторов, а общие функции надзора за выполнением инвестиционных соглашений возлагаются на органы, которые разрабатывают концепцию осуществления договора. Специфические функции регулирования, связанные с контролем цен на продукцию и услуги и др., осуществляются в рамках полномочий соответствующими министерствами, ведомствами или создаваемыми ими структурами.

Преимуществом данной структуры является компетентность в определенном виде деятельности, учет возможных сценариев и последствий проекта. Проблемным аспектом выступает отсутствие единого подхода к организации работ в ГЧП.

На основе обобщения различных аспектов регулирования можно выделить следующие функции регулирующего органа (подразделения) присущие централизованному и децентрализованному подходам:

• •    организация и осуществления мониторинга, контроля и надзора за надлежащим исполнением всеми участниками условий соглашений различных форм ГЧП;

• •    контроль устранения допущенных нарушений;

• •    координация деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципального образования, к компетенции которых относится решение вопросов по надлежащему исполнению договорных обязательств, а также других участников — финансовых институтов, федеральных программ, грантов различного уровня и пр.;

• •    информирование Правительства региона, общественности, предпринимательского

сообщества о запланированных и исполненных проектах ГЧП;

• •    подготовка предложений по корректировке объемов и структуры запланированных услуг, тарифов и цен;

• •    прием и рассмотрение жалоб и предложений от населения, частных инвесторов, финансовых институтов на действия участников соглашений и третьих лиц, препятствующих или тормозящих исполнение условий договоров и соглашений;

• •    принятие мер по восстановлению нарушенных прав сторон;

• •    подготовка рекомендаций правительству области о прекращении, приостановлении или расторжении договоров в случае истечении срока их действия или по согласованию сторон, а также при нарушении инвестором положений договора, соглашения.

Таким образом, в условиях ограниченной практики развития ГЧП на территории ре