Утраченное производство по делам об административных правонарушениях в суде

Р ассмотрение вопроса утраченного производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции необходимо начать с реформы административного права, в рамках которой из Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации¹ в 2015 году изъяли подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» и на его базе образовали Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации², который вступил в силу с 15 сентября 2015 года.

Прежде всего необходимо проанализировать процесс трансформации этого раздела ГПК РФ о публичных правоотношениях.

Так, в редакции Гражданского процессуального кодекса РСФСР (1964– 2003)3 существовал раздел II «Производство в суде первой инстанции», включавший, помимо подраздела 1 «Исковое производство», подраздел 2 «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», в котором в главах 22–25 присутствовали: общие положения; производство по делам о защите избирательных прав; жалобы на действия административных или государственных органов и их должностных лиц; дела о взыскании с граждан недоимки по налогам, государственному обязательному страхованию и самообложению сельского населения. С 1 февраля 2003 года в редакции нового ГПК РФ4 взамен подраздела 2 старого кодекса был введен подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», в котором в главах 23–26 присутствовали: общие положения; производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; производство по делам о защите избирательных прав; помещение иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение; производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. На базе этого подраздела гражданского процесса и был создан Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации5.

Интересно, что в общих положениях главы 22 ГПК РСФСР предусматривалось рассмотрение и других дел, возникающих из административноправовых отношений, отнесенных законом к компетенции судов6, а именно указывалось, что «дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются судами по правилам настоящего Кодекса с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законодательством Союза ССР и РСФСР»7. В этот период дела́ об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции рассматривались по правилам главы 22 ГПК РСФСР, но с особенностями Кодекса РСФСР об административных пра-вонарушениях8. В новом ГПК РФ, в подразделе III, устанавливались аналогичные требования к рассмотрению дел, возникающих из публичных пра-воотношений9, а именно «по общим правилам искового производства с особенностями, установленными настоящей главой, главами 24–26.2 настоящего Кодекса и другими федеральными законами»10. Также оговаривалось, что «суд не связан основаниями и доводами заявленных требований»; предусматривалось право за судом «признать обязательной явку представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица в суд. В случае неявки указанные лица могли быть подвергнуты судебному штрафу»11.

Обобщая исторический экскурс, можно сделать вывод, что до создания КАС РФ в ГПК РСФСР и ГПК РФ, в разделе о производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений (в современной терминологии – из публичных правоотношений), в главах, регулирующих общие положения, всегда имелась оговорка, которая расширяла толкование и позволяла рассматривать иные дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенных к компетенции суда; а кроме того, устанавливался порядок рассмотрения таких дел по общим правилам искового производства, но с особенностями, установленными иными федеральными законами. В интересующем нас случае – с особенностями Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, а потом и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях12. То есть до 2015 года в этом порядке в судах общей юрисдикции рассматривались все дела об административных правонарушениях. При этом в Кодексе РСФСР об админи- стративных правонарушениях и в КоАП РФ устанавливались особенные нормы процессуального воздействия, регулирующие как подсудность и подведомственность дел, так и ограниченный специальный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах и в органах публичной (исполнительной) власти.

В указанные периоды нормы кодексов об административных правонарушениях и гражданских процессуальных кодексов при рассмотрении дел об административных правонарушениях в судах в порядке рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, действовали в неразрывном «симбиозе», так как в кодексах об административных правонарушениях не было и нет сейчас основных и общих правил искового производства в суде, а были и есть только ограниченные специальные правила рассмотрения дел об административных правонарушениях в органах публичной (исполнительной) власти и судах, называемые одинаково в разделе IV «Производство по делам об административных правонарушениях», что, в свою очередь, для судов являлось особенностями рассмотрения дел об административных правонарушениях на фоне общих правил искового производства, установленных в гражданских процессуальных кодексах.

Ввиду того что кодексы об административных правонарушениях создавались как дополнение к гражданским процессуальным кодексам, в них отсутствуют такие общие нормы, как функция судебного контроля за порядком в судебном заседании с возможностью признать обязательной явку в суд органа публичной власти или, в случае неявки, привлечь его к судебному штрафу. Все суды в гражданском, арбитражном и уголовном процессах могут налагать судебный штраф (денежное взыскание в уголовном процессе) за нарушение порядка в судебном заседании13. В кодексах об административных правонарушениях мы не найдем аналогичных правил искового производства или правил о судебном разбирательстве гражданских процессуальных кодексов – например, указания на то, что участники процесса обращаются к судьям со словами «Уважаемый суд!» и свои показания и объяснения дают стоя14. Н. А. Нобель также обращает внимание на то, что в КоАП РФ нет специальной главы, посвященной подготовке к рассмотрению дела, – например, нет правового регулирования при необходимости вынести определение о передаче протокола об административном

БУХТОЯРОВА О. А. _______________________________________________________________ правонарушении по подведомственности, отсутствует понятие «частная жалоба»¹⁵.

Параллельно этому в отношении юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, в указанный период с 1992 года действовал Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации16 и продолжает действовать сегодня17.

В соответствии со статьей 22 АПК РФ в редакции 1995 года18 определялись дела, подведомственные арбитражному суду, а именно по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений. В частности, о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам, иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; о взыскании с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания. С 1 сентября 2002 года была введена в действие новая редакция АПК РФ19, в которой в разделе III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» главами 22–26 урегулирован порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, организаций, наделенных федеральным законом отдельными

___________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ государственными или иными публичными полномочиями; об административных правонарушениях; об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности; о взыскании обязательных платежей и санкций. Обобщая, можно заключить, что в обеих редакциях АПК определен порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по общим правилам искового производства, но с особенностями, установленными специальной главой АПК РФ и КоАП РФ.

Таким образом, и до, и после создания КАС РФ в арбитражном процессе сохранялся аналогичный прежнему ГПК РФ порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Иными словами, и сегодня АПК РФ по делам об административных правонарушениях действует в «симбиозе» с КоАП РФ.

Становится очевидным, что структура правовых норм о производстве по делам об административных правонарушениях в порядке рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах всегда корреспондировала общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства, но с особенностями, установленными КоАП РФ. Однако с 2015 года, после введения в действие КАС РФ, такой порядок сохранился только в АПК РФ, а в ГПК РФ исчез, поскольку из него изъяли подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» для целей создания КАС РФ. При этом производство по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции не вошло в какой-либо иной процессуальный кодекс с наличием всех общих и необходимых процедур для судопроизводства.

Созданный КАС РФ включил в себя из ГПК РФ все виды производств по делам, возникающим из публичных правоотношений, добавил производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных теми или иными государственными или публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций, а также производство по административным делам, связанным с осуществлением судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при реализации административных властных требований к нему, – например, о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии; о прекращении деятельности средств массовой информации; об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису; о признании информации, размещенной в сети Интернет, запрещенной к распространению; о признании

БУХТОЯРОВА О. А. _______________________________________________________________ информационных материалов экстремистскими; о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц; о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях; о помещении несовершеннолетнего в центр временного содержания.

В части 2 статьи 1 КАС РФ заложено расширительное толкование для применения кодекса при рассмотрении всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, а вышеперечисленные виды производств, рассматриваемые по правилам КАС РФ, указаны в кодексе с помощью оборота «в том числе». Однако в части 5 этой же статьи установлено специальное правило о том, что его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях в суде.

Получается, что с 2015 года, изъяв из ГПК РФ подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» вместе с правовым регулированием производства по делам об административных правонарушениях в суде и создав на его базе КАС РФ, законодатель специально «забыл» включить в него производство по делам об административных правонарушениях в суде. В связи с этим А. И. Стахов, осуществляя категорирование административных дел, вынужденно оперирует только двумя процессуальными законами, указывая, что «посредством законодательных приемов, используемых в АПК РФ и КоАП РФ, выделяются судебный порядок и исполнительный (внесудебный) порядок разрешения дел об административных правонарушениях»20.

Возможно, в свете административной реформы, которая значительно затягивается, будет создан отдельный общий административный процессуальный кодекс для производства по делам об административных правонарушениях для судов общей юрисдикции и органов публичной (исполнительной) власти, но вот уже восемь лет, с 2015 года, с момента создания КАС РФ, отсутствует полноценное процессуальное правовое регулирование порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции.

В пояснительной записке 2020 года к проекту нового КоАП РФ предлагалось «осуществить совершенствование процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, выделив из действующего КоАП РФ процессуальные нормы, регламентирующие производство по делам об административных правонарушениях, объединив их в Процессуальный кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, сохранив при этом подход, согласно которому процессуальный порядок привлечения к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности регулируется арбитражным процессуальным законодательством»21. В переходный же период, до завершения административной реформы и создания новых кодексов, представляется целесообразным включить в КАС РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции как вид производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, которыми они всегда и были.

В опубликованном в 2020 году для общественного обсуждения новом процессуальном кодексе об административных правонарушениях В. С. Голе-щихин усматривает у разработчиков, признающих в пояснительной записке к проекту, что в судах дела разрешаются посредством административного судопроизводства, стремление избегать употребления этого термина. Он считает, что «пора официально признать рассмотрение судами дел об административных правонарушениях частью административного судопроизводства»22. Возможно, отчасти это вызвано тем, что в процессе создания процессуального кодекса об административных правонарушениях произошло дублирование понятий и термина «административное судопроизводство» из КАС РФ.

Стоит указать, что одним из ориентиров административной реформы является сохранение существующего принципа административного права «о преимущественно внесудебной, упрощенно-ускоренной процессуальной деятельности... по делам об административных правонарушениях в органах исполнительной публичной власти»23.

При включении рассмотрения дел об административных правонарушениях в КАС РФ отпадет необходимость создания отдельного процессуального кодекса административного судопроизводства или, по крайней мере, мы дадим себе еще время спокойно разобраться в наших проектах. Ведь все реформы осуществляются на принципах целесообразности, экономичности и прагматизма. Главная цель реформ – сохранить существующее ценное и развить прогрессивные тенденции.

В 2014 году был упразднен Высший Арбитражный Суд РФ24, но специальный процессуальный кодекс остался, как и вся система нижестоящих арбитражных судов. Очевидно, что по этой исторической причине у нас сохраняются два почти одинаковых гражданских процессуальных кодекса – ГПК РФ и АПК РФ.

На Международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство в России: проблемы и перспективы», прошедшей 8 апреля 2016 года в Московском государственном юридическом университете имени О. Е. Кутафина, мнения ученых по вопросу создания КАС РФ разделились. Как сообщает А. В. Сладкова, утверждалось, например, что кодекс является основой для развития административно-процессуальной формы, что он современен и нужен; критиковалось дублирование норм в КАС РФ на 85 % из ГПК РФ; констатировалось небольшое количество обращений в порядке административного судопроизводства; обосновывалось, что КАС РФ не создает никакой новой процессуальной формы, процедуры механически перенесены из ГПК РФ; доказывалось, что это подотрасль гражданского процессуального права или что нельзя соединить ГПК РФ и АПК РФ, так как имеется арбитражно-процессуальная специфика; в первоначальном варианте проекта предлагалось включить рассмотрение индивидуальных служебных споров государственных служащих в порядке публично-правовых отношений (исключили из проекта)25.

По впечатлениям М. С. Караськиной, на форуме подводились итоги принятия КАС РФ с выводами ученых о том, что это результат реализации по-

___________________________________________________ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ НАУКИ ложений части 2 статьи 118 Конституции РФ²⁶; появилась регламентация гражданского иска о возмещении вреда в рамках административного иска и административного процесса; отстаивалась позиция о принадлежности КАС РФ к административно-процессуальной форме; критиковалось принятие КАС РФ как разбившего стройную систему ГПК РФ, поскольку дела, возникающие из публичных правоотношений, могли бы и далее рассматриваться по правилам ГПК РФ; обращалось внимание, что новый вид судопроизводства имеет целью обеспечить надежную защиту прав и свобод граждан, но при этом осуждались процедуры, перенесенные из одного нормативного источника в другой, поскольку новой природы они обрести не могут; указывалось, что КАС РФ обеспечивает доступность защиты не в большей в сравнении с ГПК РФ степени, а в меньшей; подчеркивалась обязательность связи административного дела и административного законодательства; выявлялись специфические различия в механизме доказывания между КАС РФ и ГПК РФ; высказывалась критика по введению в КАС РФ профессионального представительства, как создающего препятствие для реализации права граждан на судебную защиту; сетовалось на то, что из проекта КАС РФ необоснованно была исключена норма об обжаловании государственными служащими действий вышестоящего руководителя (предположение о том, что это публичные правоотношения)²⁷.

При анализе вышеописанных мнений напрашивается, в частности, аналогия с введением в Российской Федерации контрактной государственной службы, когда ранее существовавшие трудовые правоотношения, с трудовым договором в органах государственной власти времен народного хозяйства и государственной (социалистической) собственности и с правовым регулированием по Кодексу законов о труде РСФСР с 1971 года по 1 февраля 2002-го, в рамках реформы переименовали в государственную службу по контракту, а далее возникла тенденция относить службу по контракту к разряду публичных административных правоотношений. При этом сохраняется не только синонимичность терминов такого контракта по отношению к трудовому договору, но и существенные условия трудового договора вместе с трудовой книжкой и конституционным правом на труд; сохраняется понятие должностного лица органа власти в административном и уголовном праве как лица, обладающего публичной властью по отношению к лицам, не находящимся в служебной зависимости от него; предлагается дисциплинарную ответственность государственных служащих поставить «на одну полку» с административной ответственностью, когда выговор по службе позволит исключить привлечение к административной ответственности. Например, в законе о службе в органах внутренних дел для преемственности терминов и понятий нового закона пришлось уравнивать понятия «служба» и «работа», «стаж службы» и «выслуга лет». Приняли положение о том, что «в стаж службы (выслугу лет) в органах внутренних дел засчитываются периоды службы (работы), которые были ранее включены (подлежали включению) в стаж службы (выслугу лет) в органах внутренних дел»28.

На современном этапе трудовые правоотношения государственной службы ярко представлены законом о прокуратуре29, где федеральные государственные служащие с 1992 года называются работниками прокуратуры и с ними заключается трудовой договор на неопределенный срок. В этих правоотношениях во всех случаях, не урегулированных законом о прокуратуре, применяется трудовое законодательство, тем самым законодателем устанавливается, что служебные внутриорганизационные отношения являются трудовыми правоотношениями30. Аналогичная норма о регулировании служебных правоотношений государственных гражданских служащих трудовым законодательством содержится и в законе о государственной гражданской службе31. В законе о муниципальной службе32 также оговаривается, что поступление гражданина на муниципальную службу в результате его назначения на должность происходит на условиях трудового договора, и т.д.

Если ранее смена терминов с милиции на полицию прошла успешно, то в процессе реформы госслужбы33 смена трудового договора на служебный контракт «споткнулась». Новая терминология всегда влечет за собой сложности правопреемства.

В науке мы должны опираться на лингвистику как род и внешнюю лингвистику как вид языка. Внешняя лингвистика изучает язык как общественное явление, место терминов в научном и социальном контекстах (например, язык юриспруденции). Предмет общего языковедения – речевые тексты, изучаемые с помощью дедукции.

Нам интересны термины «администрация», «административный» с точки зрения лексической полисемии, то есть многозначности слов. Синонимом «администрации» в юридическом понимании может являться «власть»34, этот термин может использоваться и в следующих контекстах:

– администрация завода, предприятия, учреждения и ее трудовые правоотношения (между управленческим аппаратом и работниками);

• –    административный корпус и производственные площадки;

• –    административное право (публичные правоотношения между органами публичной власти и неопределенным кругом лиц, не основанные на служебном подчинении);

• –    административный регламент предоставления государственных или муниципальных услуг³⁵;

• –    Администрация Президента Российской Федерации³⁶ (как юридическое лицо в организационно-правовой форме – бюджетное учреждение, государственный орган).

Трудовые правоотношения внутри коммерческой организации37 или некоммерческой организации, возникающие между администрацией завода

БУХТОЯРОВА О. А. _______________________________________________________________ (предприятия, учреждения, общества) и работниками (служащими), иногда путают с административными правоотношениями, возникающими между органами публичной власти и неопределенным кругом лиц. Такого рода ошибка связана с буквальным восприятием термина «администрация» по типу софизма: «Если правоотношения возникли с участием администрации завода (предприятия, учреждения, общества), значит возникли административные правоотношения». Данное умозаключение, формально кажущееся правильным, ложно по существу, хотя и не основано на преднамеренном неправильном подборе исходных данных.

Возвращаясь к административному праву, следует сделать вывод о том, что, разработав административное судопроизводство в виде отдельного процессуального кодекса для судов общей юрисдикции из раздела о публичных правоотношениях другого процессуального кодекса для тех же судов и о тех же публичных правоотношениях, мы не смогли и не сможем изъять разделы, регулирующие административное судопроизводство, из АПК РФ, глобально не изменив всю систему судопроизводства. Таким образом, сложилось несоответствие в системе судопроизводства: для судов общей юрисдикции появился отдельный процессуальный кодекс административного судопроизводства, а в экономической сфере в системе арбитража остался кодекс, где совмещены гражданский и административный процессы.

Таким образом, надежда на стремительную реформу в нашем случае не оправдалась. Включив рассмотрение дел об административных правонарушениях в КАС РФ, мы просто вернемся к алгоритму «симбиоза», по которому будут работать КАС РФ и КоАП РФ, по которому ранее работали ГПК РФ и КоАП РФ, а сейчас работают АПК РФ и КоАП РФ. При этом название КАС РФ будет полностью соответствовать целям и задачам рассмотрения дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции, а производство по делам об административных правонарушениях в КАС РФ будет лишь частью административного судопроизводства, регулирующего публичные правоотношения. В итоге устранится существующий на данный момент пробел в правовом регулировании при рассмотрении дел об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции и появится гармония в виде внутренней и внешней согласованности в законодательстве между КАС РФ, АПК РФ и КоАП РФ.