В поисках оптимальной модели организации муниципальной власти: проблемы конкурсного избрания главы муниципального образования

• 5.1.2.    Public law (state legal) sciences

Original article

IN SEARCH OF AN OPTIMAL MODEL FOR THE ORGANISATION OF MUNICIPAL POWER: PROBLEMS OF COMPETITIVE ELECTION OF

THE HEAD OF A MUNICIPALITY

Anzhelika R. Shastina

Introduction: the article considers organisational and legal problems of the contest for election to the position of the head of a municipal entity, which are to be eliminated by amending the relevant legal acts.

Materials and Methods: the normative basis of the study was formed by the provisions of the Constitution of the Russian Federation, as well as federal laws and municipal legal acts that set out the procedure for organising and holding a contest for election to the position of the head of a municipality. The methodological basis of the study was formed by interrelated general scientific and private-scientific methods of dialectical cognition of legal reality. The system-structural method made it possible to comprehend the replacement of office as an element of the organisation of local government, the comparative-legal method made it possible to identify the peculiarities in the establishment of the procedure for organising and holding a competition for the position of the head of a municipal entity and the head of local administration.

The Results of the Study made it possible to substantiate the possibility of improving the procedure of competition for election to the position of the head of a municipal entity before the adoption and entry into force of the draft law on local self-government adopted by the State Duma of the Russian Federation in the first reading.

Findings and Conclusions: the planned changes in the methods of electing the head of a municipality should not hinder the improvement of the competition for the selection of candidates for this position, as enshrined in the current Russian legislation. The elimination of the identified gaps in the legal regulation of the organisation and conduct of the contest will make it possible to increase not only the efficiency of municipal government, but also the confidence of the local population in alternative ways of filling positions of importance to municipalities through direct elections.

В целях совершенствования организации муниципальной власти за последние годы в России были реализованы законодательные изменения, затронувшие способы замещения должности главы муниципального образования [1, с. 117]. С 2020 г. в Конституции Российской Федерации установлено единство системы публичной власти, и в январе 2022 г. в первом чтении Государственной Думой Российской Федерации был принят законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее - Законопроект), который предусматривает реформу местного самоуправления в рамках конституционных новелл [2, с. 134]. Законопроектом предусмотрен вариант избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

В случае принятия вышеназванного документа произойдут концептуальные изменения в отношении статуса главы муниципального образования, а именно, как указано в ч. 19 ст. 19 Законопроекта: «в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность». Нельзя не согласиться с правоведами, высказывающими сомнения относительно соответствия такой концепции положениям ст. 12 Конституции Российской Федерации [3, с. 41; 4; 5, с. 163], тем не менее такая трансформация муниципальной власти представляется логичной и продолжает взятый российским законодателем курс на минимизацию участия населения в процедуре избрания высшего должностного лица муниципального образования.

Новый способ замещения должности главы муниципального образования может сменить предусмотренное действующим Федеральным законом № 131-ФЗ избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, которое, если обратиться к статистическим отчетам, стало самым популярным способом избрания глав в таких муниципалитетах, как муниципальные районы и городские округа. 1

Напомним, что решение о выборе конкретной модели избрания главы муниципального образования муниципалитеты принимают не самостоятельно с 2014 г. Каковы же причины отказа от столь популярного способа избрания главы муниципального образования в новом Законопроекте? Действительно, конкурсное избрание главы муниципального образование выявило ряд процедурных недостатков, изучение и устранение которых необходимо в силу того, что принятие и вступление в силу нового закона о местном самоуправлении откладывается по объективным причинам.

Так, например, для устранения пробелов правового регулирования необходимо обратить внимание на статус участников конкурса, которые не являются кандидатами на должность главы муниципального образования (что логично, так как суть конкурса и состоит в выявлении лиц, которые могут стать кандидатами). Казалось бы, это не должно иметь большого значения, так как специфика данных выборов не предполагает реализации норм, предусмотренных избирательным законодательством для зарегистрированного кандидата на выборах: нет необходимости осуществлять предвыборную агитацию, создавать избирательный фонд и т. д. Однако это привело к тому, что участники таких конкурсов отказывались дать согласие о размещении публичной информации о себе, ссылаясь на положения Федерального закона «О персональных данных» 2 , который предусматривает такую обязанность только для зарегистрированных кандидатов.

Так, для избрания главы города Сочи 10 сентября 2019 г. в конкурсную комиссию поступили заявки от 18 кандидатов, и ни один из них не дал согласия на раскрытие информации о себе.3 Однако, несмотря на изменения в системе избрания, глава муниципального образования – это публичная должность, которая, хотя и не нуждается в данном случае в прямой поддержке избирателей, тем не менее сохраняет свое представительское предназначение, в силу чего та информация, которая дает представление об участниках конкурса, возможность объективно оценить, насколько они готовы стать главой муниципалитета, должна быть доступна местному населению. [6, с. 32]

Также сложившаяся ситуация противоречит логике конкурсного отбора, так как само участие в нем свидетельствует о желании лица замещать публичную должность, следовательно, о готовности представить общественности информацию о себе, которая предусмотрена российским законодательством. Необязательно обнародовать весь объем сведений, поступающих в конкурсную комиссию. На федеральном уровне необходимо было предусмотреть, что осуществляется обработка следующих персональных данных – фамилия, имя, отчество участника конкурса, его биография и профессиональные характеристики. Право определять объем сведений, которые необходимо довести до населения муниципального образования, должно быть предоставлено конкурсной комиссии. Таким образом, будет реализована вовлеченность населения муниципального образования в формирование организационных структур, что соответствует демократическим принципам осуществления местного самоуправления.

Справедливости ради, отметим, что от участников конкурса часто требуют предоставить гораздо больше документов, чем при регистрации кандидатов на прямых выборах, это связано с реализацией идеи профессионализации муниципальной власти в лице главы муниципального образования. Обязанность проверки достоверности представленных сведений на конкурсную комиссию Федеральным законом № 131-ФЗ не возложена, что фактически является еще одним недостатком рассматриваемой конкурсной процедуры.

Очевидно, что предоставляемые участниками конкурса сведения должны быть достоверными, и, можно предположить, что конкурсная комиссия вправе проверять (и проверяет) сведения самостоятельно, а также с помощью запросов в различные компетентные органы и учреждения, по аналогии с полномочиями избирательной комиссии, которая «обращается с представлением о проверке достоверности данных и сведений …в соответствующие органы, учреждения и организации, которые обязаны сообщить о результатах проверки сведений» (ч. 6 ст. 33 Федерального закона № 67-ФЗ

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4) .

Из-за отсутствия комиссии по проведению конкурса для избрания главы муниципального образования в перечне субъектов, обладающих правом получения рассматриваемой информации, нет гарантии, что компетентные органы подтвердят или опровергнут запрашиваемые сведения, или сделают это в разумные сроки. Фактически, действующее законодательство закладывает возможность для участия в конкурсе лица, сообщившему о себе ложные сведения, подтвержденные документами, которые остались непроверенными.

Например, в ходе проверки документов в участии в конкурсе в 2015 г. в Перми было отказано лицу, представившему недостоверные сведения об имуществе,5 в 2020 г. в Благовещенске6 несколько участников представили недостоверные сведения, не указав, что являются учредителями ряда коммерческих организаций и не были допущены до второго этапа конкурса. В данных случаях комиссия смогла проверить заявленные сведения, хотя фактически это является доброй волей соответствующего компетентного органа, который предоставляет достоверную информацию.

Несмотря на то, что конкурсные комиссии в рамках конкурса оценивают полный пакет документов, предоставленных кандидатом, очевидно, что конкурсом в прямом смысле слова это не является. В связи с этим те муниципальные образования, которые в положениях о проведении конкурса указывают, что конкурс, собственно, и состоит из проверки документов, по результатам которой комиссия принимает решение о признании или непризнании участника конкурса кандидатом на должность главы муниципального образования 7 , не наделяют конкурсную комиссию теми полномочиями, которые соответствуют смыслу конкурса.

Да, в Федеральном законе № 131-ФЗ не закреплено, что к участникам конкурса обязательно предъявляются дополнительные требования по отношению к тем, что установлены Федеральным законом № 67-ФЗ к кандидатам на должность главы муниципального образования, однако толковать это как возможность обойтись в работе конкурсной комиссии без состязательности и персональной оценки участников следует считать ошибочным. Несмотря на то, что муниципально-правовое регулирование процедуры конкурса иногда содержит неточности и пробелы, и, как показывает практика, решения конкурсной комиссии подвергаются не только сомнению, но и обжалованию со стороны участников конкурса [7], конкурсная комиссия должна принимать на себя не только ответственность за признание или непризнание участников конкурса кандидатами на должность главы муниципального образования, но и обязательную роль в персональной оценке участников.

Только в этом случае работа конкурсной комиссии будет соответствовать цели конкурса, состоящей в определении наиболее подходящих данному муниципалитету кандидатов на должность главы муниципального образования. Представляется, что сведение работы конкурсной комиссии лишь к проверке документов связано не только с опасением последующих судебных исков и протестов по поводу результатов конкурса, но и с нежеланием представительного органа наделять конкурсную комиссию правом отсеивать потенциальных кандидатов, оставляя за собой возможность избрать на должность главы муниципального образования любого кандидата, не будучи связанными публичной оценкой его профессиональных знаний, умений, качеств, полученных в ходе проведения конкурса. В этой ситуации представляется необходимым закрепление обязательной роли конкурсной комиссии в персональной оценке кандидатов на должность главы муниципального образования в соответствующих муниципально-правовых актах.

Таким образом, выявленные в данном исследования недостатки конкурса для избрания на должность главы муниципального образования подлежат устранению для более эффективного применения рассматриваемой модели организации муниципальной власти. Количество муниципалитетов, заинтересованных в привлечении профессионального руководителя, неуклонно растет, а профессионализация муниципальной власти – безусловная российская и зарубежная тенденция правового регулирования организационных основ местного самоуправления, обусловленная возросшим объемом функций и задач, решение которых возложено в том числе на высшее должностное лицо местного самоуправления. Цель реализации рекомендованных изменений действующих нормативно-правовых актов, регулирующих конкурсное избрание, состоит не только в укреплении доверия местного населения к конкурсу, как к способу отбора кандидатов на ключевую должность муниципального образования, но и в целом повышения качества местного самоуправления.

СПИСОК ИС ТОЧНИКОВ

• 1.    Кокотов, А. Н. Совершенствование конституционной модели местного самоуправления в России // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2020. № 4 (41). С. 116–123.

• 2.    Упоров, И. В., Яблонский, И. В. Институт муниципальных должностей: эволюция и правовое регулирование (в контексте законопроекта о местном самоуправлении) // Общество и право. 2022. № 1 (79). С. 133–138.

• 3.    Бялкина, Т. М. Должностные лица местного самоуправления: действующее законодательство и новеллы законопроекта о новой муниципальной реформе // Конституционализм и государствоведение. 2022. № 3(27). С. 36–42.

• 4.    Елькина, Н. В. Реформа местного самоуправления как необходимое условие развития экономики (на примере Иркутской области) // Baikal Research Journal. 2015. Т. 6, № 4.

• 5.    Колодина, Е. А. Исследование тенденций развития местного самоуправления в современной России // Известия Байкальского государственного университета. 2017. Т. 27. № 2. С. 162–170.

• 6.    Макарцев, А. А. Проблемы правового регулирования обработки персональных данных кандидата в депутаты или на выборную // Избирательное право. 2014. № 2. С. 5–10.

• 7.    Буханцов, В. В., Комарова, М. В., Шалак, А. В. Аутентичное понимание правового статуса главы муниципального образования как источник повышения качества управления в постсоветской России // Baikal Research Journal. 2018. Т. 9. № 4. С. 16.