Власть и война: организация и деятельность государственного аппарата СССР в годы Великой Отечественной войны

Проблематика истории Великой Отечественной войны, несмотря на минувшие три четверти века, не утрачивает научной и политической актуальности, однако историки вряд ли когда-либо полностью отдадут долг тем, кто ушел на фронт и не вернулся или вернулся инвалидом, погиб в тылу от бомбежек и голода, не вкусил всех радостей земного бытия. Каждое новое поколение, используя уже имеющиеся источники, опираясь на новые, вооружившись современным инструментарием научного исследования, причем не только в гуманитарных науках, пытается дать свою интерпретацию событий самой разрушительной из всех войн в истории человечества.

Автор ставит перед собой задачу сравнить организацию и деятельность государственного аппарата советской России и СССР в годы Гражданской и Великой Отечественной войн, выявить особенности последней.

Первая из этих войн была Гражданской, что сужало возможности руководства страны по организации военных операций: зачастую отделить своих от чужих было сложно. В войне 1941-1945 гг. контуры врага были очевидны.

Во время этих войн во главе государства стояли авторитарные лидеры, фанатично следующие своей идее, не брезгуя при этом любыми средствами. Они по существу идентичными способами сумели консолидировать все имеющиеся в их распоряжении людские и материальные ресурсы для победы над частью собственного народа в первой войне и над вторгшимся на территорию страны врагом, в другой. Ленин действовал в ограниченном временном пространстве, поэтому многого не успел, выручило то, что, будучи никудышным стратегом, он был блестящим тактиком. Сталин обладал этими двумя качествами, да и времени в его распоряжении в межвоенный период оказалось достаточно. С помощью мер чрезвычайного характера страна преодолела потери, понесенные в результате Первой мировой и Гражданской войн, приступила к преобразованиям модернизационного характера, в том числе и в оборонных отраслях экономики. Весьма существенной была и проведенная во второй по- ловине 1930-х гг. реорганизация государственного аппарата, он был подготовлен к работе в чрезвычайных условиях.

Ленин не успел до конца расправиться с оппозицией ни в стране в целом, ни в партии - Сталину это удалось в полной мере. В то же время, несмотря на периодически проводившиеся чистки и репрессии, количество членов партии к началу войны выросло почти в десять раз по сравнению с осенью 1917 г. При Ленине партия только вышла из подполья, при Сталине «Орден меченосцев» был хорошо структурирован. В межвоенный период была проведена большая идеологическая работа с населением, что в условиях войны, наряду с другими факторами, имело огромное значение.

В итоге накануне Великой Отечественной войны система управления была построена на основе «мобилизационной формы демократического централизма, при которой при жесткой централизации власти в небольших количествах допускалась под контролем разветвленного партийного аппарата исполнительская и совещательная инициатива»1. Принимавшиеся в годы войны на самом высоком уровне акты, расширяющие права республик (законы от 1 февраля 1944 г.) и права народных комиссаров СССР в условиях военного времени (постановление СПК СССР от 1 июля 1941 г.) положения дел не меняли. Громкое заявление о расширении прав союзных республик с предоставлением им права внешнеполитических связей и права иметь национальные войсковые формирования серьезных последствий не имело. Наркоматы обороны в республиках остались на бумаге, функции же созданных в некоторых республиках наркоматов иностранных дел имели крайне ограниченный характер. Постановление же давало возможность наркомам принимать самостоятельные решения в исключительных случаях, когда центр не мог участвовать в этом. В иных случаях требовалось разрешение свыше.

В силу чисто субъективных причин война застала врасплох и того, и другого лидера. Первый, видимо, и представить себе не мог, что бюрократия, собственники, в результате захвата власти большевиками лишенные власти и имущества, попытаются восстановить утраченное. Второй же просто не хотел верить поступающей из разных источников информации о надвигающейся катастрофе. В отличие от Ленина, не снижавшего активность после обретения власти, хотя есть основание говорить о некоторой растерянности, если не его самого, то его окружения, Сталин впал в депрессию, с небольшими перерывами продолжавшуюся до 30 июня. Даже такой верный сталинец, как Молотов, вынужден был отметить растерянность вождя в первые дни войны2, не говоря о других мемуаристах.

Между тем, положение дел на фронте с каждым днем ухудшалось. Если даже допустить подлинность записей журнала посещений Сталина в первые дни войны (эти записи могли быть предварительными, но несостоявшимися или оформленными задним числом, что в делопроизводстве случается), он выступил по радио с соот- ветствующим заявлением после назначения себя председателем Государственного Комитета Обороны, спустя более чем десять дней от ее начала. Лишь после этого он активизировал свою деятельность: к должности главы правительства, занимаемой с мая 1941 г, 10 июля добавляется должность председателя Ставки Верховного Командования, 19 июля - наркома обороны; 8 августа Сталин становится Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами СССР.

Здесь, безусловно, присутствуют существенные совпадения с положением и ролью Ленина в условиях Гражданской войны.

Ленин был лидером партии, главой правительства и главой Совета Рабочей и Крестьянской обороны. На этом список его должностей заканчивается. По-видимому, он не считал себя достаточно компетентным в военных вопросах: он не был ни наркомом обороны, ни верховным главнокомандующим. Редко кто из историков приписывал заслугу в победе в Гражданской войне исключительно Ленину, Сталину же - сплошь и рядом. Да, он принимал участие в подготовке многих военных операций Великой Отечественной войны, в случае удачного их исхода заслуга приписывалась ему, но при неудаче искали других виноватых, например, меняли руководителей Генерального штаба, командующих фронтами и т.п. Лично Сталин прекрасно понимал, кто одержал победу в войне (во всяком случае, свидетельством тому был его тост на приеме в Кремле в честь командующих войсками Красной армии 24 мая 1945 г). Однако споры о его вкладе в победу не затихают до сих пор.

Чрезвычайные условия войны не могли не наложить отпечатка на деятельность высших органов власти и управления. По вполне понятным причинам положенные по Конституции 1936 г. выборы в Верховный Совет не проводились, по существу он функционировал два срока подряд; сроки созыва его сессий не соблюдались (они вообще не соблюдались до 1953 г). Однако в не менее сложных условиях при весьма громоздкой процедуре выборов в годы Гражданской войны было созвано шесть Съездов Советов. Сходство же в работе этих двух органов состоит в том, что вопросы, входившие в их повестку дня, не преследовали цели формирования правового поля государства в условиях войны, что представляется вполне оправданным.

Аналогичной была и деятельность правительства. Для решения задач военного времени при нем был создан целый ряд органов в виде советов, например, по эвакуации, научно-технический (рассматривались вопросы по созданию атомного оружия), комитетов, например, по учету и распределению рабочей силы, главных управлений со снабженческими функциями, Советское информационное бюро. Однако, несмотря на то, что Сталин возглавлял СНК, главные вопросы организации отпора врагу решались ГКО, ранг правительства был много ниже, чем при Ленине.

В каждой из этих двух войн существовали чрезвычайные орга- ны, призванные сосредоточить всю полноту власти в стране.

Постановление о создании Совета Рабочей и Крестьянской Обороны (СРиКО) предварительно обсуждалось на пленуме ВЦИК3. Подписанное Лениным и Свердловым, оно более пространное, нежели постановление о создании ГКО, что свидетельствует о продуманности этого вопроса. Авторами документа о создании ГКО объявлялись Президиум Верховного Совета, Совет Народных комиссаров и Центральный Комитет ВКП(б). На самом деле собрать членов вышеназванных органов вряд ли было возможным. Инициатором создания был не Сталин, а лица из ближайшего его окружения. Это лишний раз свидетельствует о его растерянности и подавленности в начале войны: он, видимо, забыл, что входил в свое время в число членов СРиКО.

Если сравнивать СРиКО и ГКО, то можно отметить и другие различия: первый был создан значительно позднее второго; СРиКО позиционировался как орган при Совнаркоме, ГКО был поставлен над всеми органами власти в стране, да и концентрация полномочий у него была многократно большей и все важнейшие решения, как военные, так и хозяйственные, принимались очень узким кругом лиц. Конечно, и в годы Гражданской войны круг лиц, причастных к принятию наиболее важных решений был невелик, но с 1917 до конца 1920 гг. состоялось три съезда правящей партии большевиков (между ними созывались партийная конференция и пленумы ЦК), упоминавшиеся выше шесть Съездов Советов, наконец, полноценно функционировало правительство. В 1941-1945 гг. были созваны три сессии Верховного Совета, один Пленум ЦК партии, партийные съезды не проводились. Политбюро, Оргбюро и Секретариат ЦК, будучи постоянными органами, собирались нерегулярно4. По большому счету решения узкого круга лиц чаще всего оформлялись в Центральном Комитете партии, аппарат которого в годы войны значительно увеличился, в нем появились отраслевые подразделения, впоследствии дублирующие функции государственных хозяйственных органов.

При ГКО, как в свое время при СРиКО, был создан ряд органов - Совет по эвакуации (сначала был создан при СПК СССР), Комитет по разгрузке транзитных и других грузов, Транспортный комитет и другие (органы при СРиКО чаще назывались комиссиями - по производству, транспорту, снабжению и другие). Дальнейшие, мирные, судьбы СРИКО и ГКО разнятся: первый был преобразован и стал заниматься хозяйственными вопросами, второй - упразднен.

Как и в годы Гражданской войны, когда на местах создавались революционные комитеты, в годы Великой Отечественной на территории страны, поначалу помимо воли центра, спонтанно, возникли городские комитеты обороны (горко). Руководство страны, боясь децентрализации власти, медлило с их легитимизацией. Решение ГКО об их создании было принято лишь в октябре 1941г, чем, по мнению, например, В.Н.Данилова, была упущена возможность более организованного противодействия противнику в начале войны5.

Процесс их создания растянулся до осени 1943 г. По подсчетам того же Данилова, их число достигло 79-ти, 74 из них располагались в тогдашних границах РСФСР6. Там, где они были созданы, они во многом потеснили местные Советы. В ряде населенных пунктов создавались более узкие по составу исполкомы местных Советов, тройки, не имевшие таких широких полномочий как горко. Сходство между ревкомами и горко не столь очевидно, как между ревкомами и так называемыми зафронтовыми Советами, существовавшими в партизанских краях и зонах7.

Зафронтовые Советы действовали в соответствии с директивой СПК СССР и ЦК ВКП(б) от 29 июня 1941 г. и постановлением ЦК от 18 июля этого же года «Об организации борьбы в тылу германских войск». В годы Гражданской войны такого рода актов быть не могло. Ревкомы и зафронтовые Советы, как правило, создавались явочным порядком и были органами партийно-советской и военнохозяйственной власти.

В годы Гражданской войны по существу происходило становление недавно созданных государственных органов, продолжалось строительство нового государственного аппарата - создавались центральные органы управления, о необходимости создания которых на радостях по случаю обретения власти просто не подумали (например, Наркомат призрения, Наркомат социального обеспечения), и новые, необходимость в которых диктовалась военными условиями и политическими соображениями (например, ВСНХ, ВЧК). В конце концов, поменялась дислокация правительственных учреждений, причем навсегда. Изменение места пребывания правительственных учреждений в 1941 - 1943 гг, что на первых порах чрезвычайно осложнило их деятельность, было частичным и временным. Руководитель государства и его окружение оставались в Москве.

В условиях Великой Отечественной войны учредитель был в другом положении и по отношению к уже существующим государственным структурам действовал более сдержанно. Дело в том, что в предвоенное пятилетие количество, например, только промышленных наркоматов выросло более чем в пять раз - число объектов управления кратно возросло, а сложившаяся гиперцентрализованная система управления предполагала наличие большого количества надсмотрщиков и контролеров. С началом войны коррективы были внесены в перечень наркоматов, отвечавших за производство продукции военного назначения. 11 сентября 1941 г. был создан Наркомат танковой промышленности, а 26 ноября этого же года на базе упраздняемого Наркомата общего машиностроения СССР -Народный комиссариат минометного вооружения СССР8.

Новые органы в перечне правительственных учреждений экономического блока появляются после известного постановления СНК

СССР и ЦК ВКП(б) от 21 августа 1943 г. «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации». Так, при СНК СССР создается союзно-республиканский Комитет по делам архитектуры9.

Однако по мере освобождения населенных пунктов от оккупантов выяснилось, что большинство их нуждается не столько в заботе архитекторов, сколько в работе строителей. Созданный еще в 1939 г. Наркомат по строительству СССР в условиях войны занимался, в основном, строительством объектов военного назначения. Между тем, густонаселенные «коммуналки» уплотнялись с огромной скоростью. В РСФСР для решения вопросов жилищного строительства 22 февраля 1944 г. создается первый в республике строительный наркомат - жилищно-гражданского строительства. Помимо обеспечения организации жилищного и связанного с ним коммунального строительства он должен был обеспечивать и организацию культурно-бытового строительства. В ходе войны появились и другие органы; их создание было связано с успехами советских войск и продвижению их к западным границам СССР.

Если сравнивать мероприятия, проводимые в этом плане в ходе обеих войн, то можно обнаружить значительные сходства, оговорив, что в годы Великой Отечественной такого рода действия стали проводиться существенно раньше.

Перечень органов социально-культурного строительства в годы Великой Отечественной войны изменений не претерпел, что не скажешь о решаемых ими задачах. Они все, без исключения, каждый в своей области сосредоточились на организации помощи фронту.

Чрезвычайная обстановка не могла не повлиять на систему административно-политических органов. В первую очередь она коснулась органов управления обороной страны. Если в годы Гражданской войны Революционный Военный Совет Республики был создан не сразу, то орган, по функциям его напоминающим, - Ставка Главного Командования Вооруженных сил СССР - был создан на второй день Великой Отечественной войны. Название органа впоследствии при сохранении компетенции несколько раз корректировалось. Это был высший орган военного управления, осуществлявший стратегическое руководство вооруженными силами страны. Ставке были подчинены оба военных наркомата. Сама же Ставка подчинялась ГКО и через него Политбюро ЦК ВКП(б)10.

Система органов военного управления усложнилась, тем более что в июле-сентябре 1941 г. в качестве связующих инстанций между действующей армией и Ставкой существовало три главных командования по направлениям. Такого рода непоследовательность в создании аналогичных органов была характерна и для периода Гражданской войны.

В годы Великой Отечественной войны, как и в годы Гражданской, взаимоотношения между органами внутренних дел и органа- ми государственной безопасности строились на основе конкуренции, что не могло не сказаться на их функциях, формах и методах работы. Начатая в феврале 1941 г. реорганизация НКВД СССР, когда из него с оставлением хозяйственных и правоохранительных функций, пытались выделить оперативные подразделения с функциями разведки и контрразведки, не была завершена. 20 июля созданный в результате ее проведения Наркомат государственной безопасности был упразднен и его функции (и аппарат) были возвращены в НКВД СССР. Объяснялось это необходимостью централизации управления. В апреле 1943 г. ведомство вновь разделили на два органа11. Попытки как-то объяснить эти «преобразования» не представляются состоятельными.

Организационное устройство центральных ведомств в годы Гражданской и Великой Отечественной войн не могло быть застывшим, но изменения их структуры были разными. Наркоматы с момента своего создания восприняли структуру прежних министерств. Новации стали предприниматься после переезда правительства в Москву. По мнению историка Б.М. Морозова, процесс становления Наркомата путей сообщения, например, закончился к концу 1918 г. Для шести его управлений были характерны ярко выраженная нестабильность, непостоянство внутренней структуры, дублирование функций12. На смену инерционному развитию экономики страны шел кризис, поэтому основные организационные мероприятия в государственном аппарате в целом и отдельных его структурах пришлись на послевоенное время.

По-иному обстояли дела с началом Великой Отечественной войны. К этому времени наркоматы укрепили свое положение в структуре власти, обзавелись подведомственными производствами и учреждениями, в известной степени сформировались их структура, кадры и методы работы. В том же НКПС в связи с увеличением объема работ штаты выросли более, чем в два раза13. Вообще же с началом войны в наркоматах, главным образом республиканских, произошло сокращение штатов. Так, сокращение штатов в наркоматах РСФСР к началу 1942 г. составило, по неполным данным, более 40 %14. В общесоюзных наркоматах это наблюдалось куда как реже. В НКПС СССР, на долю которого легла вся тяжесть эвакуационных мероприятий, перевозка военнослужащих и военных грузов, несмотря на упразднение более десяти структурных подразделений центрального аппарата, штаты, наоборот, выросли15.

Изменились кадровые показатели. Наряду с появлением общих для наркоматов структурных подразделений, например, отделов рабочего снабжения, подсобных хозяйств, капитального строительства и других, возникли специфичные именно для них подразделения. Так, в НКПС СССР в августе 1941 г. было создано Управление по Московскому железнодорожному узлу с подчинением ему Окружной железной дороги, всех сортировочных станций и депо ряда до- 64

рог Московского узла, а в сентябре того же года - Военно-эксплута-ционное управление, в начале следующего года реорганизованное в Главное управление военно-восстановительных работ16.

Все изменения в структуре ведомств носили более организованный характер, нежели в годы Гражданской войны. Столь незначительные изменения в системе центральных органов управления не исключали появления у них новых функций. Вся страна жила по военно-хозяйственным планам, и каждый государственный орган участвовал в их выполнении. Решение задач, вызванных войной, возлагалось на прежние и вновь созданные структурные подразделения центрального аппарата ведомств.

Изменения коснулись и основных направлений деятельности всех государственных институтов. Осуществленная в стране в условиях войны 1941-1945 гг. перестройка экономики на военный лад вряд ли может быть переоценена, тем более что сроки, в которые она была проведена, впечатляют. В то же время не только за всю историю России, но и ни в одной другой стране в мире не проводилась столь масштабная эвакуация крупнейших предприятий страны из одной ее части в другую.

Формы и методы работы ведомств существенно не менялась: они были апробированы в годы Гражданской войны и межвоенное время.

В годы Гражданской войны местные Советы были скорее головной болью центра, нежели его опорой: они находились в стадии создания, лишенное земли в крестьянской стране крестьянство относилось к ним настороженно и даже враждебно. Сталинская политика по отношению к крестьянству задавила сопротивление, усиление роли партийных органов на местах отодвинуло Советы на задний план. Жесткая централизация в управлении привела к тому, что Советы стали действовать на принципе двойного подчинения -вышестоящему Совету и местному партийному органу. С началом войны такое положение вещей не изменилось, однако переоценить деятельность Советов в организации помощи фронту невозможно. В конце концов, все патриотические начинания партия проводила через Советы.

* * *

Сравнение организации и деятельности государственного аппарата России в годы двух величайших войн XX столетия позволяет сделать следующий вывод.

Унаследованная из лихолетья Первой мировой войны и актуализированная большевиками в условиях войны Гражданской административно-командная система управления стала одной из причин их победы в ней. Дополненная рядом иных рычагов центристского характера, она была распространена на все стороны государственной и общественной жизни в межвоенный период. Как невозможно отрицать варварство ряда ее методов в мирное время, так невозможно отказать ей в эффективности в труднейшие годы Великой Отечественной войны, несмотря на известные просчеты руководителей государства. На них это обстоятельство в очередной раз подействовало воодушевляюще и они с не меньшим энтузиазмом продолжили использовать ее и после войны.