Вопросы применения административной ответственности за нарушения в финансово-бюджетной сфере

Вопросы применения административной ответственности за нарушения в финансово-бюджетной сфере

Административная ответственность является наиболее распространенным видом юридической ответственности. Этот институт активно участвует в обеспечении законного правопорядка и повышении гарантий защищенности прав граждан, юридических лиц и тем самым приобретает значимость эффективного правового способа воздействия на общественные отношения.

Содержание административной ответственности (суть правовых последствий совершения правонарушения) определено материальными и процессуальными нормами административно-деликтного законодательства, образующими соответственно материальный и процессуальный правовые институты. Помимо содержания административной ответственности (вида и объема правоограничений, связанных с совершением административного правонарушения), они устанавливают условия и порядок ее наступления и реализации (сроки давности привлечения к административной ответственности, основания освобождения от административной ответственности, процессуальный порядок ее реализации и др.).

Проблематика административной ответственности является предметом постоянного научного интереса и актуальность ее не уменьшается по причинам многогранности предмета исследования и постоянного изменения законодательства, регулирующего административную ответственность.

Так, в действующий ныне Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)1 внесено более 2500 изменений, касающихся оснований, содержания административной ответственности и процедуры ее реализации. В поле зрения исследователей находятся различные аспекты этой юридической категории: сущность и содержание административной ответственности, ее основания, правовые институты и др.

В результате анализа действующего административно-деликтного законодательства обнаруживаются своеобразные для каждого из этапов реализации административной ответственности проблемы правоприменения.

Так, привлечение лица к административной ответственности, обвинение его в совершении административного правонарушения (составление протокола об административном правонарушении, вынесение постановления о назначении административного наказания) требуют доказательств, для обнаружения и закрепления которых правоприменитель совершает различные процессуальные действия.

В настоящей статье рассматриваются неурегулированные проблемы, возникающие в практике применения КоАП РФ, в частности проблемы легального понятия административной ответственности, возможности применения малозначительности, неопределенность со сроком давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Эти обозначенные проблемные моменты взяты автором за основу для разработки конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Как отмечается в юридической литературе, в настоящее время институт административной ответственности предназначен для поддержания определенного баланса публичных и частных интересов. Такой баланс положительно сказывается на правопорядке в целом, на стабильности общественной жизни. Отсюда можно сделать вывод, что институт административной ответственности является правовым механизмом, с помощью которого российское общество способно противостоять неправомерному поведению цивилизованным способом, который отвечает международно-правовым нормам.1

Ни в действующемакопв настоящее время КоАПлубчхпинРФ, ни в действовавшем ранее КоАП РСФСР² легального определенияаоднм административной ответственностисеб не имелось. Отсутствие законодательногоосеяуднижопределения понятия "административная ответственность" является пробеломзеасвоним в законодательстве, которыйлоджсте н ыпрепятствует единообразному пониманиюгсаеячимэтого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в том числетаеьсубъектами административной ответственности.

В теории права юридическая ответственность понимается как реализациясаеврниюправовой санкцииоу тс евив случае правонарушения, применениев ак лцифк правонарушителю мер принуждения, поскольку оно есть и в выговоре за нарушениетесяимютрудовой дисциплины, и в административном штрафе, и в лишениитяопнисвободы, и в гражданско-правовой неустойке. Так, П.П. Серков определяет юридическуюаеворупнийшответственность как особуюоу ст виправовую форму реакцииеяним государства на защиту публичных и частных интересов, заключающуюсягтаерв совокупности установленныхзаяостгосударством материальных и процессуальныхтекриправовых норм в целях понуждения правонарушителя, добровольноакопне желающего соблюдатьсвимустановленные нормы поведения, к должному поведению и возложения обязанности претерпевать неблагоприятныееоинм для него последствия, а также достижения цели предупреждения правонарушений³.

Представляется, что категория "административная ответственность"

должна статьеароблпм одной из основных, нарядуеярпним с административным правонарушением и административным наказанием, для формирования всего понятийного аппаратаонмж  соответствующей    отрасли российского законодательства", и главу 2 КоАП РФ "Административное правонарушение и административнаяеответственность" можноебыло дополнить следующим:

"Статья 2.2.1. Административная ответственность.

Административная ответственность - это вид государственного воздействия (илигеврхон принуждения), реализуемого в предусмотренной настоящим Кодексом процессуальной форме и формирующего такое правовое состояниесели лица, при котором оно обязаноосеяудниж претерпеть неблагоприятные последствия морального, личного, имущественногосечлиили организационного характеразтаеькодлн в результате государственного осуждения совершенного им административного правонарушения".

Хотелось бы еще заметить, что все материальныеевдии процессуальные нормы, касающиеся административных правонарушений, включены не только в КоАП РФ. В Налоговом кодексе РоссийскойзгаконФедерации (далеег- НК РФ)1, в разделе VI, по сути, содержатсятаеьрлинмынормы об административной ответственности налогоплательщиков. Таким образом, налицо "задвоение" норм об административной ответственностигаслонсамих налогоплательщиков -юридических и физических лиц (гл. 15 и 16 НК РФ) и должностных лиц организаций, а также физическихтасеорлиц (гл. 15 КоАП РФ). Также в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ)2 определены противоправныесеворнишдеяния, за которыесаетводпдолжна следовать административная ответственность. Однако объективная сторона правонарушений, за которыегаялорв КоАП РФ предусмотренадоадминистративная ответственность, не совпадаетзаедс перечнем деяний, упомянутых в ст. 282 - 283 БК РФ. Такой «разброс» неудобенгеврхон для правоприменителя, оптимальнойпськолу была бы разработка законопроектаобщтсевхныо консолидации всех статей за налоговые и бюджетные правонарушениязаяобсв одном нормативномгасправовом акте - КоАП РФ.

Необходимо также упомянуть про непрекращающиеся правовые дискуссииаеолбнипо поводу определенияакчст е вмомента возникновения, «точкиакопотсчета» административной ответственности.

Поскольку административная ответственностьоствуи является однимгеврхон из видов юридической ответственностигевонши наиболее близка по отраслевым признакам уголовной ответственности, то в поисках ответаобщстевхнына вопрос о моменте ее возникновенияетвкобъинй целесообразно обратиться к мнениям специалистов в указанных вышерскоийотраслях юридическойгаетрунинауки. Обобщенно их можнозаеукнысвести к следующему. По мнению одних авторов, юридическая ответственность возникаетаеодрижщся не непосредственно из факта совершения правонарушения, а в связи с изданием соответствующего акта применения правовых   норм1.   Согласно другой точкетаврофш зрения юридическая ответственность возникает в момент совершениязеправонарушения2.

Независимотеьарчлпинм от взглядов относительно моментаакоп возникновения ответственности все авторы признают ее существование в формепськ о луособого охранительногоседеликтного правоотношения.

Правовое регулированиеу с т е вонйреализации любого видатебдныжюответственности, в том числе и административной, с одной стороны, предоставляет правоприменителю необходимыеос т вуисредства и условия для ее примененияпстаев о лнимк лицу, совершившему правонарушение, а с другой стороны, гарантируетзаконстьи обеспечивает последнему с тя о нисправедливое и адекватное применениееордлпнык нему лишений и правоограничений, реальное соблюдение прав, предоставленных ему как участникустьпроизводства по делу.

КоАПостевуи  РФ, установив административную   ответственность, предусмотрел и возможность  освобожденияеяжтси лиц от этого вида ответственности.

Так, от административной ответственноститяхо освобождается лицо, действовавшее в состоянии крайней необходимостите(ст. 2.7 КоАП РФ), либо находившееся в состоянии невменяемости (ст. 2.8 КоАП РФ).

Законодатель предоставил возможность освобождения правонарушителясеудбонй от административной ответственноститосадю при малозначительности административного правонарушенияаяв(ст. 2.9 КоАП РФ). В этом случае правоприменитель (судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать делаостевуи об административных правонарушениях) освобождает лицо, совершившее административное правонарушение, от административнойгаялорбиф ответственности, выносит постановлениеетимсяо прекращении производства по данному делу (ч. 1 статьи 29.9, п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАПотаесяРФ) и объявляет правонарушителюпстаеволниустное замечание.

Устноееаярзамечание, не являясь видом административного наказания (ст. 3.2 КоАПескодРФ), фиксируется в постановленииаеярунио прекращении производства по делуптсаев о лниоб административном правонарушении (ч. 1.1, абз. 2, ст. 29.9 КоАП РФ) и, соответственно, не учитывается при совершенииакчтс е влицом повторного правонарушения. Хотя устноеевдли замечание не влечет для нарушителя неблагоприятных юридических последствий, но оно свидетельствует о неотвратимостиоу тс ви реагирования государства на каждоеакоп противоправное поведение лица, допустившего административное правонарушение, в том числе и малозначительное; оно является мерой воспитательногозевоздействия, направленной на осознание лицом противоправности своегоо с тавмповедения. Следовательно, устное замечание содержитлджгтс он в себе предупредительную и профилактическую направленности как к лицам, совершившимзгакон эти правонарушения, так и к другимзатлицам.

В настоящее времядонй в КоАП РФ отсутствует понятие малозначительности административного правонарушения. На практике нет единого подхода к его пониманию в постановлениях высших судов Российской Федерации, что порождает неоднозначную правоприменительную практику. Самостоятельное определение правоприменителем критериев исключительных обстоятельств дела, позволяющих установить малозначительность, несет риски ее необоснованного применения, что позволяет правонарушителям избежать наказания.

Высшими судами неоднократно предпринимались попытки определения малозначительности. Так, Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судовтеомжпри применении Кодекса Российскойос т евуиФедерации об административных правонарушениях"¹ определено, что "малозначительным административнымесокдправонарушением являетсятаеьрлинмыдействие или бездействие, хотязаердл формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характеразаекрлоупнмсовершенного правонарушения и ролиаврлпиправонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенногоавяронимфнарушения охраняемых общественных правоотношений".

Несколько иное толкование нормы статьи 2.9 КоАП РФ дано Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2004 г. № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебнойпськолупрактике при рассмотрении дел об административныхакопправонарушениях"2. В нем говорится, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительногогеврхон судам необходимоеяордлп исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет местотеучомпри отсутствии существеннойакопугрозы охраняемым общественным отношениям. Таким образом, все судебные органы указывализсаеонина отсутствие сколько-нибудьеобщстав значительной опасности (вреда) охраняемым административно-деликтным законодательством для общественных отношений, а такжетаекж на необходимость учетаущстевонй всех обстоятельств совершенногоеяправонарушения.

Существует ограничительное толкование статьи 2.9 КоАП РФ, согласноетимюся которому малозначительностьтеучом может оцениваться только применительно к составам административных правонарушений, предполагающим в качествехины обязательного признакагеврхон наступление определенных последствийагправонарушения ("материальные" составы).

Таким образом, можноонмж установить, что малозначительность правонарушения имеет местозатеьколдн при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениямстдуопм ер л и определяется исходягаслон из конкретных обстоятельств совершенияаопн с ть правонарушения, независимо от наступления общественно опасных последствий.

Анализ, в том числезаеобчны и семантический, правового понятия «малозначительный» также позволяет установить прямую зависимость правонарушения от его негативнойсеворишзначимости, интенсивности внешнего проявления, степени воздействия и влияния на охраняемые законом общественные отношения, то есть диктует судитьтьяоупно правонарушении лишь по его объективной стороне.

Но такой подходеобщтсав к решению вопросаптсаеволни противоречит принципу, закрепленномутсаов статье 1.4 КоАП РФ, о равенстве перед законом физических и юридических лиц при применениизаекорнймыадминистративной ответственности независимоакоот перечисленных в данной норме, а также других обстоятельств . Это подтверждают разъяснения, содержащиеся в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, согласногеврхонкоторым такиептсаеволним обстоятельства, как личность и имущественноеевди положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, должны учитываться лишь при назначении административного наказания.

Статья 2.9 КоАПос т евуи РФ не препятствует освобождению от административнойпстаев о лни ответственности лиц, совершивших любые правонарушения, независимо от объектовтеаьлрчпинм посягательства, санкций соответствующих статей законаевди(которые в большинстве случаев являются альтернативными), формыу с т е вонйвины правонарушителей, данных об их личности и другихаеявобстоятельств. Однако, из любого правила могут бытьос т евисключения.

Так, ВерховныйгеврхонСуд РФ, реализовав полномочия, предоставленные статьей 126 Конституции РФ¹, в пункте 9 Постановления Пленума от 24 октябрявдух2006 г. № 18 "О некоторыхткн о лрухивопросах, возникающих у судовгаслонпри применении Особенной части Кодекса Российской Федерацииселудющ об административных правонарушениях"² запретил судам расцениватьевурон в качестве малозначительных правонарушения, предусмотренные статьями 12.8 «Управлениестьлуижтранспортным средствомевклуищводителем, находящимся в состоянииптсаев о лниопьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состояниизаерлдопьянения» и 12.26 «Невыполнениеердчискуводителем транспортного средства требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояниеерпним опьянения» КоАП, общественная опасность которых очевидна.

Но как быть, например, органамптсаеволни Федерального казначейства, осуществляющим функции финансово-бюджетногозаекорнймынадзора, выявляющим «нематериальные», «общественно не опасные» (по сравнениюангвлойыс пьяным водителемдлжгстонза рулем автомобиля), не повлекшиеакопзначимых для общества последствий те самые «формальные» правонарушения? Означают ли они, установленныееврлчопин в отдельно взятой организации, например, нарушение порядка представления бюджетной отчетностисевяорни(статья 15.15.6саеврниюКоАП РФ) гарантированное применениенстемалозначительности и прекращение дела в суде при обжаловании постановлениязтаеькодлн должностного лица? Только ли вредоносность и опасностьтекорхныдля общества должны стать в данном случае критериемтяьдля установления и примененияземалозначительности?

Практическому применениюптсаевл о нималозначительности при рассмотрении дела об административном правонарушении сопутствуютзаконтакже другие проблемы. Именно возможность, а не обязанность при определенных условиях применять малозначительность, а такжеетомжвесьма неопределенные критерии «исключительных обстоятельств» дают в случае ее применения пищу для размышлений о возможнойобщст е вныкоррупционной составляющейзтвучидля органов прокуратуры, которыеселчи проверяют законность осуществления контролирующими органами своейлбоидеятельности. И совершеннояинобъяснимо при таких условияхзаекни неприменение малозначительности должностными лицами контролирующих органовгеврхон при рассмотрении дел об административных се правонарушениях.

Примечательна при этомаеяруниш и логика судов. При обжаловании постановлений должностных лиц о наложенииакопштрафов и рассмотрении заявленных ходатайств о примененииеткорхнымалозначительности суды первой инстанции (общей юрисдикциизтесвяодйи– при наложении штрафовеалробпмна должностное лицо проверяемойзаердл организации), как правило, оставляют в силе постановления должностноготаесяопнимлица и не применяютакопмалозначительность. В последующем, например, на уровне апелляционного рассмотрения применение малозначительности становитсяао с вполне реальным¹.

Имеются нюансы и при рассмотренииеатьврпжалоб на постановления должностных лиц контролирующих органов о наложениисеворхишштрафов на юридическоеекромлицо. Есть мнение, что взыскание штрафа с бюджетного учреждения не имеет никакогоасяходнимщсмысла, так как в данномрскоий случае не происходит пополнениятакхиказны, то есть схема «из бюджета – в бюджет» не целесообразна. Однако, это не можетакоп служить освобождением от ответственностиердчискув принципе. И применение малозначительности при этом выглядит как подменалостпонятий.

Установлениеаявронимфмалозначительности и следующее за этимзаквулипрекращение производства по делу с объявлением устного замечаниягаорнмправонарушителю можеттяхо определенным образом демотивироватьевди должностных лиц проверяемых организаций. Именно поэтому напрашивающийсяаеврниыж для применения малозначительностиярупмю «порог правонарушения» в виде конкретного размера нарушения в денежном выражении, скореегонмвсего, никогдаене найдет своего законодательного закрепления.

«Вес» нарушения в денежном выражении и размереярпнимштрафа часто становятся объектами для сравненияпстаеволнии определения соразмерности. Если, по мнению правоприменителя, размераеярунинарушения большеаеодрисяразмера штрафа, то это можетаетднйслужить основанием для оставления постановления о наложении штрафаердчискув силе. Соответственно, при штрафе, значительно превосходящем нарушение, весьма вероятно, что штраф «не устоит» при обжаловании. Таким образомекрорешать «судьбу» делаеотсвоб административном правонарушении очень легко, но... Законодатель, определяязтаеьчлоин состав административного правонарушения и размер наказаниясеудпо нему, прежде всего, преследовал воспитательные и превентивныетебдцели. Не устанавливаягавлонйыпороговых размеров нарушениятсаеявуолни для применения (неприменения) наказания, установив возможность применятьгаслонпри рассмотрении дел смягчающиезаелрдобстоятельства и малозначительность, тем не менее, в приоритетных задачах, кроме защиты законных экономическихаевяорупниинтересов физическихсеворнии юридических лиц, видел защитутаесвябодж общества и государства в целом. Однобокое толкование и применениезставродпине бесспорных и нуждающихсязаекорнйв правовой корректировке норм законодательства об административных правонарушениях может привести к обратнымевклуищрезультатам, к обнулениютекорхнырезультатов работы полномочных контролирующих органов.

Все вышесказанное по поводу применения малозначительноститярпнии много того, что написано по этой проблемептсаев о лнина сегодняшний день, говорит о следующем: применение малозначительностис т аья является тем самым исключением из обычного процессатебдныадминистративного правоприменения, обязывающим крайне избирательно и осторожнотсьлуиреализовывать положения статьи 2.9. КоАП РФ при условиитяьоупнобязательной комплексной оценки всех элементов составаост е вадминистративного правонарушения.

На сегодняшнийземомент существует коллизия двух норм – ч. 1 и ч. 3 ст. 4.5 в КоАПеоинмРФ по вопросу применениясеворхишсрока давности привлеченияеткорхнык административной ответственности за указанные нарушения, влекущие применение с тя о ни административной ответственностив ак лциф в виде штрафа или дисквалификации.

Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административнойптсея о н ответственности за нарушениееалупнм бюджетного законодательства РФ и иныхакопнормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, составляет два года. Ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо можетсерчлхпиныбыть привлечено к административнойтеабдответственности не позднее одного года со дня совершения административногоаеярунишправонарушения. Санкцияткочист. 15.14 КоАП РФ предусматриваеттаекадминистративное наказание за правонарушения в финансово-бюджетной сфере в виделбоиадминистративного штрафалбои или дисквалификации. Согласно правовойзаерлнийпозиции Верховного суда Российской Федерации, отраженнойакоп в постановлениях Верховногоптсаев о лни суда Российской

Федерациисаеврниот 01 июня 2016 г. № 304-АД16-20701, от 18 июля 2016 г. № 52-АД16-12 срок давностиастпривлечения должностного лицаеск административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ, в соответствиитясо специальной нормой, содержащейсяав ч.3 чт. 4.5 КоАП РФ, составляет один год.

Возникает вопрос, какойзестяводйи же срок давностио т ае с я привлечения к административной ответственноститакой за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовыхгсаеячимактов, регулирующих бюджетные правоотношения, влекущеегаорнм применение административной ответственности в виде штрафа или дисквалификацииеоинмответственности следуетерзатьвприменять?

Представляется, что при принятиигаслонрешения по делу о привлечении к административной ответственности, а такжезеаячнимрассмотрении заявленияествоиоб оспаривании решения административногоаеворупнийш органа о привлечении к административной ответственности суду необходимозестяводйипроверять, не истекли ли указанные сроки, установленныеетчастями 1 и 3 ст. 4.5 КоАП РФ.

При этом срок давности, равныйзаекорнймыгоду, в соответствииакопс ч. 3 ст.4.5 применяется толькоеяорлдпни в случае привлечения к административной ответственности за правонарушения, влекущиееунм применение административноготнаказания в виде дисквалификации.

Отсутствие нормативно закрепленного понятия административной ответственности объясняетобщтсевны попытку многих авторовгтоум сформулировать понятие этой правовой категории. В качестветкорйобобщенного выводастевдуйпонятие административной ответственностиакчстев звучит как правовое последствие совершения административного правонарушения, состоящее в возложении на правонарушителя обязанности претерпетьсаеврнилишения и правоограничения, определенные законом в связи с совершениемеалробпм правонарушения, и обеспечениегеврхон реализации этой обязанностисьвял уполномоченными государственными органами (должностными лицами).

Качествозаяобнтсь упомянутой реализации, другими словами качество административного правоприменения, напрямую зависит от устранения пробеловаеяви коллизионных проблемоает с яадминистративного законодательства.

Постоянноеущ с та е вони совершенствование законодательства, в том числе и административного, – нормальный, закономерныйпстея о н процесс, свидетельствующийзаетвокни о развитии индивидуального и общественного правосознания. Обеспечение законного равновесия между интересамигтоулица и обществасвимыбыло и остается конечнойсаетводпцелью деятельности должностных лиц, задействованных в правотворческих и правоприменительных процессах. Обозначенныеевдли в статье проблемные моментыосеяуднижпроцесса определения и возложения административной ответственности с точки зрения реальноготосадю правоприменения и предложенные вариантызтаеьчлоин их нормативного разрешения могут стать одними из многиходнйпотенциальных «точекакоп приложения сил» законодателягеврхон в административном праворегулировании.