Вопросы теории и методологии повышения эффективности государственных закупок как финансово-экономического инструмента

Article History

Received 14 October 2021

Accepted 15 December 2021

Disclosure statement

No potential conflict of interest was reported by the author(s).

This work is licensed under the Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY-SA 4.0).

To view a copy of this license, visit

В РОССИИ

Эффективность механизмов управления государственными закупками зависит от качества потребления материальных и финансовых ресурсов, их достаточностью для относительно независимого воспроизводственного процесса на локальном территориальном и региональном уровнях [8].

Экономическое содержание концепции государственных закупок отражено в следующих тезисах [4; 13]:

• -    государственные закупки являются элементом финансовых отношений в системе государственного бюджета, способствуют

распределению финансовых ресурсов для решения задач социально-экономического развития;

• -    экономические связи в системе бюджетных отношений функционально направлены, осуществляются в определенной институциональной среде, включая нормативноправовое регулирование;

• -    государственные закупки являются инструментом макроэкономического контроля.

Дополним научно-теоретические представления о государственных закупках управленческим подходом (рис. 1).

Рис. 1 – Научные подходы к определению содержания государственных (муниципальных) закупок как элемента финансовой системы страны

Экономическое содержании концепции государственных закупок отражает национальные потребности, формирующие спрос и предложение на рынке, стимулирует воспроизводство необходимых товаров, услуг и технологий [18].

Нормативно-правовое содержание государственных закупок представлено системой законодательства, подробно регламентирующего ключевые процессы закупочной деятельности. Сущностное содержание правового регулирования заключается в приобретении, изменении и прекращении особого статуса субъектов закупочной деятельности [3].

В результате анализа научно-теоретических данных представим критерии эффективности государственной закупки (рис. 2).

Современная система государственных закупок прошла несколько этапов эволюции, закономерно обусловленных потребностями социально-экономического развития государства и эффективным исполнением бюджетных обязательств (рис. 3).

Представим некоторые точки зрения на правовую интерпретацию понятия государственные закупки [12].

На нормативно-правовом уровне в понятие государственных закупок включены поставка товара, выполнение работ и оказание услуг, что сближает ее с основами гражданского права, но процессуально существует ряд отличий, обусловленных особым характером публичных отношений и особой роли государства в качестве основного участника (рис. 4).

Параметры внутренней среды государственной закупки

Эффективность государственной закупки (интегральная характеристика)

Параметры субъекта закупочной деятельности

г\ Параметры по зак

контракта

закупке

г\ Параметры закупочной д

процедуры

закупочной деятельности

Деловая репутация и доля рынка Финансовоэкономическое состояние

Цена контракта

Качество ресурсного обеспечения

Риски реализации контракта Требования технического задания

Организация бизнес-процессов

Потенциал системы управления

Критерии качества продукции

Инновации и технологии продукции

Цифровая среда размещения закупки

Принципы организации закупки

Критерии оценки поставщика Мониторинг и контроль закупки

Механизмы закупочных процедур

Выполнение государственного контракта

Макроэкономические условия

Социально-экономический уровень региона

Институциональная и рыночная среда

Параметры внешней среды государственной закупки

Рис. 2 – Критерии эффективности государственной закупки как элемента финансово-экономической системы государства

Рис. 3 – Этапы эволюции системы государственных закупок в Российской Федерации

В РОССИИ

Особенности государственной закупки

Обязательность покупки. Государственная покупка -покупка, совершаемая в силу выполнения государственной организацией предписанных ей законом определенных функциональных обязательностей

Общественная необходимость покупки: осуществляемые в силу той или иной объективной необходимости, которая всегда внутренне присутствует в деятельности государства

Целесообразность самой покупки: всё, что покупается, теоретически есть только такие вещи и услуги, которые действительно необходимы для процесса функционирования государственной организации

Количественная разумность (соразмерность) покупки. Покупка государственной организации осуществляется на основе обоснованных норм и нормативов употребления вещей и услуг

На первой стадии (формирование государственного заказа) формируется консолидированный перечень государственного заказа на основе объёмов и номенклатуры государственного спроса, проводимого органами государственной власти, получателями и распорядителями бюджетных средств

На второй стадии государственный заказ выступает в качестве оферты — государственные органы, бюджетные учреждения или иные уполномоченные получатели бюджетных средств в качестве «государственных заказчиков» обращаются к хозяйствующим субъектам различной формы собственности с предложением поставить товары, выполнить работы или оказать услуги с указанием сроков, объёмов, ассортимента и т.д.

На третьей стадии заключается государственный контракт на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг

Рис. 4 - Особенности государственной закупки как объекта нормативно-правового регулирования

Государственные закупки - институт бюджетного права, поэтому законодательство о государственных закупках направлено на оптимизацию бюджетных закупок с целью удовлетворения государственных потребностей. Бюджетное законодательство, находящееся в прямой связи с отдельным законодательством о государственных закупках, не содержит ключевых положений, определяющих государственные закупки как основной механизм бюджетного закона [5].

Концепция контрактной системы в сфере закупок подразумевает всех участников контрактной системы закупочной деятельности и реализуемых ими в рамках правовой системы РФ положениями о контрактной системе в данной сфере с целью определения потребностей государства, их финансового обеспечения бюджетными и внебюджетными источниками, мониторинга, аудита и контроля [15]. Основное внимание в данном случае уделено контрольным механизмам. Выделен институт контрактной системы в сфере государственных закупок, который содержит совокупность норм достаточно узкого применения в случае определения и регулирования статуса субъектов при заключении контракта [7].

На основе действующего законодательства в научной литературе предлагается рассматривать контрактную систему как организационно-правовую форму удовлетворения государственных и муниципальных потребностей. Через проведение функционального анализа определяется ядро контрактной системы, как механизма сбалансированности интересов государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов, участвующих в удовлетворении потребностей государства и муниципальных образований [17].

Необходимо отметить взаимосвязь контрактной системы, как организационно-правовой формы обеспечения государственных и муниципальных нужд, имеющих организационную структуру, оперирующую методами и факторами эффективности модели государственного управления в рамках национальной правовой системы, которая определяет административно-правовую основу договорной системы [19]. Также автор отмечает, что действующие взаимосвязи отраслевых элементов в правовом регулировании отношений в государственной закупочной деятельности могут перемениться в направлении углубления социальных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти [9].

Мы полагаем целесообразным классифицировать субъектов контрактной системы на основе особенностей суть их административно-правового статуса:

• -    субъекты контрактной системы, наделенные административными полномочиями: государственные органы по нормативно-правовому контролю и оценке закупочной деятельности заказчики; федеральные органы исполнительной власти; государственные или муниципальные органы по реализации закупки для распорядителей бюджетных средств; члены комиссии по контрактам, сотрудники и управляющий отдела закупок, должностные лица заказчиков;

• -    субъекты контрактной системы с субъективными государственными и частными правами: участники тендеров; юридическое лицо по контракту для исполнения функций по размещению заказа через торги; юридическое лицо, обладающее функциями взаимодействия с участниками торгов на электронных торговых площадках; кредитные учреждения [14].

В научной литературе подчеркивается необходимость повышения качеств, касающихся организационной структуры заказчиков и правового статуса лиц, уполномоченных в сфере закупок: закупающие органы, сотрудники и управляющий отдела закупок, члены комиссии по контрактам и остальные лица, наделенные полномочиями в закупочной деятельности [2]. Законодательство о договорной системе содержит административные процедуры с чрезмерными действиями и ряд недоработанных мер, в связи, с чем предлагает внесение изменений в правовой контроль Закона о контрактной системе [11].

Исследования контрактной системы в некоторых видах экономической деятельности, связанных с закупками, свидетельствуют о необходимости универсальности типологии специальных договорных моделей, представляющей абсолютную и относительную способность определять виды гражданско-правовых договоров, закрепленных в Гражданском кодексе Российской Федерации. Контрактные модели довольно многогранны, однако реализовать, возможно, не все контракты. Также при этом только ряд гражданско-правовых договоров могут быть заключены, как документ, в котором указывают все условия сделки, либо документом с исполнением по требованию. Также только некоторые контракты могут быть исполнены в рамках модели государственного контракта. Во многих правовых отношениях -например, в сфере фондовых бирж или брокерских услуг - контракт на энергосервис не может служить формой контракта. В то же время предварительное соглашение или соглашение в пользу третьей стороны являются юридическими моделями, применимыми к любому типу гражданско-правового соглашения [6].

В контрактной системе реализация государственных и муниципальных контрактов обеспечивается либо гарантией банка, либо напрямую за счет денежных средств. В ходе реализации условий контракта владельцы долговых обязательств могут понемногу снижать обязательства по его реализации в рамках закона. Автор полагает, что предоставление поставщику возможности на законодательном уровне менять метод обеспечения реализации контракта по государственным закупкам разумно на этапе снижения предварительного обеспечения [15].

Для развития рынка государственных и муниципальных заказов, ликвидации лишних препятствий, которые ограничивают возможности подрядчиков участвовать в торгах по контрактной системе, у держателя контракта должна быть правовая основа изменить способ обеспечения исполнения контракта на любом этапе исполнения государственного контракта, также это относится к энергосер- висному контракту.

Представлен авторский подход к конкретизированию правового статуса субъектов договорной системы - участников финансовых и контрольных отношений, за которыми закреплены специализированные органы по реализации финансового контроля как главного направления (Счетная палата Российской Федерации, Федеральное казначейство) и общие органы по косвенному финансовому контролю (ФАС России).

Нами проведен анализ новой раскрытой проблемы касательно того, что проблема в процессе регулирования бюджетных расходов нет определенных рамок, включая сферу закупок, поскольку нормы и полномочия органов внутреннего государственного финансового контроля обозначены весьма размыто. К примеру, на основании мониторинга использования выделенных субсидий, наделенные полномочиями по осуществлению государственного контроля, могут проконтролировать порядок исполнения претензионной работы в контексте исполнения государственного контракта, организацию определения стартовой цены контракта [10].

Следует отметить, что правильно определенный правовой механизм финансового (бюджетного) контроля в сфере закупок служит правовой гарантией реализации концепции рационального расходования финансовых ресурсов [1].

Также нами обоснована взаимозависимость полномочий органов государственного внешнего и внутреннего финансового (бюджетного) контроля при реализации мер контроля соблюдения законодательства о контрактной системе. В этой связи автор считает целесообразным поэтапно вносить поправки в законодательство относительно контроля финансовых ресурсов. Сегодня, для совершенствования закупочной деятельности и усиления контроля процедуры закупок в рамках сохранения и рационального расходования бюджета, в законодательные положения введены механизм мониторинга бюджета и казначейская поддержка [16].

В данном исследовании представлен следующий научно-теоретический аппарат концепции государственных закупок.

Система государственных закупок - совокупность внешних и внутренних условий реализации государственной закупочной деятельности в сложной многокомпонентной институциональной среде, объективно формируемая на основе субъектных взаимосвязей и их статусных характеристик, закрепленных законодательно.

Государственная закупка - инструмент государственного управления социально-экономическим развитием страны на основе оптимизации перераспределения финансовых ресурсов в системе субъектного взаимодействия и целевого контроля результатов.

Механизм реализации государственных закупок - процесс целенаправленного влияния субъектом управления на процесс планирования, осуществления, исполнения государственного закупочного контракта и достижения необходимых запланированных результатов.

Бизнес-процесс государственных закупок - инструмент моделирования закупочного процесса, позволяющий оптимизировать ресурсный потенциал на каждом этапе его реализации и повысить эффективность за счет детализации контроля и регламентации основных процедур.

Ключевая роль в системе управления государственными закупками принадлежит организационно-экономическому механизму, обеспечивающему эффективность закупочного процесса и достижение целей и задач государства. В связи с этим необходимо рассмотреть эволюцию и виды механизмов, влияющих на эффективность закупочной деятельности.