Восприятие российской муниципальной модели в Республике Крым (организационно-правовые вопросы)

Система российского нормативного правового регулирования организации местного самоуправления Республики Крым начала формироваться с момента принятия Республики Крым в состав Российской Федерации. Согласно ст. 6 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 г. [2] был установлен переходный период, который действовал с 1 апреля 2014 г. по 1 января 2015 года. «Наличие переходного периода имеет целью интеграцию новых субъектов в российскую правовую систему при обеспечении максимальной стабильности правового регулирования и избежания в нем пробелов, затрудняющих реализацию прав, свобод и законных интересов граждан и организаций» [9].

Переходный период распространялся и на реформу местного самоуправления. При этом все противоречия, которые возникали между нормативными правовыми актами в условиях переходного периода, решались на основании федерального законодательного регулирования и судебной практики.

По вопросам становления местного самоуправления в Республике Крым было обеспечено объемное нормативное правовое регулирование как на федеральном, так и региональном уровнях. В Конституции Республики Крым правовое регулирование местного самоуправления предусмотрено ч. 2 ст. 2, ч. 3 ст. 7, ст. 8, ч. 3 ст. 12, ч. 2 ст. 17, ч. 2 ст. 25, ст. 26, ч. 2 ст. 33, ч. 2 ст. 39, ч. 4 ст. 61, п. 11 ч. 1 ст. 64, п. 14 ст. 75, п. 2 ч. 1 ст. 76, п. 9 ст. 83, ст. 88–92 [8]. Более детальная правовая основа муниципальной власти в Республике Крым была создана в кратчайшие сроки, ее составили региональные законы «Об основах местного самоуправления в Республике Крым» [5], «Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым» [6], «О структуре и наименовании органов местного самоуправления в Республике Крым, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов представитель- ных органов муниципальных образований первого созыва в Республике Крым» [4], «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Крым» [3] и др.

На территории Республики Крым согласно Приложению к Закону Республики Крым «О структуре и наименовании органов местного самоуправления в Республике Крым, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований первого созыва в Республике Крым» от 5 июня 2014 г. № 16-ЗРК образовано 279 муниципальных образований, из которых: городские округа – 11, муниципальные районы – 14, городские поселения – 4, сельские поселения – 250.

В общем процессе правового становления новой организации муниципальной власти Республики Крым интересен анализ уставов муниципальных образований. В них отразились осознание властными органами на местах новых институтов и попытки адаптировать их к привычным положениям. Проведенный анализ большей части уставов муниципальных образований республики позволяет отметить, что в ряде из них: а) фактически отсутствует норма о полномочиях по решению вопросов местного значения. Они подразумеваются исходя из содержания вопросов местного значения муниципального образования и/или из характерной для некоторых уставов формулировки «органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения»; б) текст ряда уставов не приведен в должный вид в соответствии с требованиями юридической техники, присутствуют ошибки, текст не отформатирован и т. д. (например, Устав муниципального образования – Бахчисарайский район, Устав муниципального образования – Советский район).

Отдельно следует отметить организационно-правовые недочеты, связанные с размещением уставов муниципальных образований на официальных сайтах и моментом их регистрации. Так, в апреле 2015 г. на страницах некоторых муниципальных районов и городских округов не были обнаружены уставы муниципальных образований (Белогорский рай- он, Джанкойский район, Кировский район, Красноперекопский район, Раздольненский район, Симферопольский район, городской округ Армянск, городской округ Симферополь, городской округ Судак, городской округ Феодосия) и/или нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, порядок обращения граждан и другие наиболее важные вопросы. Из Государственного реестра муниципальных образований по Республике Крым по состоянию на 29 марта 2014 г. было зарегистрировано 276 уставов муниципальных образований, а уставы Бахчисарайского, Кировского и Первомайского районов на указанную дату в реестр не включены. Отчасти указанные недочеты можно отнести к техническим проблемам, которые на сегодняшний день решаются. В то же время они показывают необходимость более оперативного официального регистрирования и размещения информации об основных учредительных нормативных актах муниципальных образований в условиях очень быстрых темпов адаптации населения к новым правилам жизни в регионе.

В процессе формирования новой территориальной организации муниципальных образований Республики Крым решались две основные задачи. Первая заключалась в том, что органы местного самоуправления муниципальных районов фактически управляли всеми поселениями внутри муниципального образования. У городских и сельских поселений фактически не было возможности принимать решения самостоятельно.

Еще одной проблемой является укрупнение территориального управления путем сокращения поселенческих муниципальных образований. Это осуществляется путем укрупнения муниципальных образований, в том числе путем поглощения их городскими округами, вплоть до создания городских округов на территории фактического района.

Поэтому в Республике Крым на одной экономически единой территории функционировали разные виды муниципальных образований, что приводило к несогласованности при принятии управленческих решений, конфликту компетенций местных советов и их исполнительных органов, в том числе по вопросам муниципальной собственности, предоставле- ния земельных участков и по иным вопросам, касающимся социально-экономического развития соответствующих образований.

С целью упорядочения сложных административно-территориальных образований при установлении границ и определении статуса муниципальных образований в Республике Крым было принято решение о ликвидации на территориях Большой Ялты, Судака, Евпатории, Алушты, Феодосии, Симферополя, Армянска всех сельских и городских поселений и создании городских округов в соответствии с Законом Республики Крым от 5 июня 2014 г. № 15-ЗРК.

Вместе с тем при такой реорганизации выявляется ряд проблем, которые необходимо учитывать при решении базовых вопросов самоуправления. На первый план выступает проблема оказания муниципальных и государственных услуг гражданам, проживающим в отдаленных поселках от центра большого муниципального образования. Например, в ряде случаев расстояние от конкретного населенного пункта, входящего в состав городского округа до его административного центра составляет свыше 30 км (например, Ялта – Форос – 38 км, Алушта – Зеленогорье – 65 км, Феодосия – Курортное – 30 км, Судак – Холо-довка – 35 км). В связи с этим в целях улучшения обслуживания населения в населенных пунктах, входящих в состав городского округа, созданы территориальные органы администрации городского округа (как правило, в бывших административных центрах сельских (поселковых) советов), которые, как планировалось, будут предоставлять ряд муниципальных и государственных услуг населению.

Более серьезной проблемой, которая существует в рамках общероссийской тенденции и автоматически передается в Крым, является то, что укрупнение самоуправляющихся единиц может привести к ликвидации поселенческого местного самоуправления или к качественному снижению их самоуправлен-ческого потенциала [1, с. 53].

Предварительная оценка нормативной обеспеченности и новой модели территориальной организации муниципальных образований в Республике Крым дополняется данными социологических исследований, проведенных в мае-июне 2015 г., и результатами выез- дной проверки экспертов в Республике Крым. Согласно этим данным население полуострова в целом устраивает существующая система органов МСУ. Доля тех, кто не хотел бы видеть никаких изменений, составляет 34,7 %. Воссоединение России и Республики Крым, по мнению большинства опрошенных, положительно повлияло на работу муниципальных органов («скорее хорошо» – 43,3 % и «однозначно хорошо» – 22,6 %). Вместе с тем данные опроса говорят о том, что население не имеет ясных и понятных критериев оценки органов местного самоуправления, большинство населения не обращается в муниципальные органы, плохо представляет себе отличие государственной власти от муниципальной, не обладает достаточной информированностью о полномочиях органов местного самоуправления. Это свидетельствует о явно недостаточной информированности граждан об организации новой власти, уровнях местного самоуправления, разграничении полномочий и ответственности между ними. Следует отметить, что территориальная организация муниципальных образований устраивает большинство опрошенных.

По итогам работы можно сделать следующие выводы:

• 1.    Российская модель муниципальной власти в Республике Крым была воспринята в полной мере. Вместе с тем процесс реальной адаптации данной модели продолжается. Это выражается прежде всего в «ознакомительном» восприятии местной властью и местными жителями новых институтов. Население в полной мере не понимает возможностей и полномочий местного самоуправления, распределения ответственности между разными уровнями публичной власти и ее органами. В этой ситуации потенциал местного самоуправления как важнейшего и эффективного института гражданского общества в должной мере не реализуется.

• 2.    Нормативные правовые акты, в том числе муниципальные, были приняты в сжатые сроки и неоднократно подвергались оперативным изменениям с учетом меняющейся обстановки, что в условиях переходного периода вполне допустимо.

• 3.    Следует отметить определенную долю погрешностей в вопросе принятия и регистра-

• ции уставов муниципальных образований. Ряд уставов муниципальных образований Республики Крым требуют доработки, а в некоторых случаях и переработки с учетом положений действующего федерального законодательства и законодательства Республики Крым.

• 4.    В качестве совершенствования уставного нормотворчества можно предложить разработку типовых уставов каждого из видов муниципальных образований – муниципального района, городского округа; городского поселения; сельского поселения или единого типового устава, но с оговорками о включении/ изъятии в него/из него модулей (глав, статей и т. п.) с учетом особенностей и статуса данного муниципального образования. Кроме того, необходимо обеспечить предварительную экспертизу проектов принимаемых уставов муниципальных образований в органах республиканской прокуратуры и юстиции.

• 5.    Территориальная организация местного самоуправления в Республике Крым претерпела серьезные изменения, которые в ряде случаев показали положительные результаты, например, укрупнение муниципальных образований путем преобразования некоторых из них в городские округа с ликвидацией сельских и городских поселений на их территории. Однако здесь следует быть предельно внимательными к условиям и критериям подобного объединения, а по сути, поглощения экономически развитыми муниципальными образованиями более слабых. В данной ситуации наиболее обоснована позиция Всероссийского Совета местного самоуправления, в резолюции которого «Территориальные преобразования в сфере организации местного самоуправления: укрупнение и преобразование муниципальных образований в целях оптимизации системы местного самоуправления» призывается строго следовать принципам территориальной организации местного самоуправления, принимать во внимание интересы граждан, проживающих на территориях объединяемых муниципальных образований, потенциал развития нового муниципального образования и другие социально-экономические и организационно-правовые объективные факторы и вопросы муниципального развития. В этой связи необходимо рекомендовать органам государственной власти Республики Крым и органам

• 6.    Во взаимоотношениях государственной власти и местного самоуправления отмечается тенденция по усилению роли государственной власти в решении вопросов местного самоуправления. Данная тенденция намечена федеральным законодательством и связана прежде всего с укреплением ресурсной базы местного самоуправления, что является на данный момент определенной необходимостью. В то же время, на наш взгляд, в Республике Крым есть все возможности выявить и отразить в местном самоуправлении элементы самостоятельности и самодостаточности во взаимоотношениях с региональной государственной властью.

• 7.    Применительно к процессу восприятия местного самоуправления в Республике Крым как новой правовой модели следует поддержать устоявшуюся среди специалистов и практиков позицию о том, что необходимо введение института общественно-политической оценки обоснованности муниципально-территориальных преобразований и обязательной практики учета мнения населения при принятии решений об объединении поселений только при использовании таких форм непосредственной демократии и участия населения, как местный референдум, сход граждан, а также публичные слушания.

местного самоуправления муниципальных образований придерживаться названных основных принципов при территориальной организации местного самоуправления.