Возможности совершенствования государственного надзора в сфере морского и речного транспорта

В публикации, посвящённой выявлению актуальных проблем государственного надзора в сфере морского и речного транспорта [1], на основе анализа отчётной документации Енисейского УГМРН [2-5] нами было установлено, что суммарный показатель выявленных этим территориальным структурным подразделением Ро-странснадзора в 2019 году нарушений меньше, чем в 2018 году, но незначительно. Чаще всего субъектами хозяйственной деятельности нарушаются технические регламенты, регулирующие состояние, регистрационный учёт и эксплуатацию судов, а так же гидротехнических сооружений, игнорируются требования пожарной безопасности и предписания надзорных органов, правила судовождения. Отдельное внимание уделено выявлению причин транспортных происшествий на воде. Обнаружено, что основные причины их возникновения - неблагоприятное воздействие «человеческого фактора». К нарушителям применяются меры административного воздействия, чаще всего практикуются штрафные санкции, притом в минимальном размере. Объёмы взыскания штрафов при этом не превышают 56% от общей суммы. Сформулирован вывод о наличии таких проблем, как несформиро- ванность юридическо-правовой культуры руководителей отраслевых предприятий, несовершенство механизмов исполнения решений о привлечении к ответственности, недостаточность применения ресурсов уголовного права для повышения эффективности надзорной деятельности.

Дальнейшее исследование в этом направлении позволило установить, что подобная ситуация складывается повсеместно, на всей территории Российской Федерации, что позволяет говорить о наличии признаков системного кризиса в области государственного надзора на внутреннем водном транспорте. В этой связи имеет место объективная необходимость в поиске возможностей совершенствования государственного надзора в сфере морского и речного транспорта, применительно к каждому из факторов, провоцирующих регулярное нарушение субъектами соответствующих правоотношений норм законодательства и возникновение аварийных ситуаций.

Первое обстоятельство, требующее пристального внимания в контексте изучаемой проблематики, - это тотальная деградация российского внутреннего водного транспорта и соответствующей инфраструктуры. Согласно официальной стати- стике [6], 52% находящих в эксплуатации гидротехнических сооружений было построено от 33 до 60 лет назад, ещё 12% – от 61 года до 85 лет назад. Гидротехнических сооружений, возраст которых варьирует от 86 до 100 лет, около 11%. Остальная часть (примерно 12%) – это гидротехнические сооружения, построенные более 100 лет назад, которые не просто устарели и технически, и морально, а выработали свой ресурс до такой степени, что их дальнейшая эксплуатация либо не соответствует требованиям безопасности, либо сопряжена с огромными финансовыми затратами, которые, по меньшей мере, нецелесообразны.

Начиная с 2002 года, в рамках Федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России», разрабатывается и реализуется подпрограмма «Внутренний водный транспорт» [7]. С 2002 по 2009 гг. суммарные затраты по этой подпрограмме составили 17,1 млрд руб., однако этого оказалось недостаточно, в результате чего экспертами был сделан совершенно справедливый, на наш взгляд, вывод о том, что необходимо реформировать всю систему управления внутренним водным транспортом.

В 2009 году была утверждена Концепция реформирования системы управления ВВТ [8], в соответствии с которой в 20102014 гг. на ремонтные работы на причалах, судоходных каналах, подъёмниках и иных гидротехнических сооружениях из федерального бюджета было выделено ещё 44,2 млрд руб., которых вновь оказалось недостаточно.

Аналогичным образом складывалась ситуация с государственным финансированием ремонтно-восстановительных работ на флоте. С учётом того, что степень изношенности внутреннего водного транспорта в целом составляет более 75%, средний возраст всех коммерческих судов составляет 41 год, а круизных – 52 года, на капитальный ремонт флота стало выделяться ежегодно около 240 млн руб. [9]. Однако этих средств достаточно только на ремонт технического флота, находящегося в эксплуатации. Более того, пока одни суда находятся на ремонте, другие в процес- се эксплуатации, в силу своей изношенности, приходят в негодность, и, в конечном итоге, образуется замкнутый круг.

Преодолеть эту проблему можно при следующих условиях:

– при условии тщательного анализа причин невыполнения программных мероприятий;

– при условии введения личной ответственности должностных лиц за результаты исполнения программных мероприятий;

– при условии переориентации программных мероприятий с бесконечного вливания средств в капитальный ремонт судов и гидротехнических сооружений на распределение этих средств между капитальным ремонтом тех объектов, которые ещё обладают достаточным эксплуатационным ресурсом, и строительством новых объектов по международным стандартам;

– при условии проведения высококвалифицированной, тщательной экспертизы каждого объекта, включённого в программу капитального ремонта, что позволит чётко определить, насколько такой ремонт для каждого конкретного объекта целесообразен.

Что касается текущего содержания судов и гидротехнических сооружений, то результаты прокурорских проверок показывают, что среди хозяйствующих субъектов в России широко распространена практика приоритета получения прибыли над обеспечением безопасности на ВВТ [10]. Главная причина такого положения дел – в формальности законодательных норм, регламентирующих обязательства хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность в сфере речного и морского транспорта.

В этой связи мы уже говорили о необходимости применения норм уголовного права, во избежание массового грубого нарушения законодательства о пожарной и технической безопасности судов и гидротехнических сооружений, игнорирования требований к квалификации персонала и т.д.

Так, виновных в происшествиях, произошедших из-за невыполнения командным составом требований, установленных в нормативных документах по безопасности судоходства, а также выбора неудачного маневра, ошибки в ориентировке, отсутствия учета действия внешних факторов, влияющих на управляемость и др. (судоводительские ошибки), следует привлекать не только к административной ответственности, которая обычно ограничивается штрафами в минимальном размере, но и к уголовной ответственности за нарушение ПДД для владельцев транспортных средств и лиц, управляющих ими. Для этого необходим пересмотр статьи 293 УК РФ [11] с возможным выделением в ней части, касающейся именно таких ситуаций на водном транспорте.

При обнаружении фактов нарушения норм статей 16, 34.1 и 34 КВВТ РФ [12], согласно которым любое судно должно быть надлежащим образом подготовлено, укомплектовано квалифицированным персоналом, который регулярно проходит аттестацию, руководству хозяйствующих субъектов выносятся предупреждения об устранении таких нарушений, которые во многих случаях игнорируются. В этой связи представляется целесообразным внести поправку в статью 263 УК РФ [11], содержание которой будет приравнивать игнорирование предписания надзорных органов об устранении нарушений к халатности с привлечением к уголовной ответственности. В Кодекс внутреннего водного транспорта РФ в этом случае необходимо будет включить отсылочную норму.

Предлагаемые меры позволят, во-первых, уменьшить частоту правонарушений, совершаемых по причине так называемого «человеческого фактора», а, во-вторых, будут служить целям повышения юридическо-правовой грамотности и ответственности руководителей хозяйствующих субъектов. К слову, проблема недостаточной сформированности юридиче-ско-правовой культуры руководителей предприятий, которые допускают нарушение технических и административных регламентов, не предпринимают мер по предотвращению возможного наступления негативных последствий, не в полной мере на местах осуществляют свои контрольные функции, что приводит к регулярно- сти выявления одних и тех же нарушений надзорными органами, обнаруживается не только в результате анализа плановоотчётной документации структурных подразделений Ространснадзора, но и озвучивается в современных научных публикациях [13].

В контексте проблемы недостаточной сформированности юридическо-правовой культуры руководителей нами отмечалась недостаточная популяризация просветительских мероприятий, организуемых надзорными органами. На это же указывают авторы научно-исследовательских публикаций [13]. Следовательно, одна из возможностей совершенствования государственного надзора в сфере морского и речного транспорта заключается в усилении межведомственного взаимодействия территориальных органов Ространснадзора с органами исполнительной власти, экологическими организациями, органами ФСБ и МВД, в частности, с прокуратурой, которая в ходе собственных проверок обнаруживает организационные и содержательные недостатки в работе структурных подразделений Ространснадзора. Учитывая нормативно-правовые ресурсы прокуратуры, совместная просветительская деятельность на условиях межведомственного взаимодействия может оказаться очень результативной.

Ещё один важный момент, на который следует обратить внимание, - это существенные законодательные пробелы. Речь в данном случае идёт о том, что российское законодательство в сфере речного и морского транспорта до сих пор не соответствует нормам международного законодательства, несмотря на уже достаточно длительный срок, прошедший с момента вступления России в ВТО, и на тот факт, что Россия является участницей Европейского соглашения о международной перевозке опасных грузов по внутренним водным путям.

О необходимости унифицированного законодательства министр транспорта РФ аргументированно заявлял депутатам Госдумы РФ ещё в 2011 году [14], однако до настоящего времени эта проблема не решена. В частности, национальное законо- дательство в сфере ВВТ не учитывает норм Регламента ЕС о политике европейского сообщества в области пропускной способности флота [15], Директивы Европейского парламента и Совета 2006/87/ЕС [16], Конвенции о навигации по Рейну [17]. Совокупность перечислен- ных нормативно-правовых актов устанавливает технические требования для судов ВВТ, предусматривает получение специального сертификата для навигации по ВВП, устанавливает особый режим перевозок ВВТ ЕС и требований к судам.

Кроме того, нельзя не указать на отмену многих важнейших внутренних нормативно-правовых актов, регламентировавших различные организационные, содержательные и технические аспекты эксплуатации ВВТ, которые не были заменены новыми, актуализированными и усовершенствованными нормативно-правовыми документами [18, 19].

Нерешённость проблем в нормативноправовом поле влечёт за собой несовершенство всей системы государственного управления в сфере речного и морского транспорта, поэтому необходимо как можно раньше начать работу по приведению российского законодательства в соответствие с нормами международного права. В рамках реализации этого направления можно рекомендовать ознакомление с опытом государственного управления в сфере ВВТ в странах с развитой экономикой, который в обобщённом виде представлен в трудах исследователей из стран СНГ [20].

Вышеперечисленными предложениями не исчерпывается весь перечень тех мероприятий, которые позволят усовершенствовать государственный надзор в сфере морского и речного транспорта в Российской Федерации. В настоящей публикации обозначены базовые направления, детальная проработка которых требует совместных усилий экспертов в области права, государственного и муниципального управления, технологии производства и эксплуатации объектов ВВТ и инфраструктуры.