Взаимодействие главы государства с парламентом в странах СНГ (окончание)

Реализация совместных кадровых полномочий главы государства и парламента. В странах СНГ главы государств также активно взаимодействуют с парламентами при реализации совместных кадровых полномочий, которые в основном касаются формирования и досрочного прекращения полномочий правительства, высших судебных органов и органов конституционного контроля, органов прокуратуры.

В большинстве стран СНГ парламент или его нижняя палата принимает активное участие в формировании правительства, которое может варьироваться от непосредственного формирования его состава (Украина, Армения, Молдова, Кыргызстан и Узбекистан) до дачи зачастую формального согласия главе государства на назначение главы правительства (Республика Беларусь, Казахстан и Российская Федерация), а также отдельных его членов (Российская Федерация), которое, впрочем, может сводиться к проведению всего лишь неких консультаций (Казахстан).

Причем особенностью стран СНГ является то, что такое пусть зачастую формальное участие парламентов наблюдается даже в государствах, где президент де-юре является не только главой государства, но и главой исполнительной власти (Азербайджан, Таджикистан и Туркменистан).

Так, в Азербайджане премьер-министр назначается президентом с согласия парламента (Милли Меджлиса). В Таджикистане президент самостоятельно назначает и освобождает от должности премьер-министра и других членов правительства, однако его указ об этом должен быть утвержден на совместном заседании палат парламента (Маджлиси-милли и Маджлисинамояндагон). В Туркменистане президент назначает министров внутренних дел и юстиции с согласия парламента (Меджлиса).

В ряде стран СНГ парламент или его нижняя палата может рассматривать вопрос о доверии правительству, тем самым привлекая его к ответственности. В ряде стран СНГ ут- рата доверия парламента влечет досрочное прекращение полномочий правительства (Молдова, Армения, Украина, Кыргызстан и Узбекистан), а в некоторых странах СНГ правительство вообще не нуждается в доверии парламента (Туркменистан, Таджикистан, Азербайджан и Казахстан), хотя в Азербайджане и Казахстане парламент имеет право решать вопрос о доверии правительству, однако решение это носит рекомендательный характер для главы государства.

Касательно же оставшихся стран СНГ (Российская Федерация и Республика Беларусь) необходимо отметить, что ситуация в них не столь однозначна. В упомянутых государствах утрата правительством доверия парламента может по решению главы государства закончиться досрочным прекращением полномочий самого парламента.

В странах СНГ парламенты или их верхние палаты зачастую играют решающую роль в формировании высших судебных органов, а также в ряде случаев и специализированных органов конституционного контроля, которые заслуживают особого внимания, несмотря на то, что абсолютное большинство из них также является высшими судами. Причем нас, главным образом, будут интересовать лишь случаи, когда в процессе формирования упомянутых органов парламент и глава государства взаимодействуют друг с другом.

В подавляющем большинстве стран СНГ глава государства взаимодействует с парламентом или его верхней палатой, в случае если парламент бикамеральный, по части формирования высших судебных органов.

Так, в ряде стран СНГ судей высших судов назначает верхняя палата парламента по представлению главы государства (Российская Федерация, Таджикистан и Узбекистан), которое, ко всему прочему, должно быть основано на рекомендации специализированных органов судейского сообщества (Казахстан), или парламент также по представлению главы государства (Азербайджан), которое также должно быть основано на рекомендации специализированных органов судейского сообщества (Кыргызстан). В некоторых странах СНГ судей высших судов назначает глава государства по представлению парламента (Армения) или с согласия верхней палаты парламента (Республика Беларусь).

Относительно специализированных органов конституционного контроля необходимо отметить, что в государствах СНГ, по нашему мнению, можно условно выделить четыре способа их формирования [8, c. 76–77], из которых лишь два предполагают собственно взаимодействие главы государства и парламента в процессе формирования персонального состава данных органов.

В ряде стран СНГ (Азербайджан, Российская Федерация, Таджикистан, Узбекистан и Кыргызстан) правом назначать на должность членов специализированных органов конституционного контроля наделяется лишь парламент или, в случае его бикамеральности, верхняя палата парламента, но при этом предложения о кандидатурах на эту должность вносятся исключительно главой государства, причем, иногда с обязательным учетом рекомендации специализированных органов судейского сообщества (Кыргызстан и Узбекистан).

В Армении состав специализированного органа конституционного контроля определяет парламент по представлению как главы государства, так и правительства, и специализированных органов судейского сообщества, выдвигаемых упомянутыми органами на паритетных началах.

Парламенты или их верхние палаты в некоторых странах СНГ играют решающую роль и в назначении руководителя всей системы органов прокуратуры – генерального прокурора, а также в освобождении его от занимаемой должности.

В большинстве стран СНГ генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности главой государства с согласия парламента (Азербайджан, Кыргызстан, Украина) или, если парламент бикаме-ральный, с согласия его верхней палаты (Туркменистан, Таджикистан и Узбекистан). Однако в Республике Беларусь и Казахстане, несмотря на то, что генеральный прокурор назначается на должность главой государства с согласия верхней палаты парламента, от должности его может освободить глава государства самостоятельно (Казахстан) или самостоятельно, но с последующим уведомлением верхней палаты парламента (Республика Беларусь).

В Российской Федерации, после недавней конституционной реформы 2020 года, гене- ральный прокурор также назначается главой государства, но в отличие от всех упомянутых выше государств СНГ, не с согласия, а лишь по итогам проведения консультаций с верхней палатой парламента – Советом Федерации, а освобождается от должности главой государства абсолютно самостоятельно. Причем нельзя не отметить, что ранее Генеральный прокурор Российской Федерации назначался на должность и освобождался от должности верхней палатой парламента – Советом Федерации по представлению главы государства – Президента Российской Федерации.

В Российской Федерации по итогам уже упомянутой реформы право главы государства назначать на должность прокуроров субъектов, а также прокуроров специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов, было несколько видоизменено таким образом, что глава государства в настоящее время может назначать этих прокуроров также исключительно по итогам проведения консультаций с верхней палатой парламента – Советом Федерации, что в свою очередь не имеет аналогов среди стран СНГ, где нижестоящие прокуроры могут назначаться либо главой государства по представлению генерального прокурора, либо генеральным прокурором с согласия главы государства, либо генеральным прокурором самостоятельно. Ранее упомянутые прокуроры в Российской Федерации назначались на должности либо главой государства самостоятельно (прокуроры специализированных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов), либо по представлению генерального прокурора, согласованному с субъектами (прокуроры субъектов).

Представляется, что формулировка «назначается на должность после консультаций» по уровню правовой определенности заметно уступает формулировке «с согласия», что в свою очередь в будущем при определенных обстоятельствах может породить конфликты между главой государства и парламентом в лице его верхней палаты, а также федерального центра и субъектов. Именно поэтому оценивать подобное изменение следует, скорее, отрицательно.

Кроме того, видится вполне целесообразным и перспективным, включение в процедуру назначения на должность генерального прокурора помимо главы государства и верхней палаты парламента еще и самого проку- рорского сообщества, как, например, это имеет место быть в Молдове, где генеральный прокурор назначается на должность главой государства по представлению Высшего совета прокуроров, который состоит из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и из представителей других органов публичной власти, публичных учреждений или гражданского общества (ст. 125 и 125.1 Конституции Республики Молдова).

Представляется, что подключение прокурорского сообщества, а также гражданского общества к процедуре назначения Генерального прокурора Российской Федерации крайне положительно бы отразилось на сплоченности всей системы органов прокуратуры, а также на уровне защиты прав и свобод граждан.

Освобождения Генерального прокурора Российской Федерации от должности, по нашему мнению, обязательно должно проходить с согласия парламента в лице его верхней палаты либо прокурорского сообщества, либо верхней палаты парламента и прокурорского сообщества одновременно, потому как это позволило бы достаточно эффективно защитить данное должностное лицо, которое, в силу специфики своей деятельности довольно часто может, а иногда и просто обязано вступать в конфликт как с исполнительной ветвью власти, так и с главой государства, который исполнительной властью фактически руководит. Аналогичный вывод видится вполне обоснованным и применительно к прокурорам субъектов, а также приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур.

Реализация парламентом иных специфических полномочий. В странах СНГ главы государств взаимодействуют с парламентами и в рамках реализации последними своих специфических полномочий, к каковым, по нашему мнению, можно отнести, например, право назначать выборы главы государства, а также право объявлять войну и заключать мир.

В странах СНГ с однопалатным парламентом право назначать выборы главы государства, как правило, закрепляется за парламентом (Молдова, Украина и Кыргызстан), а в странах СНГ с бикамеральным парламентом – либо за верхней палатой парламента (Российская Федерация), либо за нижней палатой парламента (Казахстан, Республика Беларусь и Туркменистан), либо за обеими палатами парламента, реализующими его на совместном заседании (Таджикистан).

Право назначать выборы главы государства по своей сути является, скорее, церемониальным, потому как в случае, если таковое назначение не произойдет, выборы все равно состоятся в силу закона. Однако назначение выборов главы государства парламентом или одной из его палат, без сомнения, способно повысить степень легитимности предстоящей процедуры в глазах избирателя и соответственно наоборот – в случае отсутствия такового. Следовательно, наделение парламента правом назначать выборы главы государства добавляет политического веса парламентам в системе органов государственной власти.

В ряде упомянутых выше стран СНГ право парламента или одной из его палат назначать выборы главы государства уравновешивается таким же по своей сути церемониальным правом главы государства назначать выборы парламента (Украина и Кыргызстан) или, в случае его бикамеральности, выборы его нижней палаты (Российская Федерация) или обеих палат (Казахстан, Республика Беларусь и Таджикистан).

В нескольких странах СНГ (Молдова и Туркменистан) право парламента или одной из его палат назначать выборы главы государства наоборот не уравновешивается правом главы государства назначать выборы парламента. Так, в Молдове парламент сам назначает выборы в свой состав, а в Туркменистане каждая из двух палат назначает выборы в свой состав самостоятельно.

Кроме того, в Армении и Азербайджане выборы в парламент назначает глава государства. Причем, если для Армении с ее косвенными выборами главы государства обсуждаемый баланс не так актуален, то аналогичное право главы государства в Азербайджане не уравновешено правом парламента назначать выборы главы государства.

Представляется, что в обсуждаемых, пусть и сугубо церемониальных по своему значению, правах по назначению выборов должен быть баланс, который бы позволил и парламенту, и главе государства оказывать взаимное косвенное влияние друг на друга через потенциального избирателя.

Право объявлять войну и заключать мир напрямую получает нормативное закрепление лишь в некоторых странах СНГ (Армения, Украина, Азербайджан, Казахстан, Республи- ка Беларусь и Российская Федерация). Причем лишь применительно к Украине и Азербайджану мы можем говорить об обязательном взаимодействии главы государства и парламента при его реализации.

Например, на Украине объявление состояния войны и заключение мира производятся парламентом (Верховной Радой) по представлению главы государства – Президента Украины (п. 9 ч. 1 ст. 85 Конституции Украины), а в Азербайджане объявляет войну и заключает мир уже глава государства – Президент Азербайджана с согласия парламента (Милли Меджлиса) (п. 30 ч. 1 ст. 109 Конституции Азербайджанской Республики).

Представляется, что в силу возможных политических рисков и социальных последствий реализации данного права наиболее целесообразным является механизм, предполагающий взаимодействие главы государства и парламента при его реализации в форме инициативы, исходящей от главы государства, как правило, являющегося по должности верховным главнокомандующим, и принятия окончательного решения парламентом или, в случае его бикамеральности, обеими палатами парламента путем последовательного рассмотрения данного вопроса.

Подводя общий итог данному исследованию, отметим, что, по меткому замечанию В. Е. Чиркина, «в современном мире в отношении законодательной и исполнительной власти все более распространяется тенденция к сочетанию плюсов, присущих той или иной форме правления, и к минимизации отрицательных элементов их взаимодействия» [13, c. 133]. Страны СНГ за рамками упомянутой тенденции не остались, однако применительно к целому ряду из них справедлив также и вывод о том, что подобного рода действия осуществляются в интересах главы государства.

Как мы уже отмечали выше, в целом ряде стран СНГ (Казахстан, Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан, Российская Федерация, Республика Беларусь) глава государства имеет значительное влияние в вопросе формирования парламента, участвуя в формировании верней его палаты. Однако в Казахстане глава государства не только напрямую участвует в формировании верхней палаты парламента, назначая рекордные для стран СНГ 1/3 ее членов, но участвует, пусть и косвенно, в формировании еще и нижней палаты парла- мента.

В ряде стран СНГ (Казахстан, Узбекистан, Российская Федерация, Азербайджан и Республика Беларусь) установлены также довольно широкие возможности главы государства в части роспуска парламента. Но даже среди этих стран СНГ можно выделить несколько государств (Узбекистан, Республика Беларусь и особенно Казахстан), где таковые возможности главы государства носят явно гипертрофированный характер, что в свою очередь негативно отражается на действии принципа разделения властей, потому как его практическая реализация начинает зависеть от личности главы государства.

Как показало наше исследование, наибольшее влияние на законодательный процесс оказывает глава государства в Республике Беларусь, Казахстане и Азербайджане. Причем в этих же самых государствах установлены также довольно широкие возможности главы государства в части формирования и роспуска парламента, что, безусловно, говорит не в пользу случайности такого рода совпадений.

По итогам проведенного нами исследования можно также достаточно уверенно констатировать, что среди всех стран СНГ наиболее защищенными от воздействия со стороны парламента в части возможности досрочного прекращения полномочий являются главы государств в Российской Федерации, Таджикистане, Казахстане и особенно Республике Беларусь, а также в Узбекистане, где подобная процедура вообще не предусмотрена.

В нескольких странах СНГ введение военного или чрезвычайного положения, которое, по своей сути, предполагает наложение довольно ощутимых ограничений на реализацию широкого круга прав и свобод граждан, может происходить без участия парламента или одной из его палат (Туркменистан), а равно с минимальным сугубо формализованным их участием (Казахстан).

В ряде неоднократно упомянутых нами выше стран СНГ (Казахстан, Российская Федерация, Республика Беларусь, Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан) «прослеживается очевидная закономерность между привилегированным конституционноправовым статусом главы государства (президента) и политически конъюнктурными конституционными реформами» [10, c. 75], которые его сформировали и продолжают формировать, причем зачастую за счет секвестрова- ния возможностей парламента и его палат.

Таким образом, в целом ряде стран СНГ (Республика Беларусь, Казахстан, Российская Федерация, Азербайджан и Узбекистан) наблюдается довольно сильный и намеренно сконфигурированный дисбаланс во взаимоотношениях главы государства и парламента, который в свою очередь не позволяет выстроить эффективную систему сдержек и противовесов, превращая ее, скорее, в «систему перевесов» [3, c. 90-105], а значит, как следствие, не позволяя полностью реализовать на практике все возможные достоинства принципа разделения властей.