Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

В наше время особое внимание уделяется развитию и становлению органов муниципальной власти, ставших составной частью российской государственности. Следует заметить, что в Конституции Российской Федерации заложены основы для построения местного самоуправления как одной из составляющих конституционного строя России [14, с. 26].

Доминирующим элементом, регулирующим органы местного самоуправления, является Конституция Российской Федерации, в которой при закреплении местного самоуправления как основополагающего принципа регулирования реализации власти в обществе и государстве гарантируется организационное разделение местного самоуправления и его органов в комплексе регулирования общества и государства, а также устанавливается его самостоятельность в пределах его функций.

Анализ зарубежного опыта показал, что наличие общих принципов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления у нескольких стран не гарантирует идентичность процесса внутри каждой отдельно взятой страны.

В некоторых странах допускается использование различных моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на региональном уровне на территориях различных регионов. И в американской, и в немецкой моделях допускается использование нескольких систем взаимодействия. Кардинальные различия американской и французской моделей можно объяснить разными формами государственного устройства: США – это федерация, а Франция – унитарная республика. Поэтому в Америке с органами местного самоуправления взаимодействует средний уровень власти, а во Франции эта функция ввиду отсутствия среднего уровня власти возложена на префектов.

Местное самоуправление максимально приближено к населению, она является первичной ячейкой организации публичной власти, поэтому сбои и недостатки в работе органов местного самоуправления негативно отражаются на всем обществе, а, следовательно, на всем государстве в целом [15, с. 29].

В настоящий момент в нашей стране действуют два закона, регламентирующих базу взаимоотношений между местным самоуправлением и государственными органами субъектов Российской Федерации: Федеральные Законы №131-ФЗ и №184-ФЗ. При этом нормативно-правовую базу деятельности муниципалитетов составляет

Федеральный Закон №131-ФЗ. В течение 15 лет после принятия данного закона в него вносилось большое количество различных поправок.

Следует отметить, что Федеральный Закон №131-ФЗ с учетом многочисленных изменений, на сегодняшний день, безусловно, является значительным шагом вперед в сфере конституционного и государственного строительства. Вместе с тем, как подчеркивают многие правоведы, практика его применения «вскрыла как серьезные недостатки самого закона, так и весьма существенные проблемы в области местного самоуправления в его самых различных аспектах - политическом, экономическом, социокультур-ном».

Так, например, О.А. Калашникова считает, что проблемы взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления, такие как проблема обеспечения фактической самостоятельности местного самоуправления через более детальное закрепление принципов невмешательства со стороны государственной власти в деятельность муниципальных властей. Системы контроля над ними органами государственной власти не определены ни на каком из уровней нормативноправового управления. Это способствуют появлению определенных рисков в их определении, а также фактические предпосылки к расширению функций органов государственной власти в отношении органов местного самоуправления [15].

По-прежнему нерешенной является и проблема неурегулированности вопросов материальной (финансовой и имущественной) самостоятельности муниципальных образований на основополагающем уровне. Несмотря на то, что в общих чертах принципы такой самостоятельности закреплены в нормативных правовых актах, зачастую характеризуются сугубо декларативным характером, поскольку не отражены в нормах бюджетного и налогового законодательства.

Таким образом, на сегодняшний день нет оснований говорить о том, что Федеральный Закон № 131-ФЗ полностью разрешил многочисленные проблемы муниципалитетов, в том числе и по вопросам их взаимодействия с органами государственной власти.

Особую роль в системе подзаконных нормативных актов, регламентирующих осуществление взаимодействий между государственной властью и муниципалитетами, играют указы Президента Российской Федерации, который, являясь гарантом Конституции Российской Федерации, обязан гарантировать не только эффективное местное самоуправление, но и согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Также следует отметить и акты Правительства Российской Федерации, которые в трудный период реформ государственного устройства, в том числе и местного самоуправления, немало поспособствовали становлению и развитию местного самоуправления, в том числе через нормативное обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти. Так, Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251, утвердило Федеральную программу государственной поддержки местного самоуправления, согласно которой разработка и внедрение механизмов эффективного взаимодействия муниципалитетов с государственными органами субъектов Российской Федерации отнесены к стратегическим направлениям реформы местного самоуправления [3].

При этом сегодня можно наблюдать явную тенденцию к сосредоточению централизацию правового регламентирования вопросов местного самоуправления преимущественно на федеральном уровне регулирования, с последующей процедурой передачи полномочий вмешательства в вопросы местного значения органам государственной власти регионов. Данная централизация предполагалась для обеспечения основ конституционного строя и предоставления законных гарантий прямого участия населения территорий в решении местных вопросов.

Следует признать, что эти меры в итоге привели к прямо противоположным результатам: федеральные органы получили право в широком спектре определять объемы полномочий в области муниципально- го управления, и это отразилось на реализации самих принципов организации местного самоуправления: эти принципы стали зависимыми от политической воли субъектов государственного управления на федеральном и региональном уровне.

Так, например, в Федеральном Законе от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ фактически легализована основа прямого вмешательства государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, в частности, речь идет о формировании этих органов [2]. Это стало возможным, так как закон дает возможность субъектам Российской Федерации на свое полное усмотрение решать вопросы перераспределения полномочий между региональными и муниципальными властями, заниматься регулированием общих вопросы организационной структуры и непосредственной деятельности органов местного самоуправления и, что имеет особое значение, регламентировать способ замещения должностей глав муниципали-тетов.

В итоге, как отмечают Н.А. Боброва, П.А. Паулова, В.Ю. Карпович и др., «муниципальная власть фактически встроена в систему органов государственной власти, что нарушает предписание ст. 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [14].

Представляется очевидным, что для достаточно эффективного взаимодействия между органами местного самоуправления и государственной властью (как и в целом формирования гражданского общества) необходимо активное привлечение к решению наиболее значимых локальных значимых вопросов непосредственно самих граждан. Соответственно, как на федеральном, так и на местном уровне происходит реализация различных инициатив, цель которых состоит в разрешении этого вопроса.

В частности, при Президенте Российской Федерации функционирует Совет по развитию местного самоуправления. Отметим, что в его состав входят и министры федерального масштаба, и представители различных муниципальных образований.

Как подчёркивают исследователи, «на уровне субъектов Российской Федерации разрабатываются и реализуются программы по развитию местного самоуправления».

Но, несмотря на это, для системы местного самоуправления на сегодняшний день до сих пор характерными являются ограниченность муниципальной самостоятельности (включая финансовую и экономическую свободу), с одной стороны, а также завышенные ожидания населения и его пассивность – с другой.

В ряде субъектов Российской Федерации, как уже упоминалось выше, отдельные принципы и конкретные вопросы взаимоотношений государства и муниципалитетов урегулированы региональным законодательством, в том числе на уровне основных законов (Уставов и Конституций) этих субъектов.

Так, в Уставах Иркутской области и Приморского края устанавливается [5, ч. 2 ст. 53, ст. 74], что взаимные отношения между местным самоуправлением и государственными органами основываются на принципах сотрудничества, а также самостоятельности каждой из ветвей власти в вопросах собственной компетенции.

Уставы Иркутской области и Приморского края также устанавливают, что формы и порядок взаимодействия государственных и муниципальных властных структур определяются органами государственной власти, однако предусмотрено и согласование данных вопросов с органами местного самоуправления [8].

Уставом Новосибирской области указывается, что указанные взаимоотношения базируются на принципах взаимной ответственности, законности и согласования интересов [7, ч. 1 ст. 56].

Основными законами некоторых субъектов отдельно регламентированы вопросы осуществления органами государственной власти полномочий местного самоуправления, например, ст. 107 Устава Самарской области, а также нормы, обязывающие государственные органы осуществлять консультации с органами местного самоуправления при принятии решений, прямо затрагивающих интересы му- ниципалитетов, например, Устав Красноярского края [9, ст. 114, ч. 3].

В ряде субъектов Российской Федерации Уставами (Конституциями) прямо введены нормы об обеспечении со стороны государственной власти деятельности местного самоуправления. Так, Конституцией Республики Бурятия в п. «е» ст. 63 предписывается законодательному органу Республики осуществлять законодательное обеспечение деятельности местного самоуправления и содействие им в осуществлении их полномочий. Сходные нормы содержит также Устав Санкт-Петербурга, а также Конституции и Уставы некоторых других субъектов Российской Федерации [4].

Лишь в немногих субъектах федерации на конституционном (уставном) уровне содержатся предписания материального и финансового обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в частности, такие нормы установлены ч. 4 ст. 7 Устава города Москвы, ч. 2 ст. 90 Устава Московской области, ч. 2 ст. 27 Устава Омской области [11].

Следует отметить, что в большей части субъектов федерации основными их законами предусмотрено осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления со стороны органов государственной власти в случае реализации ими переданных им государственных полномочий, что можно рассматривать также как одну из форм взаимодействия. Некоторыми субъектами Российской Федерации в основных законах установлены конкретные формы взаимодействия государственных и муниципальных властей. Так, Устав Костромской области в ст. 64 устанавливает, что взаимодействие органов государственной и муниципальной власти в регионе осуществляется путем формирования совещательных, консультативных, координационных и иных органов, а также путем заключения соглашений и договоров [10]. Сходные нормы установлены Уставом города Москвы [11]. Таким образом, на конституционном (уставном) уровне нормативно-правового регулирования во многих субъектах федерации со- держатся, в том или ином виде, общие положения о взаимодействии государственных и муниципальных властей, однако в специальных законах субъектов, посвященных вопросам местного самоуправления, в подавляющем большинстве случаев развернутого регулирования вопросов указанных взаимоотношений не содержится.

В отдельных случаях урегулированы некоторые отношения с Советами муниципальных образований, как, например, в Законе Республики Татарстан от 28.07.2004 № 45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» [12] или Законе Удмуртской Республики от 13.07.2005 № 42-РЗ «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» [13]. Отметим здесь же, что в большинстве субъектов Российской Федерации вообще не принят отдельный закон, регламентирующий вопросы местного самоуправления в целом.

Таким образом, следует заключить, что на региональном уровне нормативная правовая база взаимодействия государственных и муниципальных властей практически не сформирована, и представлена, по большей части, отдельными нормами в основных законах (конституциях и уставах) субъектов. Вопросы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти решаются в регионах, чаще всего, на подзаконном уровне и носят характер скорее административного, нежели нормативно-правового регулирования.

В целом следует отметить, что правовое регулирование взаимодействия государственной и муниципальной властей на уровне субъектов федерации характеризуется эклектичностью, противоречивостью и бессистемностью. На сегодня нет ни одного субъекта федерации, в котором была бы выработана детальная, системная и полная законодательная база регулирования взаимоотношений в рассматриваемой сфере, что свидетельствует, в частности, об отсутствии как внятной научной концепции, так и системы организации взаимодействия государственных органов и муниципалитетов.

Опираясь на мнения ведущих специалистов отрасли и результаты проведенного исследования полагаем, что развитее правового регулирования рассматриваемой сферы должно опираться на ряд концептуальных положений.

Во-первых, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации должны не воспроизводить нормы Конституции Российской Федерации, а содержать положения, обязывающее государственные органы субъектов федерации осуществлять взаимодействие с местным самоуправлением с учетом региональной специфики и для нужд жизнеобеспечения населений сельских и городских поселений.

Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении должны полно определить формы и методы, области и направления взаимодействия государственных органов и муниципалитетов в субъектах Российской Федерации. То же касается и законов субъектов Российской Федерации о наделении муниципалитетов отдельными государственными полномочиями.

В-третьих, подзаконные и муниципальные правовые акты должны закреплять регламенты добровольного и обязательного взаимодействия государственных органов и местного самоуправления.