Взаимоотношения федеральной власти и штатов в решениях Верховного Суда США (конец XVIII-XIX вв.)

Непростые взаимоотношения между федеральной властью и штатами — наследие не только Войны за независи мость, но и предшествующего колониального периода. Хотя Конституция 1787 г. и ввела определенные «правила игры» в отношения между центром и регионами, они были явно недостаточны для решения постоянно возникающих проблем. Поскольку исполнительная власть изначально была слабой в молодом федеративном государстве, а законодательная в силу своей коллективной природы и опоры на регионы не была приспособлена к тому, чтобы быть беспристрастным и авторитетным арбитром, таковым мог стать только судебный орган. Верховный Суд США и его выездные структуры в судебных округах в 90-е гг. XVIII вв. начали пересматривать некоторые решения, принимаемые в отдельных штатах.

Первоначально это касалось претензий иностранных собственников и послаблений со стороны властей штатов своим согражданам-должникам. Так, в ряде выездных заседаний, начиная с мая 1791 г., члены Верховного Суда отменяли законы отдельных штатов, ущемляющие права британских кредиторов (при этом судьи руководствовались ст. 4 мирного договора США с Великобританией 1783 г. об урегулировании всех долгов частных лиц)1 В другом случае — Александр Чэмпион и Томас Дикасон против Сайласа Кейси, (Alexander Champion and Thomas Dickason v. Silas Casey), окружной суд признал закон штата Род-Айленд 1791 г. о

САЛОМАТИН Алексей Юрьевич, заведующий кафедрой политологии и основ права Пензенского государственного университета, доктор исторических наук, профессор.

продлении срока уплаты долга и недопущении ареста имущества должника неконституционным, поскольку его смысл противоречил разделу 10 ст. 3 Конституции о невозможности принимать «законы, нарушающие обязательства по договорам»2.

Еще более активно идея о приоритете федерального законодательства отстаивалась Верховным Судом при председателе Дж. Маршалле, подчинившим своей воле и логике остальных судей. Так, в деле Мартин против Хантера (Martin v. Hunter’s Lessee, 1816) Верховный Суд отменил решение судебных властей штата Вирджиния в вопросе о судьбе земельной собственности английского лорда Т.Галифакса. Высший судебный орган страны в данном случае проявил особую настойчивость (дело рассматривалось им дважды — в 1810 г. и в 1816 г.), ибо власти Вирджинии не только игнорировали авторитет Суда и не выполнили первоначально принятое им решение, но и провозгласили ст. 25 федерального закона о судоустройстве 1789 г. неконституционной3. Дело Мартин против Хантера было последней серьезной попыткой добиться признания за судами штатов неограниченного права на рассмострение споров, связанных с толкованием федеральных законов4 Однако на этом столкновения между судами двух уровней не закончились.

Унификационная, пронационалистическая аргументация была продолжена в следующем деле — Маккулоч против штата Мэриленд (McCulloch v. Maryland, 1819). Несмотря на особую нелюбовь, которую питала американская общественность к деятельности Второго Национального Банка, управлявшегося от лица государства немногочисленной группой денежных спекулянтов, Верховный Суд не поддержал штат Мэриленд, требовавший от местного филиала банка уплаты в свою казну налогов. Суд, не подвергая сомнению право штата на налогообложение, подчеркнул, что «суверенитет штата распространяется на все, что существует с его санкции», но никак не на структуры, созданные конгрессом. Иначе говоря, если штату будет позволено взимать налог на деятельность одного федерального органа, может возникнуть вопрос о законности налогообложения других органов и институтов — таких как почта, монетный двор, патентных прав и т.д.5

Более популярным в обществе и исключительно стратегически важным с точки зрения развития коммуникаций в стране было решение Гиббонс против Огдена (Gibbons v. Ogden, 1824). Судебный спор между обладателем пароходной лицензии Огденом, выданной монополистом — пароходной компанией Фултона, и другим пароходчиком Гиббонсом, получившим разрешение конгресса США на занятие прибрежной торговлей, в суде штата Нью-Йорк был решен в пользу первого. В результате этого пароходное движение в водах Нью-Йорка было блокировано для всех аутсайдеров и нанесен удар по власти конгресса. Т.Гиббонс принес дело в Верховный Суд США, и им занялся Маршалл. При рассмотрении вопроса он исходил из конституционного принципа о праве конгресса регулировать межштатную торговлю: «Полномочия в отношении торговли с иностранными государствами и между двумя или несколькими штатами, предоставленные конгрессу конституцией, столь же неограниченны, полны и закончены, — заключил Маршалл, — как если бы Соединенные Штаты управлялись одним правительством»6 Решение дела высшим судебным органом в пользу Гиббонса избавило страну от анархии ответных санкций в адрес штата-монополиста Нью-Йорк со стороны других штатов7 и обеспечило развитие судоходства на внутренних водах.

Начало «джексоновской демократии» привело к упадку эпохи Маршалла. Верховный Суд, отказываясь от открытого противостояния с другими ветвями и уровнями власти, переходит от инициирования правовой политики ко все большей ее координации, от жесткого федерализма к более взвешенному федералистско-региональному подходу. Причем позиция суда была обусловлена не только изменением персонального состава суда (в 1835 г. умирает Дж. Маршалл, а до этого уходит из жизни ряд его приверженцев-судей).

Изменилась экономическая и социально-политическая ситуация в стране, и суд не мог не отреагировать на это. Промышленный переворот, следы которого на рубеже XVIII—XIX вв. были практически малозаметны, в 1820— 1830 гг. явственно показал себя не только успехами текстильных фабрик, но и строительством дорог, каналов и т.д. Иммиграция, до того носившая плавный характер, стала массовой и способствовала быстрому росту городских цент- ров на Атлантическом побережье. Расширение электоральных прав и повышение политической активности различных групп населения взаимно дополняли друг друга, что способствовало смене элитарной политики массовым политическим участием и духом партийности. Наконец, стремительная экспансия на запад повысила значение пионерского, фермерского фактора, и в новой общественной атмосфере классические, элитарные по своей сути, формулировки охраны частной собственности и жесткого, прямолинейного федерализма оказались непригодны.

Под руководством нового председателя Р.Тэни из более чем 100 конституционных решений 30 касались проблемы нерушимости контракта, и Верховный Суд во многих случаях активно защищал права собственника от властей штатов8. Однако были созданы прецеденты — новый подход в отношении собственности. «Годы Тэни в Суде были отмечены растущей озабоченностью судей защитой прав общины, противостоящих праву собственности»9 Эта озабоченность была вполне в духе официальной риторики тех дней, которую обозначил один из ведущих редакторов О.Браун: «Мы полагаем, что собственность должна занимать подчиненное место по отношению к человеку, а не человек по отношению к собственности»10

В то же время решение дела Чарльз Райвер Брайдж против Ворнера Брайджа (Charles River Bridge v. Warner Bridge), а также дело мэр Нью-Йорка против Милна (Mayor of New York v. Miln), в ходе рассмотрения которого в том же 1837 г. были признаны конституционными законы штата Нью-Йорк по поводу судов, заходивших в нью-йоркский порт, не только открывали широкую возможность развитию транспортной сети страны, но и создавали климат, способствующий появлению новых предприятий. Верховный Суд с гораздо большей снисходительностью, нежели прежде, смотрел на действия отдельных штатов в социально-экономических вопросах. Концепция народного суверенитета, воплощающаяся прежде всего в местном самоуправлении, в правительствах отдельных штатов, служила в годы «джексоновской демократии» делу развития капитализма «вширь». «Так, в деле Бриско против Банка Кентукки (Brisco v. Bank of Kentucky), в значительной мере вразрез с прежними решениями, суд при- знал законным выпуск бумажных денег банком, контролируемым штатом Кентукки»11, т.е. высший суд страны допускал наличие у штатов так называемых «полицейских» и хозяйственных полномочий.

Беспрецедентная социально-экономическая свобода, предоставленная в 1830—1850-е гг. штатам, и признание за ними совместного с федерацией права на суверенитет, были вполне логичным шагом на пути развития страны. Старые штаты Северо-Востока и их элиты уже не могли монопольно контролировать ситуацию в разросшемся федеративном союзе, где штаты Юга и Запада стремились к тактической координации интересов. Однако по мере их экспансии на запад усиливались противоречия между свободным фермерским и рабским трудом на плантациях, что подрывало единение западных и южных штатов, бросало первые в объятия Северо-Востока. Федеральные органы власти, пронизанные явными и скрытыми сторонниками рабства или просто соглашателями, обеспокоенными за единство страны, пытались замолчать проблему. По тому же пути пошел и Верховный Суд США во главе с Тэни. В деле Дрэд Скот против Сендфорда (Dred Scott v. Sandford, 1857) он поступил вопреки законам отдельных северо-восточных штатов, не признававших на своей территории рабства и освобождающихся рабов.

Р.Тэни расценил Миссурийский компромисс 1820 г., ограничивающий рабство южней 36°30', как антиконституционную меру под демагогическим предлогом, что «свободные территории не являются колониями» США, и федеративные власти не имеют права навязывать им своего отношения к рабству. Наконец, по сути иска Тэни и его коллеги категорически высказались, что право собственности гарантируется 5 поправкой. Это право не может утрачиваться в связи с пересечением границ штатов: «Акты конгресса, воспрещающие гражданам иметь собственность такого рода как негры, на территориях, лежащих севернее линии, проведенной Миссурийским компромиссом, не соответствуют Конституции и должны считаться аннулированными»12

Разумеется, подобное решение Верховного суда было ожидаемо, ибо 5 его судей из 9 (включая самого Р.Тэни) были южанами, а кроме того на суд оказал давление сто- ронник рабовладельцев президент Дж.Бьюкенен. Тем не менее, дело негра Дреда Скотта дискредитировало судебную власть и стало одним из катализаторов поляризации общества, подводившим его к Гражданской войне.

Завершение Гражданской войны и реинтеграция южных штатов в состав федеративного союза создали благоприятные условия для формирования единого общенационального рынка и стремительно набиравшей темп индустриализации13 В этой ситуации Верховный Суд занял более взвешенную, сбалансированную позицию относительно взаимоотношений федеральной власти и штатов. С одной стороны, он старался избегать жесткого противостояния со штатами, которое было характерно для первых десятилетий XIX в. и наносило удар по самолюбию сторонников прав штатов. С другой — в случае когда действия штатов действительно служили помехой для создания единого экономического пространства, Суд не боялся говорить властям штатов «нет», ломая традиции 30—40-х гг. XIX в.

Так, в отечественной историко-правовой литературе так называемое дело о скотобойне (Slaughter House Case, 1873) принято расценивать как промонополистическое решение14, хотя на самом деле о существовании гигантов бизнеса, подчиняющих себе целые отрасли производства в общенациональном масштабе, на рубеже 1860—1870-х гг. говорить не приходится. Легислатура штата Луизиана оказалась подкупленной и распорядилась сконцентрировать убой скота г. Новый Орлеан в одном месте в интересах конкретной региональной компании. Однако Верховный Суд встал на сторону легислатуры штата совершенно по иной причине — он не захотел ущемлять «полицейские», хозяйственные правомочия штатов. Между тем как подавшие жалобу в Верховный Суд апеллировали к Дж.Локку, А.Смиту, А.Ток-вилю и 14-й конституционной поправке о недопустимости нарушения штатами «надлежащей правовой процедуры» касательно защиты права собственности15, суд констатировал, что право заниматься бизнесом не затрагивает комплекса прав, связанных с федеральным гражданством, и таким образом оно не подпадает под защиту 14-й конституционной поправки. Узко интерпретируя конституционный текст, Суд подчеркивал, что он не должен играть роль

«вечного цензора» по отношению к штатному законодательству касательно прав граждан16

Формально с подобных же позиций нежелательности бюрократической централизации и уважительного отношения к правам штатов через 4 года было вынесено решение Манн против штата Иллинойс (Munn v. Illinois), но оно имело совершенно иное социально-политическое звучание. Если предыдущее решение по поводу новоорлеанской скотобойни вызвало недовольство по крайней мере тысячи мелких предпринимателей-мясников, то поведение Суда в деле о нарушении управляющими элеватором закона штата Иллинойс о тарифах за хранение зерна заслужило благодарность фермеров и их организаций, противостоящих жадным посредникам17. Суд признал, что Конституция США ничего не имеет против регулирования штатом тарифов. Более того, в случае отсутствия однозначных федеральных актов отдельным штатам разрешается регулировать торговлю между штатами, если затрагиваются интересы этих штатов18

Подобное «поправение» Суда было не случайным и происходило в обстановке существенного усиления монополий, а также изменения состава судей, среди которых в 90-е гг. XIX в. стали преобладать твердолобые консерваторы20 Сделав «беззубым» антимонопольный закон Шермана 1890 г. и отменив подоходный налог 1894 г., высший судебный орган страны «связал руки» штатам в их противостоянии железнодорожным монополиям. В деле Смит против Эмэса (Smyth v. Ames 1898 г.) трибунал признал неконституционным закон, принятый легислатурой Небраски в 1893 г. на волне популистского движения. Закон Ньюберри снижал почти на треть железнодорожные грузовые тарифы, и судьи безоговорочно встали на сторону железнодорожных предпринимателей, посчитав, что штат ущемил их право на получение адекватной прибыли21

Таким образом, за более чем столетнюю историю Верховный Суд США до конца XIX в. неоднократно менял свою позицию по важнейшему для федеративного государства вопросу о соотношении между центром и регионами, сообразуясь с потребностями времени и социально-политической конъюнктурой. Первоначально, в 1790—1820-е гг., это была политика безоговорочного содействия централизации молодого государства, преодоления опасного для судеб страны сепаратизма со стороны отдельных штатов. В 30—

50-е гг. XIX в., когда утвердились некоторые традиции федерализма, а ускоряющееся освоение новых территорий на западе и расширяющееся число субъектов федерации потребовало более мудрого, гибкого курса со стороны центральных властей, Верховный Суд санкционировал за штатами больший объем полномочий (прежде всего хозяйственных). Наконец, после Гражданской войны 1861—1865 гг., которая стала завершающей проверкой федеративного государства на прочность, политика Верховного Суда синтезировала в себе первый и второй подходы, исходя из здравого смысла и персонального состава Суда.

Будучи не связанным своими решениями и проявляя гибкость, высший судебный орган играл важную роль в классической модели разделения властей, являясь консти-туционно-контролирующей инстанцией и одновременно «страхующим механизмом» американской элиты перед лицом массовых демократических движений и сепаратизма отдельных штатов. Подобные широкие функции Конституционный Суд Российской Федерации в рамках отечественной государственно-политической системы пока не осуществляет. Однако повторим эту оговорку «пока», поскольку жизнь не стоит на месте, и в свете быстро происходящих изменений в современной России зарубежный опыт конституционного контроля и федерального арбитража нам обязательно пригодится.