Закон и подзаконный нормативно-правовой акт: проблемы соотношения

Всякое государство связано с правом, без издания законов и других нормативноправовых актов государство не может управлять поведением граждан, деятельностью предприятий. Государственная воля находит высшее выражение в праве. Государство контролирует выполнение законодательства, применяет принуждение к тем, кто его нарушает. Право закрепляет устройство государства, определяет компетенцию его органов.

Вопросу о соотношении закона и подзаконного нормативного правового акта, а также общему подходу к его исследованию традиционно уделялось внимание в юридической литературе [6, с. 252].

В настоящее время, в период модернизации российского законодательства, данный аспект юридической науки и практики требует к себе особого, повышенного внимания.

Закон как источник права существовал уже в самых древних государствах. Известны Законы Хаммурапи (XVII в. до н.э.), Законы Ману (1 в. до н.э.) и целый ряд других правовых памятников данной формы. В древних государствах основные правовые нормативы выражали, как правило, личную волю монарха (фараона, царя, императора и

т.д.) и воплощались в самых различных формах, в т.ч. и в форме закона [17, с. 682]. На формирование теории закона в XVIIXVIII вв. наибольшее влияние оказали две классические теории - теория разделения властей (Д. Локка [10, т.2, с.235], Ш.Л. де Монтескье [12, с. 800] и др.) и теория народного суверенитета (Ж.-Ж. Руссо) [19, с. 416]. Исходя из необходимости подчиненного положения исполнительной власти по отношению к законодательной был сформулирован тезис о верховенстве закона с точки зрения юридической и политикоорганизационной.

Проблема взаимоотношения нормативных актов различной юридической силы возникла не сейчас, она имеет давнюю историю. Еще в конце XIX в. русский ученый М.Н. Коркунов рассматривал ее в работе «Указ и закон» (1898 г.). Обращались к этой теме и другие русские ученые. Русские ученые-юристы, рассматривая вопросы соотношения закона и других актов, исходили из необходимости проведения демократических преобразований, которые могли бы сбалансировать это соотношение. Н.М. Коркунов в работе «Указ и закон» [5, с. 416] основывался на западноевропейской модели разделения властей в государстве.

В советское время в науке неоднократно обращалось внимание на противоре- чия между различными видами нормативных правовых актов, в частности на противоречия между указами президиумов верховных советов Союза ССР, союзных республик и законами, принимавшимися верховными советами соответствующего уровня, между законами и правительственными актами, особенно между законами и ведомственными нормативными актами [4, с. 111]. Указы того времени носили противоречивый характер, что было обусловлено противоречиями принимавших их президиумов верховных советов Союза и республик, это вызвало широкую дискуссию о соотношении закона и указа в сер. 50-х – нач. 70-х гг. прошлого столетия. Юридическая практика того времени была такова, что президиумы в период между сессиями верховных советов восполняли частично или полностью функции представительных органов государственной власти, в т.ч. и законодательные изданием указов об отмене или изменении действующих законов. Основной вопрос, который рассматривался в ходе этой дискуссии: имеют ли право президиумы верховных советов изменять или отменять своими указами действующие законы, принимаемые на сессиях верховных советов союзного и республиканского уровней? Многие исследователи подвергали сомнению такого рода практику, указывая на различия в юридической силе закона и указа, оставляя верховенство за законом [23, с. 30– 31].

Некоторые ученые полагали, что для конституционного положения об обязательном соответствии закону всех остальных нормативных актов может быть только одно исключение - это указы президиумов верховных советов. Так, И.С. Самощенко, называя закон юридически первичным актом по отношению ко всем остальным актам (юридически производным), предложил по аналогии с другими социалистическими государствами того времени считать, что указы президиумов все-таки могут «иногда отменять или изменять действующие законы» [7, с. 17]. Те указы, которые изменяли или дополняли действующие законы, стали именовать «актами законодательного значения» [20, с. 7], в других случаях их назы- вали «указами законодательного характера».

В соотношении закона и указа в этот период главный акцент делался на юридическом аспекте соотношения двух различных видов актов, т.е. на соотношении юридической силы закона и юридической силы указа. Определения понятий «соотношение закона и указа», «соотношение нормативных актов различной юридической силы» специально не рассматривалось и в ходе этой дискуссии, однако в ней были обстоятельно рассмотрены вопросы юридической силы различных видов нормативных актов, юридическая природа нормативных актов, юридические средства определения соотношения актов различной юридической силы [11, с. 100].

Проблемы взаимоотношений нормативных актов различной юридической силы в не меньшей степени есть и в правовой системе современной России.

Каких-либо всесторонних теоретических исследований по проблемам соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта в нашей стране не проводилось, хотя одним из условий формирования правового государства является наличие согласованного и непротиворечивого законодательства (в широком смысле - как совокупность всех нормативных правовых актов).

Закон, в отличие от подзаконного нормативного правового акта, может издаваться и, как правило, издается в отсутствие какого-либо акта. Официальное опубликование – необходимое условие вступления в силу всякого закона. « На территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы» [15]. В некоторых случаях указания на необходимость принятия конкретного закона и принципиальное регулирование общих вопросов может содержаться в Конституции, но чаще всего закон издается именно в отсутствие какого-либо акта. В законе тем самым осуществляется первичное регулирование общественных отношений, в подзаконном нормативном правовом акте, как правило, – вторичное регулирование общественных отношений.

Закон и подзаконный нормативный правовой акт являются основными разновидностями одного источника права - нормативного правового акта. Однако данный источник права не единственный в правовой системе Российской Федерации. В законодательстве закреплена множественность источников права и их разновидностей.

В последние годы с новой силой обострилась дискуссия о формировании в Российской Федерации такого источника права, как судебный прецедент.

Судебный прецедент как основной источник права используется в странах англосаксонской правовой семьи, население которых составляет ни много ни мало одну треть населения всей планеты. Как дополнительный источник права судебный прецедент используется и в странах романогерманской правовой семьи. К примеру, во Франции нормативный характер имеют решения Кассационного суда Франции, а в ФРГ решения Федерального конституционного суда [2, с. 141].

Специфическое значение имеет данный источник права для России. В начале ХХ в. было принято рассматривать решения судов в качестве вспомогательного источника права [1, с. 18]. Г.Ф. Шершеневич подкрепляет это положение на примере деятельности коммерческих судов, которым в дореволюционной России было предоставлено исключительное право «за недостатком законов основывать свои решения на «примерах» решений, в том же суде состоявшихся» [24, с. 89].

К особенностям закона в отличие от других форм нормативных правовых актов следует отнести их устойчивость, стабильность и относительную неизменность. Законом закрепляются принципиальные, основополагающие, устойчивые отношения, свойственные данному строю, обществу в относительно длительный, обозримый период его существования.

Именно в законах осуществляется первичная регламентация наиболее важных для общества и государства отношений. По предметам исключительного регулирования законом границы регулирования федераль- ным законом ничем не могут быть ограничены, т.к. в федеральных законах по предметам их исключительного регулирования могут быть закреплены в том числе и нормы, регулирующие какие-то детали определенных видов общественных отношений. По другим предметам закон может устанавливать общие рамки и направления правового регулирования, оставляя место для регулирования подзаконными нормативными правовыми актами.

В 80-е гг. Ю.А. Тихомиров предложил рассматривать проблему соотношения закона и подзаконного акта посредством анализа законодательства о статусе государственных органов, их текущей нормотворческой деятельности, «который бы включал анализ не только подзаконных нормативных актов, но и подзаконных актов ненормативного характера» [22, с. 257]. Позднее Ю.А. Тихомиров и ряд других авторов предложили «рассматривать соотношение конституции, закона и подзаконного акта в контексте взаимодействия государственных органов, предприятий и иных организаций» [17, с. 36–41].

Понимание соотношения закона и подзаконного нормативного акта в советское время исходило на практике главным образом из того, что ни один закон не мог действовать без целой системы конкретизирующих и развивающих его подзаконных нормативных актов.

В 1995 г. в работе А.С. Пиголкина [16, с. 6] на примере соотношения закона и нормативного указа Президента Российской Федерации были предложены несколько подходов к анализу проблемы предметного соотношения закона и конкретного подзаконного нормативного правового акта. В 1999 г. в совместной монографии В.О. Лучина и А.В. Мазурова дана общая характеристика проблемы соотношения нормативных указов Президента Российской Федерации с другими нормативными правовыми актами, в т.ч. с законами [10, с. 58–86].

На то, что в рассмотрении соответствия одного вышестоящего акта другому главный акцент делается на содержательной стороне, неоднократно указывалось различными учеными. Так, Ю.А. Тихомиров «соответствие всех правовых актов Конститу- ции» определяет как «совершение действий и принятие правовых актов на основе идей конституционализма, отраженных в федеральной Конституции» [21, с. 35]. В юридической науке есть определения других понятий, схожих с понятием «соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта». Ю.А. Тихомиров и И.В. Коте-левская предложили использовать понятие «соотношение правовых актов». Они называют это понятие емким. И действительно, этим понятием, по их мнению, выражаются: 1) положение конкретного правового акта в правовой системе, 2) отражение в нем объема полномочий соответствующего субъекта права, 3) соподчиненность по юридической силе.

Ю.П. Лифшиц, давая определение «конституционному нормативному акту», считает, что «это акт, который по содержанию соответствует Конституции и органическим законам, международным правовым договорам, текущим законам (для подзаконных актов), а также принят, опубликован и введен в действие в соответствии с установленной в Конституции процедурой управомоченным на то субъектом нормотворчества в пределах конституционно закрепленной за ним компетенции согласно принципа разделения властей» [8, с. 5].

Для понимания сущности подзаконного акта важно установить характер его связи с законом, который выражается в таких юридических формулах, как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом». Обоснованной является трактовка С.А. Ивановым выражения «на основании и во исполнение закона», в соответствии с которой подзаконные акты по отношению к закону занимают подчиненное положение и основанием их издания является закон. Тезис о том, что именно в соответствии с этой формулировкой «подзаконный акт не может иметь содержательных расхождений с законом, к примеру, в подзаконном акте не могут быть установлены принципиально иные, чем в законе права и обязанности субъектов права» [3, с. 15], представляется сомнительным. Действительно, при наличии указанного пояснения или без него подзаконный акт не должен противоречить закону. Это следует из самой этимологии термина «подзаконный акт». Но имеется еще и хронологическая сторона вопроса, т.е. последовательность издания актов разной юридической силы. Именно в таком ключе выполнена норма ГК РФ: «На основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы гражданского права». Наиболее точно сформулированы в ГК РФ пределы ведомственного правотворчества: «органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами» (п. 7 ст. 3 ГК РФ). Таким образом, ведомственное правотворчество разрешается законом, который, естественно, принимается раньше.

Соотношение, установленное формулировкой «не должны противоречить закону», оставляет для подзаконных актов «возможность нормативного регулирования отношений в отсутствие закона по вопросам, напрямую закрепленным в ведении органа, издающего данный вид актов» [3, с. 15].

Таким образом, проблему соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта следует связывать с определением и установлением связей и взаимоза-висимостей между нормативными правовыми актами разной юридической силы и различных уровней.

В вопросе определения оптимального соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта важно учитывать, во-первых, определение степени иерархической зависимости и подчиненности подзаконных нормативных правовых актов по отношению к закону, во-вторых, определение оснований издания подзаконных нормативных правовых актов и рамок их принятия, в-третьих, установление предметных сфер регулирования соотносимых актов. Каждый из трех аспектов проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта не может существовать сам по себе, не может быть изолирован от других, все они взаимосвязаны и взаимообусловлены и представляется необходимым, чтобы все эти аспекты были четко и однозначно сформулированы и нормативно закреплены.

В целом ряде случаев соотношение определенного вида подзаконных нормативных правовых актов с законом опосредуется нормативным правовыми актами, занимающими между ними промежуточное положение. Например, нормативные указы Президента Российской Федерации опосредуют соотношение федерального закона и постановления Правительства Российской Федерации. Зачастую нормативные указы не укрепляют двусторонние связи федерального закона с постановлениями правительства, а, наоборот, ослабляют их, пытаются поставить издание постановлений Правительства Российской Федерации главным образом в зависимость от издания нормативных указов. Такая практика в современных условиях представляется неоправданной.

Оптимальное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта предполагает последовательное согласование норм подзаконных нормативных правовых актов с нормами законов, отсутствие каких-либо расхождений и противоречий с нормами законов. Только единая, лишенная противоречий система действующих нормативных правовых актов может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации.