Законодательная база проведения государственной политики в области развития физической культуры и спорта (1991 - 2007 гг.)

Физическая культура и спорт в настоящее время являются одним из приоритетных направлений в государственной политике Российской Федерации. Успешная политика по развитию сферы физической культуры и спорта напрямую зависит от законодательной базы, которая устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в области физической культуры и спорта в Российской Федерации. Автором сделана попытка выявить адекватность законодательной базы социально-экономическим условиям в период с 1991 по 2007 гг.

После распада СССР новому государству в сложных социально-экономических условиях предстояло решить такие проблемы как: отъезд спортсменов и тренеров за рубеж, восстановление массовости физкультурно-спортивного движения, сокращение государственного финансирования сферы. Кроме того, после наделе- ния субъектов Российской Федерации значительными полномочиями предстояло решить вопрос о месте и роли регионов в государственной политике по развитию сферы физической культуры и спорта.

Автором были проанализированы основные документы, на основании которых государство определяло вектор направления в политике по развитию физической культуры и спорта. За рассматриваемый период на федеральном уровне было принято три комплексных закона о физической культуре и спорте в Российской Федерации.

Большое значение для развития физической культуры и спорта в стране и в регионах имели «Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте» (далее – «Основы законодательства»), принятые постановлением Верховного Совета РФ от 27 апреля 1993 г. № 4870-1 [1]. Этот документ стал базой законотворческой деятельности регионов Рос- сии, установив основные принципы правового регулирования отношений в области физической культуры и спорта. Была разделена компетенция федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (статьи 4-6). В статье 5 о компетенции субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта записано, что «они самостоятельно и в полном объеме осуществляют развитие физической культуры и спорта». Это, несомненно, повлияло на законотворческую деятельность субъектов Федерации.

«Основы законодательства» заложили норму – около 2% расходной части бюджета – на развитие физической культуры и спорта. По нашему мнению, согласно «Основам законодательства» государство сделало акцент на развитии массовой физической культуры и спорта. Во-первых, это подтверждается распределением финансирования: на спорт высших достижений предлагалось направлять не более тридцати процентов всех средств (ст. 25 п. 4). Во-вторых, отмечалось, что при подготовке специалистов «содержание образования в государственных образовательных учреждениях в области физической культуры и спорта должно отвечать требованиям приоритетности развития массового спорта, оздоровительно-профилактической и лечебной физической культуры» (ст. 32 п. 2).

Образовательным учреждениям «Основами законодательства» были предоставлены большие возможности в самостоятельном выборе форм, средств и методов физического воспитания детей на основе государственных образовательных программ и нормативов физической подготовленности, но при этом продолжительность занятий в неделю должна была составлять не менее 8 часов для дошкольников и не менее 5 часов – для учащихся. Причем в дошкольных учреждениях занятия должны были проводиться бесплатно.

Кроме того, позитивным моментом «Основ законодательства» была очевидная социальная направленность: прописаны категории населения, на которых распространялись социальные льготы при использовании физкультурноспортивных услуг; государство предоставляло социальные гарантии спортсменам – трудоустройство после завершения ими спортивной карьеры. Как отмечает Н.В. Уловистова, «Основы законодательства» являлись примером последовательного регулирования формировавшихся общественных отношений [2]. Однако некоторые из статей отличались декларативностью и не содержали разработанных положений. Так по вопросу допинга в спорте отмечается, что «использование допинга с целью достижения спортивных результатов не допускается». Это лишь подтверждает тот факт, что «Основы законодательства» были направлены поддержать в первую очередь массовую физическую культуру, а вопросы профессионального спорта основательно не прорабатывались.

Таким образом, «Основы законодательства» закрепили самостоятельность субъектов Российской Федерации, предоставив свободу в выборе политики по развитию физической культуры и спорта, тем самым подтолкнув к законодательной инициативе на местах. Уже в 1990-е гг. регионы начинают разработку законов о физической культуре и спорте. Так, в Западной Сибири в 1990-е гг. приняли региональные законы о физической культуре и спорте Омская, Томская и Тюменская области.

Оценивая принятые в 1993 г. «Основы законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте», можно прийти к выводу о достаточной проработанности вопросов в направлении развития массовой физической культуры и приобщении населения к регулярным занятиям спортом (социальные льготы и гарантии, стандарты физического воспитания, приоритет в финансировании). Однако, как показало исследование, данные обязательства государства не были подкреплены необходимым бюджетным финансированием. «Основы законодательства» не содержали положений, которые бы способствовали благотворительной, спонсорской и инвесторской деятельности в сфере. Тем не менее следует отметить, что некоторые из вопросов физической культуры и спорта остались без должного внимания: несмотря на положительную оценку государственной поддержки, не проработаны вопросы правового статуса спортсменов, нет четких положений по организации и проведению антидопинговых мероприятий.

«Основы законодательства» действовали до 1999 г., когда по предложению Олимпийского комитета России был принят Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (№ 80-ФЗ от 29.04.1999 г.) [3], в котором значительная часть функций федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта была передана Олимпийскому комитету России. Анализ законов показал: если в «Основах законодательства» олимпийскому движению в России была посвящена только одна статья, то в Законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 1999 г., кроме специальной статьи «Олимпийский комитет России», вопросы деятельности и полномочий Олимпийского комитета затрагиваются еще в 15 статьях. Кроме того подчеркивалось, что именно Олимпийский комитет разрабатывает и проводит политику по развитию спорта высших достижений. По мнению В.В. Бобровского, данный закон является попыткой усиления влияния общественных физкультурно-спортивных организаций и объединений в управлении физической культурой и спортом в России, но с обязательным государственным финансированием [4].

Главным условием развития массовой физической культуры, спорта высших достижений, физического воспитания населения в Законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» 1999 г. утверждалось укрепление материально-технической базы. Следует отметить, что эта проблема стала особенно актуальной в 1990-е гг., когда из-за недостаточного финансирования спортивные сооружения, оставшиеся еще со времен Советского Союза, находились в аварийном состоянии, использовались не по назначению или были полностью разрушены. На наш взгляд, с точки зрения развития массовой физической культуры и спорта важным фактором стала нормативно установленная обязанность предприятий, учебных заведений содержать спортивные сооружения, работников спортивных баз, прописанная в статье 16.

Однако закон «О физической культуре и спорте» не сформировал постатейно направлений, необходимых для государственной политики в сфере физической культуры и спорта. Во-первых, не определил финансовую политику отрасли, процентное отношение от расходной части бюджета, как было записано в «Основах законодательства». Во-вторых, не были разграничены полномочия между федеральными органами управления и субъектами Российской Федерации. В-третьих, не установлено льготное налогообложение органами государственной власти с целью активизации инвесторов и спонсоров. Кроме того, негативным моментом, на наш взгляд, стала замена перечня лиц, попадающих под социальные льготы на формулировку в законе 1999 г. о возможности на федеральном и местном уровнях предоставлять льготы населению.

В 2007 г. был принят новый федеральный закон «О физической культуре и спорте» (№ 329-ФЗ от 04.12.2007 г.) [5]. В новом федеральном законе существенно расширен и уточнен понятийный аппарат. Впервые введены такие понятия, как массовый спорт, национальные виды спорта, паралимпийское и сурдолимпийское движения, спорт высших достижений, спортивные сооружения и другие. Также федеральным законом вводится новый вид общественного объединения – спортивная федерация, целью которой является развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов спортивных сборных команд.

Устанавливается четкое разграничение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по вопросам физической культуры и спорта: организация и ресурсное обеспечение межрегиональных, российских физкультурно-спортивных мероприятий, организационные вопросы и отправка сборных команд Российской Федерации на международные соревнования и Олимпийские игры возлагается на федеральный орган управления в сфере физической культуры и спорта. Проведение региональных физкультурно-спортивных мероприятий, развитие физической культуры и спорта инвалидов, поддержка национальных видов спорта – в компетенции регионов. Кроме того, регионы имеют право устанавливать дополнительное материальное обеспечение спортсменам и тренерам за выдающиеся достижения (ст. 8). Учитываются также вопросы, связанные с полномочиями органов местного самоуправления.

Законом предполагается проведение политики государства по гармоничному и равному развитию как массовой физической культуры, так и спорта высших достижений. Отмечается принцип государственной политики в области физической культуры и спорта – взаимодействие федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления со спортивными федерациями. В отличие от закона 1999 г. в новом законе «О физической культуре и спорте» отмечается, что Олимпийский комитет России «участвует в разработке и осуществлении мер, направленных на обеспечение необходимого уровня подготовки российских спортсменов для участия в Олимпийских играх и других международных спортивных мероприятиях, проводимых под патронажем Меж- дународного олимпийского комитета» (ст. 11 п. 3,. 6) и способствует развитию не только спорта высших достижений, но и массового спорта.

Законом (2007 г.) были созданы необходимые правовые условия для решения многих вопросов спорта высших достижений, которые остро встали еще в начале 1990-х гг.: обозначены правовые отношения (права и обязанности спортсменов – ст. 24, правила видов спорта – ст. 25, спортивный паспорт – ст. 27), прописаны принципы медицинского обеспечения спорта высших достижений, определен механизм формирования спортивных сборных команд Российской Федерации. Лишь в 2007 г. на законодательном уровне начала решаться проблема допинга в спорте – в статье 26 прописываются меры по противодействию, порядок проведения антидопингового контроля и ответственность сторон. Разработан вопрос по обеспечению общественного порядка и безопасности на физкультурных и спортивных мероприятиях. Большое внимание, в отличие от предыдущих законов, уделяется инвалидному спорту.

Однако, по нашему мнению, не решены в соответствующих статьях некоторые вопросы в государственной политике по развитию сферы физической культуры и спорта. Например, нет четко установленного процента расходов, направляемого на сферу физической культуры и спорта, как это было в «Основах законодательства о физической культуре и спорте», не прописано льготное налогообложение органами государственной власти с целью активизации инвесторов и спонсоров. Большим минусом, на наш взгляд, стало отсутствие закрепленных со- циальных льгот и гарантий как для населения при пользовании физкультурно-спортивными услугами, так и для спортсменов, работников физической культуры и спорта. Кроме того, государство оставляет без внимания вопросы развития физической культуры и спорта по месту работы: по закону все вопросы решаются путем коллективных, трудовых договоров между работодателем и работниками (ст. 30).

Таким образом, проведенные исследования позволяют заключить, что в процессе становления нового общества государство своим законотворчеством реагировало на актуальные для того времени вопросы в сфере физической культуры и спорта (утверждение государственных нормативов, акцент на развитии материальнотехнической базы, определение правового статуса спортсменов и др.). Однако к 2007 г. в законодательстве о физической культуре и спорте остались нерешенные вопросы: в первую очередь это возможность внебюджетного финансирования за счет спонсорства, благотворительной деятельности и инвестирования.

На наш взгляд, наиболее действенным в управлении сферой физической культуры и спорта на законодательном уровне стало бы: во-первых, использование опыта «Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте» 1993 г. (фиксация процента расходов, направляемого на развитие отрасли, определение в законе социальных льгот и гарантий, предоставляемых государством), во-вторых, предоставление льготного налогообложения с целью активизации инвесторов и спонсоров.