Законодательное обеспечение преимущества товарам, работам, услугам, отвечающим экологическим требованиям, при размещении заказов: международный и российский опыт

В процессе выполнения крупной исследовательской работы1 нами определялись понятие и способы ГЧП в сфере сохранения и улучшения окружающей среды, осуществляемых путем долгосрочных инвестиций в экологию [3, с. 58–66; 4, с. 95–104]. Известно, что целью названного партнерства является, в частности, обеспечение органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышение их качества. А в числе способов государственно-частного партнерства есть такие, которые предполагают передачу государству объекта партнерства. В этой связи требуют обсуждения вопросы, связанные с экосистемой ГЧП и повышением качества товаров, работ и услуг, вырабатываемых «зеленой экономикой» в процессе государственных и муниципальных закупок.

Постановка проблемы

Через систему закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд распределяются значительные финансовые ресурсы. Так, по итогам 2020 года в системе российских госзакупок было размещено извещений общим объемом 9,6 трлн рублей (9 % ВВП), заключено контрактов на 8,9 трлн рублей (8,4 % ВВП) [1, с. 8].

Анализируя международный опыт регулирования государственных закупок, специалисты отмечают: «Общемировой тенденцией является… переход от оценки экономической эффективности к оценке комплексного эффекта, связанного с прогнозируемыми затратами в течение всего жизненного цикла, внедрением инновационных и зеленых технологий. …В ряде стран формируются и реализуются специальные стратегии развития «зеленых» госзакупок, направленные на повышение требований к внедрению природоохранных технологий и продвижение экологически сертифицированной продукции, устанавливаются требования по предоставлению госзаказчиками планов и отчетов по реализации данной политики» [1, с. 19]. В российской науке недостаточно исследованы вопросы обеспечения преимущества товарам, работам, услугам, отвечающим экологическим требованиям, при размещении заказов.

Описание исследования

Сегодня многие страны далеко продвинулись в деле формализации требований к эффективности и экологичности закупаемых для общественных нужд товаров. В 1995 году Австрия, Дания, Финляндия, Германия, Голландия, Швеция и Великобритания провозгласили себя государствами, активно использующими принципы экологически безопасных закупок. Они разработали и ввели систему государственного заказа, основанную на закупках продукции и услуг, минимизирующих негативное влияние на окружающую среду. А в 2002 году страны, входящие в ОЭСР, приняли «Рекомендации совета по внедрению экологических критериев госзакупок товаров и услуг».

Несколькими годами позже страны-члены ЕС на законодательном уровне закрепили ряд инициатив, развивающих эти рекомендации. Законы, благодаря которым доля «зелёных» закупок в общем объёме государственных затрат стала неуклонно повышаться, были приняты и в Китае1.

В Европейском Союзе заказчик вправе установить требование о применении мер по защите окружающей среды или соответствия товаров, работ, услуг определенным экологическим критериям2; несоблюдение требований экологического права является формой проявления недобросовестности и неблагонадежности и, как следствие — одним из оснований для отстранения участника от госзакупок [1, с. 23].

В Швейцарии особое внимание правительство страны уделяет повышению экологических требований к участникам тендеров [1, с. 25].

Одним из мировых лидеров в сфере «зеленых» госзакупок является Республика Корея. В соответствии с законом о развитии и поддержке природоохранных технологий 1994 года госзаказчикам было рекомендовано в приоритетном порядке приобретать продукцию, получившую национальную экомаркировку (Korea Eco-label). В 2005 году был принят закон о поощрении приобретения «зеленых» продуктов, обязавший органы государственной власти национального и регионального уровня и все государственные организации ежегодно предоставлять министерству экологии планы закупок зеленой продукции на предстоящий год и отчет об их реализации за прошедший год. В результате реализации данных мер уже в 2005 году объем средств, выделенных на «зеленые» закупки, вырос более чем в 3 раза, а с 2006 года по 2017 год — в 3,8 раза3, что, в свою очередь, способствовало увеличению числа наименований прошедшей национальную экомаркировку продукции в 5,4 раза к 2017 году. По данным за 2017 год, благодаря реализации программы «зеленых» госзакупок удалось снизить объем выбросов парниковых газов на 665 тыс. т эквивалента СО2, общий положительный экономический эффект был оценен в 35,4 млн долл. и 4,4 тыс. новых рабочих мест, созданных в секторе «зеленой экономики». В рамках третьего пятилетнего плана действий по продвижению зеленых госзакупок (2016–2020) была поставлена цель к 2020 году довести их долю до 60 % госзаказа, на местном уровне также утверждены аналогичные планы, в частности, для Сеула — 70 % к 2020 году и 90 % к 2022 году.

С 2007 года запущена специализированная информационная система, аккумулирующая данные о «зеленых» закупках (GPIS-I), а также предоставляющая доступ к каталогу «зеленой» продукции и материалам о лучших практиках в данной сфере1.

Закон о «зеленых закупках», поощряющий закупки государством экологически чистых товаров, принят и действует с 2000 года в Японии [1, с. 27].

Россия в этом плане существенно отстает от ведущих стран мира. Законодательство в области госзакупок, в частности Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [6], не предусматривает использование требований, затрагивающих оценку влияния экономической деятельности на окружающую среду, в качестве одного из критериев выбора поставщика.

Декларативно в Российской Федерации одним из нормативно закрепленных механизмов, используемых при решении задачи развития экономического регулирования и рыночных инструментов охраны окружающей среды, является обеспечение преимущества (при прочих равных условиях) при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд товарам, работам, услугам, отвечающим установленным экологическим требованиям (п. «ж» ст. 17 Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г.).

С момента утверждения (первая половина 2012 г.) Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года на протяжении ряда лет обсуждаются меры стимулирования участников госзакупок на приобретение товаров, не загрязняющих окружающую среду. Так, например, в 2018 г. ожидалось, что «до конца весенней сессии в Госдуму будет внесён законопроект о „зелёных госзакуп-ках“. В документе будут прописаны преференции тем госкомпаниям, которые при проведении аукционов и конкурсов станут отдавать предпочтение в госзакупках энергоэффективной технике, офисной мебели из экологичных материалов, бумаге из вторсырья, электромобилям, а также электроэнергии, получаемой из возобновляемых источников»2. Однако до сих пор в России не появилось норм, которые заметным образом развивали бы обеспечение обсуждаемых преимуществ при размещении заказов, и зарубежная практика «зеленых» госзакупок в нашей стране не реализуется в сколько-нибудь заметных объемах.

Для оценки эффективности действующих мер поддержки, и для их дальнейшего развития следует раскрыть признак соответствия товаров, работ и услуг экологическим требованиям; определить: какие преимущества в процессе госзакупок применяются в нашей стране и в отношении каких товаров, работ и услуг, каким образом это происходит.

Экологические характеристики объекта закупки признаются нестоимостными критериями оценки в Постановлении Правительства от 28.11.2013 № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (п. «б» ст. 4 Правил с изменениями на 25 июня 2020 года). С точки зрения обеспечения надлежащего качества поставляемых товаров, выполняемых работ и услуг нестоимостные критерии оценки заявок участников закупок имеют наибольшее значение, они позволяют оценить уровень профессиональной квалификации потенциального исполнителя, его опыт исполнения обязательств с аналогичным предметом.

Следует отметить, что экологические требования/параметры, которые могут быть включены в конкурсную документацию при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, содержатся в значительном количестве нормативных актов. Так, на сайте Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации размещен перечень нормативных правовых актов, технических регламентов, ГОСТов, содержащих названные экологические требо-вания/параметры3. В него включены 22 законодательных акта Российской Федерации (Федеральные законы, законы Российской Федерации), 3 акта (постановления) Правительства Российской Федерации, 124 стандарта.

В нашей стране, в соответствии с мировыми тенденциями [2, с. 883; 8, с. 759–762; 9, с. 763; 10, с. 930; 12, с. 209], формируется рынок экологической продукции. Так, например, исследования показывают, что до 70 % жителей Москвы и Московской области готовы покупать органическую продукцию [7, с. 187]. Формирование такого рынка становится ответом на загрязнение продукции, воздействующей на людей. Так, например, «считается, что из ядов, регулярно попадающих в организм человека, около 70 % поступает с пищей, 20 % — из воздуха и 10 % — с водой. В России примерно 30 — 40 % продукции загрязнено нежелательными ингредиентами. Загрязнено также до 70 % питьевой воды (т. е. примерно семь человек из десяти пьют загрязненную воду)» [11, с. 55].

Наиболее популярными во всем мире становятся фермерские, экологически чистые натуральные пищевые продукты с наименьшим количеством консервантов. Это же относится и к востребованности непищевой продукции — товаров, не содержащих вредные вещества, преимущественно из натуральных материалов. Выполнение работ и оказание услуг, соответствующих экологическим требованиям, как представляется, также имеет достаточно высокие показатели востребованности, сопоставимые с показателями спроса на экологически благоприятную продукцию. Конечно, в большей степени готовности к производству, приобретению и потреблению такой продукции (работ, услуг) находятся производители и потребители в странах с наиболее развитой экономикой и высоким уровнем доходов [7, с. 184–85], однако и в России необходимо повышать качество потребляемых товаров, работ и услуг, отвечающих высоким экологическим стандартам и требованиям.

В этой связи необходимо обратить внимание на проблемы, с которыми сталкиваются операторы такой продукции (изготовители, продавцы), и на возможность их (операторов) поддержки организационными, и, не в последнюю очередь, — законодательными мерами.

В числе основных задач формирования рынка экологических товаров исследователи называют:

• —    пересмотр политики продовольственного обеспечения населения с выделением основных приоритетов, направленных на развитие продовольственной безопасности;

• —    включение рынка экологически безопасных товаров и технологий в приоритетные национальные проекты и программы производства;

• —    беспрепятственное продвижение на рынок производителей экологичных и безопасных товаров и технологий, предоставление им льгот (в аренде, в получении кредитов на оборудование и т. п.) и других преференций;

• —    контроль за деятельностью агропредприятий в сфере ценообразования на продукты, в том числе на закупочные цены;

• —    разработку технического регламента «Об экологической безопасности»;

• —    производство органической продукции, стандартизацию земель [11, с. 56–57].

Мы бы ещё поставили на обсуждение и задачу анализа и контроля доступности такой продукции. Ведь в нашей стране «определяющим фактором покупки является цена органической продукции, которая во многом определяет дальнейший спрос на нее, который, в свою, очередь, влияет на уровень активности производителей органической продукции» [7, с. 184–188]. А, как известно, российские органы государственного регулирования и контроля нередко выявляют нарушения деятельности ритейлеров в сфере ценообразования на уже ставшие привычными для наших граждан продукты, что, вероятно, может проецироваться и на рынок «эко-продукции». Доступности такой продукции, очевидно, будет способствовать работоспособный рыночный механизм ценообразования, который, в свою очередь, регулируется в процессе госзакупок.

С 1 января 2020 г. вступил в силу Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Обращает на себя внимание, что регулирование в нём государственной поддержки производителей органической продукции ограничивается бланкетной статьей 9, которая отсылает к иному акту (Государственная поддержка производителей органической продукции обеспечивается в порядке и формах, предусмотренных Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»). В качестве основных понятий, содержание которых раскрыто в ст. 2 названного закона, указаны: «органическая продукция», «органическое сельское хозяйство» и «производители органической продукции». Так, органическая продукция определена как «экологически чистые сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие, производство которых соответствует требованиям, установленным настоящим Федеральным законом».

Поскольку предметом нашего исследования являются не только товары (продукция), но также и работы, услуги, отвечающие экологическим требованиям, очевидно, следует обратить внимание, в частности, на требования, предъявляемые к органической продукции с тем, чтобы в дальнейшем сопоставить их с экологическими требованиями, которым должны соответствовать проведение работ и оказание услуг.

В ст. 4 анализируемого закона содержится перечень требований к производству органической продукции:

• 1)    обособление производства органической продукции от производства продукции, не относящейся к органической продукции;

• 2)    запрет на применение агрохимикатов, пестицидов, антибиотиков, стимуляторов роста и откорма животных, гормональных препаратов, за исключением тех, которые разрешены к применению действующими в Российской Федерации национальными, межгосударственными и международными стандартами в сфере производства органической продукции;

• 3)    запрет на применение трансплантации эмбрионов, клонирования и методов генной инженерии, генно-инженерно-модифицированных и трансгенных организмов, а также продукции, изготовленной с использованием генно-инженерно-модифицированных и трансгенных организмов;

• 4)    запрет на использование гидропонного метода выращивания растений;

• 5)    запрет на применение ионизирующего излучения;

• 6)    применение для борьбы с вредителями, болезнями растений и животных средств биологического происхождения, а также осуществление мер по предупреждению потерь, наносимых вредными организмами растениям или продукции растительного происхождения, которые основаны на защите энтомофагов (естественных врагов вредителей растений), на выборе видов и сортов растений, на подборе севооборота, оптимальных методов возделывания растений и методов термической обработки органической продукции;

• 7)    подбор пород или видов сельскохозяйственных животных с учетом их адаптивных способностей и устойчивости к болезням, создание условий, способствующих сохранению их здоровья, ветеринарному благополучию, естественному воспроизводству, и обеспечение оптимальных санитарно-гигиенических показателей их содержания;

• 8)    использование пищевых добавок, технологических вспомогательных средств, ароматизаторов, усилителей вкуса, ферментных препаратов, микроэлементов, витаминов,

аминокислот, предусмотренных действующими в Российской Федерации национальными, межгосударственными и международными стандартами в сфере производства органической продукции;

• 9)    применение биологических, в том числе пробиотических, микроорганизмов, традиционно используемых при переработке пищевых продуктов, использование мер защиты продукции животного происхождения от микробиологической порчи, основанных на взаимодействии микроорганизмов в естественной природной среде;

• 10)    запрет на смешивание органической продукции с продукцией, не относящейся к органической, при хранении и транспортировке органической продукции;

• 11)    запрет на использование упаковки, потребительской и транспортной тары, которые могут привести к загрязнению органической продукции и окружающей среды, в том числе на использование поливинилхлорида для упаковки, потребительской и транспортной тары.

Как мы видим, приведенный перечень требований к производству органической продукции весьма подробен… В то же время определение соответствия экологическим требованиям иных (неорганических) товаров (продукции), работ и услуг осложнено большой областью поиска таких требований в нормативных актах упомянутого нами перечня (возможно, неполного) нормативных правовых актов, технических регламентов, ГОСТов, содержащих экологические требования/пара-метры, которые могут быть включены в конкурсную документацию при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Так, например, Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ (ред. от 11.06.2021) «Об охране атмосферного воздуха» содержит общие требования к хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух, требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, требования охраны атмосферного воздуха при эксплуатации установок очистки газа (ст. 15–16.1), нормы об оценке соблюдения обязательных требований в области охраны атмосферного воздуха (ст. 24). Обращает на себя внимание технико-законодательный прием обособления соответствующих требований в отдельных нормах, при котором облегчается их поиск в проанализированном нормативном акте. Такой прием использован в России далеко не во всех случаях. К примеру, Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 02.07.2021) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) не содержит отдельных норм о таких требованиях. В названиях статей Кодекса не содержатся термины «экология», «окружающая среда» и производные от них, что указывает на отсутствие норм, специально посвященных экологические требованиям/параметрам. Показательно то, что из норм Земельного кодекса, в которых упоминается окружающая среда, о конкретных мероприятиях говорится разве что только в бланкетной, помещенной в ч. 3 ст. 13: мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ (последняя редакция) содержит, пожалуй, наиболее подробный нормативный перечень экологических требований/параметров, которые могут быть включены в конкурсную документацию при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Глава VII «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности» содержит ст. 34–36, 38–56 о таких требованиях — как общих, так и требованиях в области охраны при осуществлении конкретных видов деятельности, наконец, о мерах воздействия за нарушение природоохранных требований.

Заключение

Итак, определение соответствия товаров, работ, услуг экологическим нормам как показателя нестоимостного критерия оценки (п. «в» ст. 25 Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд) в настоящее время должно опираться на рассредоточенные в различных нормативных актах нормы. Определение названного критерия является важным условием оценки заявок. Заказчик вправе формализовать этот критерий — установить предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение экологических характеристик, которые подлежат оценке по 100-балльной шкале (абз. 2 ст. 11 Правил…).

В этой связи считаем необходимым разработку и внедрение в Российской Федерации методико-практического обеспечения деятельности, связанной с проведением госзакупок, рекомендациями, направленными на разъяснение порядка определения соответствия товаров, работ, услуг экологическим нормам. В соответствующих рекомендациях следует разъяснить методы определения соответствия товаров, работ, услуг экологическим нормам, ранжирования экологических характеристик по 100-балльной шкале, иные вопросы, значимые для осуществления закупок. Наибольшая ясность и прозрачность оценки заявок будет способствовать развитию рынка экологически благоприятных для человека продукции, работ и услуг.

Учитывая особенности взаимодействия России с иным странами — выходцам из СССР, и, в частности, с Южной Осетией [5], следует активизировать совместные усилия научной общественности, государственных и муниципальных служащих, осуществляющих деятельность в сфере госзакупок, направив их на совместные консультации и обсуждение возможного усовершенствования обеспечения преимущества товарам, работам, услугам, отвечающим экологическим требованиям, при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Считаем возможным внедрение зарубежного опыта, научно обоснованную детальную разработку, последующее нормативное закрепление и практическую реализацию следующих принципиальных положений, направленных на поддержку товаров, работ и услуг, отвечающих экологическим требованиям, при осуществлении госзакупок:

• —    рекомендации государственным и муниципальным заказчикам в приоритетном порядке приобретать продукцию, заказывать работы и услуги, отвечающие экологическим требованиям;

• —    планирование заявок на «зеленую» продукцию, работы и услуги органами государственной власти и местного самоуправления, иными субъектами госзакупок с аккумулированием планов и отчетов об их реализации единым уполномоченным субъектом;

• —    поощрение приобретения «зеленых» продуктов, экологически благоприятных работ и услуг;

• —    внедрение информационной(ых) системы (систем), аккумулирующих данные о «зеленых» закупках, а также предоставляющей доступ к формированию и использованию

каталога «зеленой» продукции, работ и услуг, и к материалам о лучших практиках в данной сфере;

— отклонение заявки участника «зеленых» госзакупок на их начальных стадиях при несоблюдении претендентом требований экологического права и наличии вступивших в силу решений о его привлечении к ответственности за нарушение экологического законодательства.