Законодательное обеспечение сохранения и развития традиций и культуры коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации

Григорий Петрович Ледков, член Комитета Государственной Думы по делам национальностей

Вопросы сохранения и развития традиций и культуры коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации вызывают большой интерес в нашем обществе.

Возрождение и обновление жизни народов является неотъемлемой составной частью общего процесса формирования гражданского общества и становления правового государства. Вся деятельность в этом направлении строится во взаимодействии всех народов, населяющих нашу страну, и на основе признания принципов государственной национальной политики, в том числе защите и развитии прав коренных малочисленных народов.

Выделение группы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока обусловлено своеобразием географической среды, в которой они живут, особенностями их расселения, традиционного природопользования и другими факторами, а не потому что они какие-то привилегированные этносы. Еще в 1995 году в Постановлении Государственной Думы «О кризисном положении экономики и культуры малочисленных коренных (аборигенных) народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» отмечалось, что, несмотря на меры, принимаемые в последние годы, продолжается развал традиционных отраслей хозяйствования, растут безработица и обнищание населения; ухудшается состояние здоровья, уровень смертности малочисленных народов в полтора раза выше, чем у других жителей, и заметно превышает рождаемость; приняли угрожающие размеры алкоголизм и преступность.

Продолжая работу депутатов Государственной Думы предыдущих созывов, депутаты-чле- ны Комитета Государственной Думы по делам национальностей шестого созыва понимают, что необходимо продолжить работу по совершенствованию первично созданной законодательной базы для последовательной работы по определению правовой формы бытия коренных малочисленных народов, создать юридические гарантии защиты их прав и интересов, что сегодня главная задача — помочь этим народам выжить. В этой связи неотъемлемой частью законотворческого процесса в области национальных отношений в России становится разработка законодательных актов, направленных на защиту прав, интересов, сохранение и развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Права коренных малочисленных народов закреплены в статье 69 Конституции Российской Федерации: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Из этого следует, что защита прав коренных малочисленных народов Российской Федерации составляет одну из важнейших конституционных задач нашего государства.

На протяжении многих лет «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», утвержденная в 1996 году Указом Президента Российской Федерации являлась программой развития народов России. Концепция была направлена на обеспечение необходимых условий для свободного развития всех народов, их вза-имообогащающего сотрудничества, утвержде- ние национального достоинства и преодоление отчуждения человека от своей культуры, языка и традиций, на обеспечение прав и интересов граждан, связанных с принадлежностью к тому или иному народу.

Концепция была разработана с учетом необходимости обеспечения единства и целостности России в новых исторических условиях развития российской государственности, согласования общегосударственных интересов и интересов всех населяющих народов, налаживания всестороннего сотрудничества, развития национальных языков и культур.

Она сыграла свою положительную роль, однако многие положения уже либо устарели, либо утратили свою актуальность, поэтому сейчас назрел вопрос о необходимости разработки новой концепции.

Перед Советом Европы у России есть обязательства по защите прав и свобод лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, так как Россия является полноправным членом этой организации.

Организация Объединенных Наций 1994– 2004 годы провозгласила Международным десятилетием коренных народов мира. Россия не только поддержала, но и явилась одним из инициаторов проведения этой международной акции.

Первым юридически обязывающим документом по защите меньшинств стала Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Российская Федерация подписала указанную Конвенцию 28 февраля 1996 года при вступлении в Совет Европы, а в 1998 году Государственной Думой был принят Федеральный закон «О ратификации Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств». Конвенция носит общий, достаточно гибкий характер и не содержит положений, противоречащих федеральному законодательству.

В рамках первого десятилетия были приняты основные федеральные законы.

Более 10 лет прошло с того времени, когда Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». С принятием этого закона был сделан существенный шаг вперед в плане реализации норм Конституции Российской Федерации, гарантирующих соблюдение прав и защиту интересов коренных малочисленных народов. Названный закон впервые четко определил, кто относится к коренным мало- численным народам Российской Федерации. В соответствии с этим Законом Постановлением Правительства Российской Федерации в 2000 году утвержден Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации. Согласно этому перечню 47 коренных малочисленных народов Российской Федерации нуждаются в государственной поддержке, ибо речь идет об их физическом выживании.

В особую группу выделены коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока потому, что эти народы сформировали свой тип хозяйственной деятельности, культуры и традиционный образ жизни, выработали эффективные меры природоохранной деятельности, а также накопили богатейший опыт выживания в экстремальных природно-климатических условиях Арктики и до настоящего времени сохранили свое единство и гармонию с природой, что отражается в характере традиционного природопользования и традиционной культуре. Ясно, что эти народы могут сохраняться как этносы лишь в том случае, если будет сохранен традиционный для них образ жизни, хозяйствования и промыслы, которые основываются на охоте, рыболовстве, оленеводстве и непосредственно связаны с их исконной средой обитания.

Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», впервые закрепил юридический статус общин малочисленных народов как особой формы самоуправления, самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным народам, создаваемых для защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Этот закон определил общие вопросы организации, реорганизации, ликвидации, а также права и обязанности общин малочисленных народов, меры поддержки и другие вопросы.

Действующее российское законодательство содержит определенную правовую базу для владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами коренными малочисленными народами. Конституция Российской Федерации гласит «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Мы считаем, что эта конституционная норма является основной для всей последующей законотворческой работы в этой области национальных отношений.

Необходимо внести изменение в Земельный кодекс, в части предоставления земельных участков в безвозмездное срочное пользование гражданам, относящимся к этим народам, ведущим традиционный образ жизни, хозяйствование и промыслы, и их общинам из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, потому что в настоящий момент земельный вопрос для коренных малочисленных народов приобретает особое значение. Необходимо иметь в виду, что новые реалии сегодняшнего дня, а именно: интенсивная добыча углеводородного сырья, золота, олова, угля и других природных ресурсов приводит к тому, что происходит изъятие земельных участков для государственных муниципальных нужд. Может произойти вытеснение малочисленных народов с занимаемых территорий или сужение их возможностей в использовании общераспространенных полезных ископаемых.

Отдельные факты уже свидетельствуют о том, что земельные наделы получают порой люди, далекие от традиционного хозяйствования, выделяемые участки бывают несоизмеримы с потребностями одного хозяина, происходит подмена целей землепользования, без согласия малочисленных народов дается разрешение на пользование землей иностранным фирмам.

Поэтому принятый в 2001 году Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» определил территории традиционного природопользования как одну из категорий особо охраняемых природных территорий, на которых должен устанавливаться особый правовой режим.

В соответствии с данным Законом Правительство Российской Федерации должно было разработать Положение о территориях традиционного природопользования. Однако до настоящего времени такое Положение так и не разработано, что сдерживает реализацию данного Закона. Несмотря на то, что данный закон устанавливает правовые основы образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования, до настоящего времени не создано ни одной территории традиционного природопользования федерального значения.

Сегодня проходит второе Международное десятилетие коренных народов мира (2005– 2014 годы). Разработан «комплекс первоочередных мер» по подготовке и проведению в России второго Международного десятилетия коренных народов. В план мероприятий входит множество вопросов, на мой взгляд, основная задача — совершенствование нормативной правовой базы.

Хочу акцентировать внимание участников круглого стола, что за последние годы из федерального законодательства идет изъятие норм, гарантирующих коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока особые права как в сфере природопользования, так и в социальной сфере, что приводит к неблагоприятным последствиям.

В 2007 году Федеральным законом № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» в Законе «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» слова «безвозмездное пользование» были заменены словами «в соответствии с законодательством Российской Федерации».

В новом Земельном кодексе Российской Федерации не нашли отражения статьи гарантирующие особые условия землепользования коренных малочисленных народов, которые содержались в Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 года, такие как льготы по взиманию платы за землю; разрешение использования земель природоохранного назначения для выпаса оленей на землях природно-заповедного фонда для традиционного экстенсивного природопользования, не вызывающее антропогенной трансформации охраняемых природных комплексов, а также передача в собственность, владение или аренду гражданам земли лесного фонда для северного оленеводства и охотничьего промысла.

В новом Лесном кодексе Российской Федерации говорится лишь о том, что при использовании лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, обеспечиваются защита исконной среды обитания этих народов и их традиционный образ жизни. Но до сих пор непонятно, что это за меры и ка- ким образом они должны реализовываться. Данные нормы декларативны, их применение нигде не расшифровано.

При разработке вышеуказанных законов Комитет Государственной Думы по делам национальностей неоднократно направлял свои замечания и предложения, однако они не были приняты.

Как известно, территории проживания коренных малочисленных народов отличаются не только экстремальными условиями проживания человека, но и тем, что на одной территории одновременно осуществляются как традиционные виды хозяйственной деятельности, так и разработка и добыча полезных ископаемых. На территориях проживания коренных малочисленных народов сосредоточен значительный ресурсный потенциал России, использование которого является одним из важнейших источников пополнения государственной казны. Промышленное освоение этих территорий затрагивает жизненные интересы коренного населения, ведущего на них традиционную хозяйственную деятельность, заключающуюся в занятиях оленеводством, охотничьим и рыболовным и другими промыслами.

Как показала практика, в результате промышленного освоения Севера нарушается экологический баланс территорий проживания коренных малочисленных народов. Непоправимый урон окружающей среде наносит загрязнение этих территорий отходами нефтяных и газовых промыслов. Из-за эксплуатации транспортных средств разрушается растительный покров тундры, сокращаются площади выпаса оленей, наблюдаются случаи браконьерства.

Учитывая сложившуюся ситуацию, депутатами Государственной Думы предыдущих созывов, а теперь и шестого созыва, разрабатываются злободневные на сегодняшний день законопроекты, которые направлены на обеспечение экологической безопасности и адекватное возмещение ущерба, убытков, наносимых исконной среде обитания и традиционному образу жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также обеспечивающие безвозмездное и долговременное использование земель и традиционных природных ресурсов, необходимых для сохранения и развития традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также продолжается работа по совершенствованию методики и порядка возмещения ущерба.

Хочу обратить внимание на особый режим охраны этих территорий. Сейчас идет много дискуссий по вопросу особо охраняемых природных территорий.

В 2008 году в первом чтении принят проект федерального закона (№ 97705–5) «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части приведения Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» в соответствие с действующим законодательством).

Законопроектом предлагается из Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а именно из термина территории традиционного природопользования исключить слово «природные» и в Земельном кодексе из перечня особо охраняемых природных территорий исключить территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Данное предложение приводит к полному изменению статуса территорий традиционного природопользования, так как на этих территориях уже не будет того закрепленного особого правового режима. То есть перевод из особо охраняемых природных территорий переводит их в особо охраняемые территории, статус которых нигде в федеральном законодательстве не определен.

Данный законопроект затрагивает интересы 45 коренных малочисленных народов. Наш Комитет решительно требовал исключить из текста законопроекта статьи, ухудшающие условия жизни этих народов.

Кроме того, обращаю ваше внимание на последствия принятия данного законопроекта, поскольку исключение территорий традиционного природопользования из особо охраняемых природных территорий нанесет непоправимый ущерб объектам краснокнижных видов животных, внесенных в списки объектов Всемирного природного наследия.

Прошло около 15 лет со дня принятия Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», поэтому некоторые понятия, используемые в нем, требуют уточнения, а также в действующем федеральном законодательстве уже используются новые термины, ко- торые необходимо расшифровать. Несколько дней назад в Государственную Думу депутатами нашего Комитета внесен новый законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Законопроектом устанавливаются такие понятия, как традиционное природопользование, традиционная хозяйственная деятельность, представители других этнических общностей, места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и другие.

Действующим законодательством установлено, что многие льготы и преференции распространяются только на лиц, относящихся к коренным малочисленным народам. Однако после исключения из документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, графы национальность возникают трудности для получения квот на добычу водных биологических ресурсов, а также закрепление охотничьих участков и так далее. Кроме того, согласно пункту 38 Административного регламента Минсоцразвития России к заявлению о назначении социальной пенсии должны быть приложены дополнительные документы, подтверждающие принадлежность к малочисленным народам Севера.

Все это вынудило депутатов Государственной Думы разработать законопроект, который даст право Правительству Российской Федерации определять порядок отнесения граждан Российской Федерации к коренным малочисленным народам.

В связи с интенсивной добычей природных ресурсов наносится ущерб исконной среде обитания и традиционному образу жизни малочисленных народов, поэтому мы считаем необходимым закрепить нормы, позволяющие Правительству Российской Федерации утверждать методику возмещения убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания и традиционному образу жизни коренных малочисленных народов деятельностью хозяйствующих субъектов и физических лиц. Для обязательной выплаты данного ущерба всем хозяйствующим субъектам.

Продолжается работа над законопроектом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (в части унификации терминологии, касающейся коренных малочисленных народов Российской Федерации).

Распоряжением Правительства Россий- ской Федерации в 2009 году утверждена Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и План мероприятий по реализации в 2009–2011 годах вышеуказанной Концепции (раздел «Совершенствование нормативной правовой базы»).

Депутатами Государственной Думы 5 созыва был разработан и внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части унификации терминологии, касающейся коренных малочисленных народов Российской Федерации). Необходимость разработки этого законопроекта вызвана тем, что в разных федеральных законах употребляются различные термины.

Так, в статье 1 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» применяется термин «места традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности», а в статье 1 Федерального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» применяется понятие «на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющих традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы», в тоже время в статье 18 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» применяется термин «на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов».

Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 2009 года определены перечни мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, а также виды традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Все это вносит разночтения в действующее законодательство и создает трудности в правоприменительной практике.

Первоначально было принято решение об унификации терминологии и устранения противоречий и разночтений федерального законодательства в сфере защиты прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Однако проведенный анализ всего федерального законодательства показал, что не- обходимо унифицировать терминологию, касающуюся коренных малочисленных народов не только Севера, Сибири и Дальнего Востока, а в целом Российской Федерации, в противном случае возникает правовая коллизия в законодательстве Российской Федерации.

Учитывая, что на первоначальный вариант было дано отрицательное заключение Правительства РФ, мы постарались максимально учесть все их замечания.

Если раньше вносились изменения в 11 законов, то новый вариант законопроекта предусматривает внесение изменений в 26 федеральных законов.

Названным законопроектом предлагается внести изменения во все федеральное законодательство в части единообразного применения терминологии.

В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект «О культуре в Российской Федерации». Целью данного законопроекта является совершенствование законодательства в сфере культуры. В настоящее время культурная деятельность в Российской Федерации определяется Федеральным законом «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», который был принят в 1992 году, еще до вступления в силу Конституции РФ. В наши дни многие нормы данного Закона устарели, что приводит к определенным трудностям.

Российская Федерация — уникальная страна, на территории которой проживают более 190 народов со своей самобытной культурой, традициями и обычаями. Законопроектом «О культуре в Российской Федерации» закрепляется новая норма о том, что государство не только поощряет создание и деятельность национальных культурных центров, национальных обществ, землячеств, общественных объединений в области культуры, но и закрепляет государственные гарантии их деятельности.

Наш Комитет как соисполнитель поддерживает в целом концепцию данного законопроекта, однако отмечает, что к нему есть замечания, которые направлены в ответственный Комитет по культуре, кроме того, он требует серьезной юридико-технической доработки.

Федеральный закон «О животном мире» закреплял право на приоритетное пользование объектами животного мира. Приоритетное право предполагает предоставление первоочередного выбора промысловых угодий, исключительное право на добывание определенных объектов животного мира, а также льготы в отношении сроков и районов добывания объектов животного мира, полового, возрастного состава и количества добываемых объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности.

Однако после принятия Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» происходит переоформление охотничьих участков по результатам конкурсов.

С 2010 года в Комитете Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии разрабатывается законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части обеспечения приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, их общин и иных объединений к охотничьим ресурсам).

Наш Комитет как комитет-соисполнитель отмечает актуальность и своевременность разработки данного законопроекта, потому что охота является одним из основных видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Предполагаемая редакция законопроекта направлена на ликвидацию пробела действующего федерального законодательства в части обеспечения приоритетного доступа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, их общин и иных объединений к охотничьим ресурсам.

Авторы законопроекта предлагают дополнить вышеупомянутый Федеральный закон новым понятием — традиционная охота и новым принципом — «обеспечение прав коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и их объединений в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов на осуществление традиционной охоты».

Однако законопроект содержит декларативные нормы и детально не определяет, где осуществляется данный вид охоты, и круг лиц, обладающих правом на осуществление традиционной охоты, а также объем (квота) добычи охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется в соответствии с лимитом их до-

Экологический туризм на Алтае бычи для личного потребления, а не для удовлетворения личных нужд.

Кроме того, законопроект наделяет субъекты РФ полномочиями по установлению минимальной площади и границы охотничьих угодий, расположенных в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

По совершенствованию законодательства РФ в сфере организации и регулирования рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации создана межведомственная рабочая группа.

На конкурс выставляются также и рыбопромысловые участки. Коренные малочисленные народы не могут на равных условиях участвовать в конкурсе с другими промышленными компаниями и даже в конкурсах, проводимых среди коренных малочисленных народов, так как это также требует финансовых затрат. Для ликвидации вышесказанного пробела по приоритетному доступу к добыче водных биоресурсов разрабатывается концепция законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты» (в части приоритетной добычи водных биоресурсов). И здесь также используется принцип личного потребления, против чего возражает комитет. До настоящего времени законопроект не внесен в Государственную Думу.

Кратко остановлюсь на финансировании комплекса первоочередных мер по подготовке и проведению в Российской Федерации Второго Международного десятилетия коренных народов мира в рамках статьи — мероприятия в сфере государственной национальной политики и межнациональных отношений. Для обеспечения социально-экономического и этнокультурного развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в федеральном бюджете на 2010 год было выделено 240 млн рублей. На мероприятия в сфере межнациональных отношений по целевой статье «Мероприятия в сфере межнациональных отношений» подраздела «Другие общегосударственные вопросы» раздела «Общегосударственные вопросы» из федерального бюджета на 2010 год предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 80 млн рублей. В федеральном бюджете на 2011 год было предусмотрено 80 млн рублей на обеспечение финансирования. А в федеральном бюджете на 2012 год вообще отсутствуют средства на реализацию мероприятий в сфере государственной национальной политики.

Вопросы сохранения и развития традиций и культуры коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока являются одними из основных задач государственной национальной политики Российской Федерации. Их культура и образ жизни находятся под угрозой исчезновения, и если мы сегодня не будет решать проблемы этих народов, то в дальнейшем это приведет к исчезновению самих народов.