Защита имущественных прав государства как субъекта гражданского права

Все субъекты гражданского права могут обладать имущественными правами. К их числу относится и государство. В статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) закреплено, что государство, его субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях наряду с другими участниками гражданского оборота, при этом выступая «на равных» с противоположной стороной. Также установлено, что к государству – участнику гражданского правоотношения применяются нормы, регулирующие правовое положение юридических лиц. При этом законодатель отдельно оговаривает, что к имущественным отношениям, основанным на властном подчинении (финансовым, административным), гражданское законодательство по общему правилу не применяется (ч. 3 ст. 2 ГК РФ). Это мнение разделяется и многими представителями научного сообщества, которые квалифицируют, например, отношения, связанные с уплатой таможенных платежей, как публично-правовые 1.

Соответственно, имущественные отношения гражданско-правовой природы с участием государства определяются посредством использования критерия взаимного соотношения правовых статусов участвующих в нем субъектов: если государство выступает как равный участник по отношению к противоположной стороне, то такое правоотношение должно быть определено как частноправовое.

Решение вопроса о природе имущественного правоотношения имеет огромное практическое значение. В случае если она является публично-правовой, то защита имущественных прав его участников, в том числе государства, должна осуществляться строго государственным (судебным) способом, в рамках специальной процессуальной формы (административное судопроизводство или производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном судопроизводстве). Если же природа имущественного правоотношения является частной, его участники выступают «на равных» по отношению друг к другу, то способов защиты их прав и интересов уже не один, а два – к государственному (судебному) способу защиты добавляется возможность защиты в третейском суде (арбитраже). Процессуальная форма рассмотрения и разрешения частноправовых конфликтов принципиально отличается от правил разрешения публично-правовых дел. Споры частноправового характера рассматриваются и разрешаются в гражданском и арбитражном судопроизводстве в рамках искового производства.

В связи с этим следует иметь в виду, что в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федера- ции реализация конституционно закрепленного права на судебную защиту не означает возможность выбора субъектом по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты, которые определяются федеральными законами с учетом особенностей отдельных категорий дел 2. По этой причине исследование способов и процессуальных форм защиты имущественных прав государства требует самого пристального научного внимания. Особенно остро указанная проблематика стоит в настоящее время, когда в условиях незаконного санкционного давления на экономику российского государства со стороны недружественных стран многократно возрастает значимость защиты его интересов именно в сфере гражданской юрисдикции.

В научной литературе имеется немало исследований, посвященных отдельным вопросам участия государства в гражданских и хозяйственных (ныне предпринимательских) правоотношениях. Так, В.Ф. Яковлев и Э.В. Талапина отмечают, что, хотя государство и его органы признаны законом участниками гражданско-правовых отношений, они тем не менее не могут быть поставлены в один ряд с «нормальными» юридическими лицами 3. Это мнение представляется справедливым, и вопрос заключается не только и не столько в специфике требований законодательства к «оформлению» участия государства в гражданском обороте (например органам власти для этого не требуется обязательная регистрация, как юридическим лицам), сколько в том, что государство, реализуя свой частноправовой статус участника гражданского правоотношения, тем не менее выполняет публично- правовые функции.

Следует отметить, что в основе всех прав и обязанностей, которыми обладает государство, лежит публичный, общественный интерес. «Проводниками» этого интереса в жизнь выступают органы государственной власти и должностные лица, чьи действия (бездействие), решения являются решениями и действиями (бездействием) самого государства. При этом интересно, что, например, Р.Е. Гукасян считал иначе. Он писал, что отдельные представители публичной власти, выполняя поставленные перед ними задачи, могут нарушать государственные интересы, имея собственные, корпоративные интересы, а государственные служащие и должностные лица могут преследовать личные интересы, что может иметь противозаконный характер 4. Однако надо обратить внимание на то, что указанные ученым противозаконные действия должностных лиц будут иметь состав уголовно наказуемого деяния и рассматриваться в качестве нормы не могут.

В отличие от всех прочих субъектов гражданского права у государства нет и не может быть частного, «эгоистического» интереса. В этом смысле В.Г. Голубцов правильно указывает на то, что публично-правовая сущность государства проявляется и в гражданском праве 5.

О.В. Михайленко верно отмечает, что «трудно представить, чтобы таможенный орган выступал в суде как самостоятельное юридическое лицо в защиту исключительно своих собственных прав и интересов» 6.

Следует поддержать мнение о том, что государство участвует в гражданском обо- роте не в своих частных интересах, а для наиболее эффективного отправления своих властных, общественных функций 7. Можно согласиться и с тем, что в гражданском праве, несомненно, есть место публичноправовому регулированию, а нормы частного права нередко направлены на реализацию общественных интересов, причем налицо определенная несогласованность правового регулирования таких отношений, поскольку для частного права характерна диспозитивность, а для публичного – императивность 8.

Итак, правоотношения имущественного характера, складывающиеся с участием государства, могут быть частноправовыми либо публично-правовыми. Способом разграничения их выступает использование критерия соотношения правовых статусов участников имущественных правоотношений. При равном взаимном отношении государства и другой стороны имущественного правоотношения можно говорить о его частноправовой природе. В случае неравного, «вертикального» взаимного положения участников имущественного правоотношения следует делать вывод о его публичноправовом характере. Этот вывод в полной мере подтверждается правовой позицией Пленума Верховного Суда Российской Федерации, который указал, что дела публично-правовой природы характеризуются отсутствием равенства и автономии воли их участников, один из которых реализует по отношению к другому публично-правовые, властные полномочия 9. Об этом же, но много лет назад, говорил Е.А. Нефедьев: «создавая правоотношение, объективное право разграничивает интересы лиц равных друг другу; регулируя же властеотношение, пра- во имеет перед собою лиц, из которых воля одного (подчиненного) является как ничто в сравнении с волей другого (властвующего)» 10.

В случае возникновения в рамках имущественного правоотношения конфликта его участников требуется в первую очередь выявить применимый способ защиты прав и интересов его участников.

Определив спорное имущественное правоотношение как частноправовое, его участники должны понимать, что перед ними открыты два пути (или два способа) защиты прав и интересов:

• 1)    государственный – в форме гражданского или арбитражного судопроизводства в зависимости от отраслевого характера нарушенных или оспоренных прав;

• 2)    частноправовой – в форме арбитража или третейского разбирательства.

Государственно-правовая защита есть конституционно закрепленная обязанность государства. Однако в соответствии с положением статьи 2 Конституции Российской Федерации государство обязано защищать права и законные интересы человека. Как видно, речь о защите прав и интересов самого государства здесь не идет, хотя, несомненно, оно, как уже было показано, также обладает гражданскими правами и в ряде случаев нуждается в их защите. Конечно, защита прав и интересов государства, осуществляемая самим государством, – в определенном смысле нонсенс и противоречит принципу «никто не может быть судьей в своем собственном деле». Однако эту ситуацию трудно изменить, разве что по предложению Е.В. Васьковского создать отдельный, совершенно независимый от государства общественный орган для разбора споров с участием государства 11. Впрочем, представляется, что законодатель избрал более правильный путь преодоления указанной проблемы, закрепив особый статус суда как органа государственной власти, обладающего независимостью от прочих ветвей власти и неподотчетного никаким органам и должностным лицам. Это позволяет ему разрешать споры с участием государства в лице его органов и должностных лиц. Тем не менее было бы правильным включить в текст статьи 2 Конституции Российской Федерации указание и на защиту прав и интересов российского государства, чтобы не создавать «перекос» в пользу субъектов частного права (в сфере правовой защиты, как и везде, требуется соблюдать баланс частных и публичных интересов).

В рамках государственной защиты имущественных прав государства, его субъектов, муниципальных образований применимой является исковая форма защиты. Исковое производство в гражданском и арбитражном процессах исторически было адаптировано для рассмотрения и разрешения «горизонтальных» споров, в силу чего в нем господствуют диспозитивность и состязательность. Возникает вопрос: требуется ли определенная «модификация» процессуальных правил рассмотрения гражданских дел в исковом производстве при условии участия в нем государства в качестве стороны или третьего лица? Ответ на этот вопрос утвердительный.

Прежде всего публичное право, реализуемое государством, как было показано, и в рамках частноправовых отношений не предполагает такую же свободу распоряжения им, как частное право. Как писал Н.М. Коркунов, свобода распоряжения индивидуальным правом предполагает и свободное решение вопроса о том, как его защищать. Что же касается публичных прав, которые находятся в распоряжении всего общества, неограниченного круга лиц, то защита его должна осуществляться независимо от индивидуального усмотрения отдельных лиц 12. Публичное право принадлежит неограниченному кругу лиц, в то время как частное – исключительно одному конкретному субъекту. В связи с этим вынесенное судом решение по делу с участием государства будет иметь правовые последствия не только для одной противоположной стороны спора, но и для неограниченного круга лиц, для всего общества в целом. В силу этого в дореволюционном процессуальном законодательстве была существенно ограничена свобода сторон так называемых «дел казны» (так именовались дела с участием государства, в котором оно выступало не как властный субъект, а как хозяйствующий, частноправовой), в этих делах не применялся, например, институт мирового соглашения 13. Думается, что было бы целесообразным реципировать это ограничение.

Исковые дела характеризуются также отсутствием каких-либо процессуальных обязанностей сторон. Так, стороны правового конфликта, рассматриваемого судом, сами решают, явиться ли им в судебное заседание, участвовать ли в процедуре доказывания и т. д. Об этом писал Е.В. Васьковский, указывая, что ответчик, не явившийся в суд по вызову суда, рискует лишь проиграть дело, причем то же может случиться, если он не сможет обосновать свои требования. Но никаких мер процессуального принуждения в отношении стороны, не явившейся на разбирательство дела, закон не предусматривает 14. А.Х. Гольмстен полагал, что в гражданском процессе у сторон и вовсе нет никаких процессуальных обязанно- стей – лишь права 15.

Однако в аспекте участия в качестве стороны искового производства государства этот общепринятый подход нуждается в изменении. Распоряжаясь публичным интересом, в том числе в сфере реализации имущественных прав, государство не вправе халатно отнестись к процедуре их защиты. Учитывая, что решение суда повлияет на общество в целом, представители государства должны быть обременены процессуальной обязанностью явиться в судебное заседание и представить суду доказательства законности своих действий (бездействия), решений и т. д. Соответствующие нормы следует включить в действующие нормы гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства.

Особого внимания заслуживает правовой статус прокурора в исковом производстве по делам с участием государства. В соответствии со статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о возбуждении производства по делу в том числе в защиту Российской Федерации и ее субъектов. Распространенный в юридической литературе подход, в соответствии с которым прокурор является «процессуальным истцом», то есть имеет в деле лишь процессуальный интерес, в случае возбуждения дела в защиту прав и интересов государства является неверным. В этом случае прокурор является «законным представителем» государства, как и любой другой орган государственной власти, должностное лицо, реализующие государственные интересы. По справедливому указанию М.С. Шакарян, все органы государственного управления и должностные лица, участвующие в гражданском деле, имеют самостоятельный юридический интерес в решении суда, с той только разницей, что их интерес, в отличие от интереса частноправовых субъектов, имеет государственный, общественный характер 16. Что же касается прокурора, возбудившего дело в защиту интересов государства, то он, несомненно, является не «процессуальным», а вполне «полноценным» истцом в деле и должен быть наделен всем комплексом процессуальных прав и обязанностей стороны.

В целом, думается, процессуальные особенности участия государства в делах искового производства требуют систематизации и структурного обособления в рамках Гражданского процессуального кодекса и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Общеправовой подход к ним несостоятелен, поскольку не учитывает специфику публичного интереса, реализуемого государством в делах любой правовой природы, в том числе в защиту его имущественных прав и интересов.

Вторым способом защиты частных прав и законных интересов выступает третейское разбирательство гражданских дел (арбитраж). Традиционно третейский суд понимается как юрисдикционный орган, осуществляющий рассмотрение и разрешение частноправовых конфликтов с участием граждан и организаций. Между тем нет никаких серьезных препятствий для того, чтобы государство, его субъекты и муниципальные образования, участвуя в гражданском обороте в качестве частноправовых субъектов, становились стороной третейского разбирательства, подписав об этом соответствующее соглашение.

Как известно, некоторое время назад представители государственной власти выступали за внесудебное урегулирование посредством использования процедуры медиации ряда публично-правовых конфликтов, в частности, налоговых споров. В приказе Федеральной налоговой службы от 13 февраля 2013 года № ММВ-7-9/78@ «Об утверждении Концепции развития досудебного урегулирования налоговых спо- ров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013–2018 годы» было сказано, что «в целях создания благоприятных условий по урегулированию споров без обращения в суд, обеспечения последовательности досудебной и судебной стадий разрешения налогового спора необходимо дальнейшее развитие порядка досудебного рассмотрения налоговых споров». Эта идея не была в полной мере реализована, однако способствовала формированию понимания того, что частноправовые средства разрешения конфликтов с участием государства имеют право на существование.

Следует отметить, что третейское разбирательство гражданских дел в корне отличается от внесудебного урегулирования – на решение третейского суда может быть получен исполнительный лист, а сам факт наличия ставшего обязательным для сторон решения третейского суда по тождественному спору является основанием для отказа в принятии искового заявления.

Но если исковое производство в деятельности государственных судов построено на диспозитивном начале, которое требуется ограничивать в случае участия в деле государства в качестве стороны, то третейское разбирательство имеет исключительно диспозитивную природу, и применительно к делам с государственным участием нужен эффективный механизм соблюдения законности и публичных интересов. Таким механизмом может стать обязательное участие прокурора в третейском разбирательстве в делах с участием государства 17.

Подводя итог, можно констатировать следующее. Государство, выступая субъектом гражданского права наряду с физическими и юридическими лицами, является обладателем имущественных прав и интересов. В современных условиях формирование четкого представления о применимых способах и процессуальных формах защиты имущественных прав государства является одной из первоочередных, важ- нейших задач, имеющих высокую практическую значимость. Представляется, что решить эту задачу можно посредством применения к спорным материально-правовым отношениям критерия разграничения их на частные и публично-правовые.

Частноправовые конфликты с участием государства предполагают равенство их сторон и возможность использования двух способов защиты: государственный (исковое производство в гражданском и арбитражном процессах) и частноправовой (в форме третейского разбирательства).

Однако нужно учитывать, что даже в рамках частноправовых отношений государство в лице его органов и должностных лиц реализует государственный, публичный интерес, что не может не отражаться на процессуальных правилах рассмотрения и разрешения частноправовых дел с участием государства.