Защита прав и законных интересов граждан от безработицы в практике конституционного судопроизводства

Провозглашенная на конституционном уровне свобода труда означает, что каждому человеку принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к труду. Свобода труда конкретизирована в нормах трудового законодательства. Например, через такие сформулированные в общем виде в ст. 2 Трудового кодекса Российской Федерации начала, как:

• -    равенство прав и возможностей работников;

• -    свободу труда, включающую право каждого свободно выбирать трудовую деятельность или свободно соглашаться на нее;

• -    защиту от безработицы и содействие занятости населения и др.

Реализуя право на труд, каждый может выбирать определенный род деятельности и занятий. Так, по данным Федеральной службы государственной статистики численность экономически активного населения в январе 2016 г. составила 75,8 млн. человек (52% от общей численности населения страны), в 2015 г. – 76,6 млн. человек [7]. Сопоставляя данные января 2016 г. и 2015 г., можно констатировать сокращение и численности экономически активного населения, и занятых, что в значительной степени обусловлено сокращением численности населения в трудоспособном возрасте.

Еще более показательны данные предыдущих лет. В 2014 г. численность экономически активного населения в Российской Федерации составила 75428,4 тысяч человек, что ниже показателей прошлых лет. В частности, в 2013 г. к числу экономически активного населения относилось 75528,9 тысяч человек, в 2012 г. - 75676,1 тысяч человек, в 2011 г. – 75779 тысяч человек, 75477,9 тысяч человек. Из 7528,4 тысяч человек экономически активного населения в 2014 г. на Центральный федеральный округ приходилось 21126,1 тысяч человек; СевероЗападный федеральный округ – 7535,2 тысяч; Южный федеральный округ – 6951,6 тысяч; Северо-Кавказский федеральный округ – 4544,1 тысяч; Приволжский федеральный округ -15515,7 тысяч; Уральский федеральный округ – 6508,0 тысяч; Сибирский федеральный округ – 9835,3 тысяч; Дальневосточный федеральный округ – 3412,4 тысяч [7].

Неоднородна и «картина» распределения занятого населения по видам экономической деятельности. Выглядит она следующим образом: 18,1% занятых граждан осуществляют трудовую деятельность в области сельского и лесного хозяйства, охоты, рыболовства и рыбовод- 88

ства; 17% - обрабатывающего производства; 13,5% - оптовой и розничной торговли, в сфере ремонта автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов личного пользования, в гостиницах и ресторанах; 9,3% - в образовании; 7,6% - в строительстве; 6,5% - здравоохранении и предоставлении социальных услуг; 6% - в области транспорта и связи; 5,9% - осуществляют деятельность по операциям с недвижимым имуществом, арендой и предоставлением услуг; 4,6% - в сфере государственного управления и обеспечения военной безопасности, обязательного социального обеспечения [7] и др. Приведенные данные, свидетельствуют о различии видов и направлений трудовой деятельности, осуществляемых гражданами на территории нашего государства.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что право на труд должно реализовываться в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены; с выплатой вознаграждения без какой-либо дискриминации, не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Гарантируется и право на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37 Конституции Российской Федерации), что отвечает реалиям рыночных отношений. Как неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации [9] (далее -КС РФ), защита от безработицы обеспечивается государством путем разработки и осуществления различных мер. Во-первых, мер, направленных на содействие занятости и предотвращение возможной безработицы. При этом предполагается, что занятость должна быть полной, продуктивной и свободно избранной. Во-вторых, специальных мер, которые призваны нейтрализовать нежелательные последствий, связанные с утратой работы, а также обеспечить социальную поддержку тех граждан, которые не имеют работы и заработка (трудового дохода). Но речь идет только о гражданах, официально признанных безработными и не относящихся к категории занятых (Постановление КС РФ от 25.05.2010 № 11-П) [13].

Реализация подобных мер предполагает не только выплату пособия по безработице. Сюда также относятся:

• -    предоставление достоверной и своевременной информации о положении на рынке труда;

• ˗    содействие (на бесплатной основе) в подборе подходящей работы и трудоустройстве, где органы службы занятости выступают в роли определенного посредника между работодателем и гражданином;

˗ осуществление профессионального обучения, а также получения дополнительного профессионального образования и др.

Какова же сегодня численность безработных и динамика исследуемых показателей? Сопоставление статистических данных нескольких лет, наглядно свидетельствует о сокращении в Российской Федерации количества зарегистрированных безработных. Причем уменьшение их числа весьма значительно - с 5544,2 тысяч человек в 2010 г. численность безработных в Российской Федерации сократилась к концу 2014 г. до 3889,4 тысяч, их которых на Центральный федеральный округ приходилось 655,1 тысяч человек (включая 104,9 тысяч человек в Московской области; 104,4 тысяч - в г. Москве; 32,5 тысяч - Белгородской области др.), Северо-Западный федеральный округ - 310,2 тысяч, Южный федеральный округ - 434,2 тысяч, Северо-Кавказский федеральный округ - 507,2 тысяч; Приволжский федеральный округ - 703,4 тысяч, Уральский федеральный округ - 375,1 тысяч; Сибирский федеральный округ - 685,2 тысяч; Дальневосточный федеральный округ - 219 тысяч.

Как же обстоит ситуация на рынке труда и занятости в настоящее время ? В 2015 г. по данным Федеральной службы государственной статистики в Российской Федерации в государственных учреждениях службы занятости населения зарегистрировано 1 млн. человек, что в процентном соотношении к предыдущего году составляет 109,2 (без учета данных по Республике Крым и г. Севастополю). Несколько изменились исследуемые нами показатели в конце января 2016 г. и составили 110,1 % [7]. Еще раз подчеркнем, что это официальное число зарегистрированных безработных. К сожалению, в реальности - их количество значительно

выше. Граждане нашей страны, как показывают опросы общественного мнения, относят уровень безработицы к числу злободневных проблем современности. Так, 26-27 декабря 2015 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения (далее – ВЦИОМ) был проведен всероссийский опрос, респондентами которого выступили 1600 человек, проживающих 46 субъектах Российской Федерации. Статистическая погрешность не превышала 3,5%. Опрос показал, что относительно показателей начала 2015 г. к концу данного года, по мнению граждан, существенно выросли актуальность и значимость проблем безработицы, поскольку за последние 2-3 месяца у 33% опрошенных работу потеряли их родные и близкие [5]. В результате опроса, поведенного ВЦИОМ в конце января 2016 г., было установлено, что среди наиболее актуальных проблем российскими гражданами были названы инфляция, экономика, низкий уровень жизни и заработной платы. В январе 2016 г. 12% респондентов от числа опрошенных говорили о проблеме безработицы (для сравнения: в ноябре 2015 г. названный показатель составлял 7%) [6].

Каковы же причины безработицы ? Однозначно ответить на данный вопрос весьма проблематично. Между тем, заметим, что право на труд весьма чувствительно к социальноэкономической ситуации в стране в целом. Существенное влияние на его реализацию могут оказать не только экономические процессы, происходящие на государственном уровне, но и процессы в масштабах отдельно взятого предприятия [4, с. 94–97]. Так, при заключении коллективного договора с учетом своих экономических возможностей организация вправе улучшать положение работников по сравнению с общими требованиями, установленными трудовым законодательством. Преднамеренное ухудшение условий труда и положения работника, должно неминуемо вести к ответственности работодателя.

Между тем в условиях сложной экономической ситуации в стране возрастание числа безработных обусловлено и тем, что собственники бизнеса, работодатели порой поставлены в такие условия, что просто вынуждены осуществлять сокращение рабочих мест, дабы предотвратить ликвидацию предприятия, учреждения, организации в целом. И как наглядно показывает нам статистика, к сожалению, число ликвидированных рабочих мест (по средней численности работников) в организациях за период с 2010 г. по 2014 гг. включительно (без учета субъектов малого предпринимательства) лишь возрастает – с 3735,2 тысяч человек в 2010 г. до 4218,5 тысяч человек в 2014 г. Соответственно, что увеличился и удельный вес числа ликвидированных рабочих мест в числе замещенных рабочих мест. В процентном выражении он составил 10,2% в 2010 г. и 12% в 2014 г. [7]

Как верно замечают В.В. Болгова и Е.Е. Жеребцова, говоря о гарантированности права на труд, следует констатировать не просто факт невмешательства государства в его осуществление, так как одной личной свободы вовсе недостаточно. Речь должна идти и о социальной функции, и ответственности государства, а также всевозможных правовых и экономических механизмов реализации права. В настоящее время определенным правовым стандартом регулирования в социально-экономической сфере выступает как сама фиксация правовых возможностей, так и формирование условий и гарантий ее реализации, основанных на поиске так называемой «золотой середины» соотношения публичного и частного аспектов [2, с. 527]

Право на труд, как уже было ранее сказано, неразрывно связано и с социальным обеспечением. Среди социальных прав важное место занимает гарантированное право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, для воспитания детей и иных случаях установленных законом (ст. 39 Конституции Российской Федерации). Конституция Российской Федерации, признавая право каждого на социальное обеспечение, одновременно возлагает на государство обязанность создавать все необходимые условия для его беспрепятственной реализации. Напрямую российская Конституция говорит о наличии двух основных видов выплат: государственные пенсии и социальные пособия. Интерес в рамках проводимого нами исследования представляют пособия, под которыми понимаются выплаты, предоставляемые в целях компенсации (взамен) утраченного заработка, либо для обеспечения 90

жизненного стандарта. Среди них и пособие по безработице, которое в настоящее время из 1 млн. человек зарегистрированных по данным на конец января 2016 г. безработных получают около 0,9 млн. человек [1]. КС РФ неоднократно указывал, что правовая регламентация вопросов занятости населения и защиты от безработицы призвана обеспечивать лицам, которые временно лишились работы и заработка (трудового дохода), эффективную государственную защиту. Такая защита должна быть направлена на поддержание по крайней мере минимально необходимого для удовлетворения жизненно важных потребностей уровня материального достатка и на содействие в трудоустройстве, на равных основаниях (Постановление КС РФ от 16.07.2007 № 12-П [10], Постановление КС РФ от 22.10.2009 № 15-П) [11].

Еще в 1992 г. был принят закон «О занятости населения в Российской Федерации» [3], определяющий категории занятость населения, занятые граждане, устанавливающий порядок и условия признания граждан безработными, их статус, направления государственной политики в области содействия занятости населения. Право на получение пособия по безработицы имеет не только граждане, недавно прекратившие трудовые правоотношения, но и лица, впервые ищущим работу, которые ранее не состояли в трудовых правоотношениях, а также лица, стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного перерыва и др. Казалось бы специализированный правовой акт уже давно принят, законодательные ориентиры четко заданы, у граждан де-юре есть возможность приобретения статуса безработного и получения социальной защиты от государства. Дело остается лишь за малым применять данные нормы, в том числе и в процессе дальнейшего правового регулирования. Но, все гораздо сложнее, поскольку, право на получение социальной защиты, в том числе пособия по безработице, зачастую находится в непосредственной зависимости от экономических возможностей государства. Можно признать, что де-факто ситуация обстоит совсем по-иному. И проблемы в данном случае носят не только правоприменительный характер, но и правотворческий, что обусловлено и тем фактом, что закон «О занятости населения в Российской Федерации» появился еще до принятия Конституции Российской Федерации и формирования основы современного российского законодательства в области социальной защиты населения. Как показывает мониторинг практики конституционного судопроизводства, нередко сфера регламентации вопросов безработицы выступает предметом разбирательства. В частности, заявители оспаривали в КС РФ установленный в законодательстве:

• - перечень лиц, признаваемых занятыми (Постановление КС РФ от 25.05.2010 № 11-П [13], Постановление КС РФ от 23.04.2012 № 10-П [12], Постановление КС РФ от 30.01.2013 № 2-П) [14];

• ˗ единый перечень документов, необходимых для принятия решения о признании гражданина безработным, который, по их мнению, позволяет органам службы занятости не принимать решение о признании гражданина безработным в случае невыполнения гражданином при наличии уважительных причин требования о представлении справки о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы и распространяет данное требование, в том числе на тех лиц, которые прекратили индивидуальную предпринимательскую деятельность, и на лиц, которые стремятся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва (Постановление КС РФ от 06.10.2015 № 24-П) [9] и др.

Проанализируем подробнее в качестве примера корректировки всего лишь одного аспекта закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации», внесенные под влиянием КС РФ. Речь пойдет о положении, устанавливающем перечень лиц, признаваемых занятыми гражданами. Ст. 2 названного закона в первоначальной редакции относила к занятым следующие категории граждан: 1) работающих по найму; 2) временно отсутствующих по причине нетрудоспособности, отпуска, повышения квалификации, приостановки производства, которая вызвана забастовкой или др. причинами; 3) самостоятельно обеспечивающих себя работой (включая предпринимателей, а также лиц, занятых индивидуальной трудовой деятельностью); 4) избранных, назначенных или утвержденных на оплачи- 91

ваемую должность; 5) проходящих военную службу и службу в органах внутренних дел; 6) трудоспособных граждан, обучающихся в общеобразовательных учреждениях (школах, профессионально-технических училищах), проходящих очный курс обучения в учебных заведе- ниях, в том числе обучающиеся по направлению федеральной государственной службы занятости населения.

В 1999 г. в ст. 2 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» были внесены изменений и дополнений [15]. Названный список был расширен. Отдельным пунктом в категорию занятых были включены учредители (участники) организаций (исключение составляли учредители и участники общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), которые не имеют имущественных прав в отношении этих организаций. Однако российская практика продиктовала и его последующие корректировки, поскольку в КС РФ стали поступать обращения граждан, оспаривающих конституционность приведенного выше перечня. По мнению заявителей, обращающихся в КС РФ, при подобном правовом регулировании они фактически не включены в этот занятых лиц, не подпадают под действие законодательства о занятости населения, что является препятствием для получения соответствующих социальных гарантий, в том числе пособия по безработице. Например, в 2012 г. заявительница указала, что в этот перечень не включены учредители (участники) товариществ собственников жилья. Как отметил КС, исследуемые законоположения устанавливают закрытый перечень некоммерческих организаций, учредители (участники) которых не считаются занятыми, что по буквальному смыслу означает, что учредители (участники) любых других некоммерческих организаций не могут относиться к категории «занятые граждане». Изучив материалы дела, КС РФ подчеркнул, что подобное законодательное регулирование не учитывает специфику правового статуса иных некоммерческих организаций (в том числе, ТСЖ). И как итог – постановление КС РФ о не конституционности оспариваемых заявителем положения [12]. Еще раз обратим внимание, что закон «О занятости населения в Российской Федерации» был принят еще в 1992 г., в период действия ГК РСФСР от 11.06.1964 г., в котором в ст. 24 среди видов юридических лиц были названы: 1) государственные предприятия и иные государственные организации; 2) учреждения и иные государственные организации; 3) государственные организации, которые финансировались за счет иных источников; 4) колхозы, межколхозные и иные кооперативные и общественные организации и их объединения; 5) государственно-колхозные и иные государственно-кооперативные организации. Ни о каких юридических лицах, капитал которых основан на частной собственности в советском государстве речь и не шла. Поэтому весьма понятно, что и в первоначальной редакции закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» они не нашли свое место. Однако полагаем, что данный пробел должен был быть восполнен вовремя, сразу вслед за принятием 30.11.1994 г. Гражданского кодекса Российской Федерации.

Интерес представляет и реакция законодателя на вынесенное КС РФ Постановление от 23.04.2012 № 10-П. К счастью, она не заставила себя ждать. В этом же году положения абз. 10 ст. 2 закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» были дополнены. После чего в перечень занятых были включены члены ТСЖ, члены жилищных, жилищно-строительных, дачных, гаражных кооперативов и иных специализированных потребительских кооперативов, создаваемых в целях удовлетворения потребностей граждан, которые не получают доход от их деятельности [16].

Несмотря на весьма оперативную реакцию законодателя, уже в начале 2013 г. положения аб. 10 ст. 2 закона «О занятости населения в Российской Федерации» вновь выступили предметом конституционного разбирательства по жалобе гражданина. Как отмечал заявитель, в указанном ранее перечне отсутствуют члены жилищного накопительного кооператива как учредители (участники) некоммерческой организации. Вынесенным Постановлением от 30.01.2013 № 2-П КС РФ вновь признал не конституционность анализируемых положений, 92

выступив «итоговой инстанцией» в защите социального права на получение пособия по безработице [14]. Признаем с сожалением, что и по сей день соответствующие изменения в Закон «О занятости населения в Российской Федерации» так и не были внесены, что ставит под сомнение правильность регламентации вопроса о механизме исполнения решений КС РФ.

Подводя итоги, с сожалением мы вынуждены заметить и тот факт, что сегодня не наблюдается ни однозначно выработанных подходов к формированию комплекса правовых средств в области социального регулирования вопросов занятости населения, ни последовательности в принятии властных решений государственными органами, ни единства практики их реализации, что выступает в качестве дополнительного дестабилизирующего фактора общественных отношений, порождая неудовлетворенность граждан государственной политикой в этой сфере. Гражданин вынужден обращаться в различные государственные структуры, чтобы добиться реальной реального признания его безработным и получения соответствующей помощи от государства. Не исключение, как мы пронаблюдали, и КС РФ, что свидетельствует о его авторитетности в «глазах» населения. Однако по сей день остается решенным не в полной мере вопрос об обеспечении исполнения решений КС РФ. Этот вопрос принципиальный, поскольку сам факт «похода в суд» и вынесенного в пользу заявителя решения (пусть даже итогового) – не самоцель. Государство должно гарантировать и обеспечивать его исполнение, поскольку только в этом случае, как справедливо замечают Е.А. Переверзев и Е.Е. Жеребцова, можно говорить об эффективности конституционного провозглашенного права на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина [8, с. 28].