Защита семьи на повестке дня международного сообщества

Будучи основной и важнейшей опорой общества и государства, семья призвана играть решающую роль в социальном развитии. Семья несет основную ответственность за воспитание детей и их подготовку к жизни в обществе, а также за привитие им чувства социальной ответственности и принадлежности к обществу. Семья обеспечивает материальную и нематериальную заботу и поддержку своим членам, как детям, так и пожилым или больным.

За последние 50 лет семья претерпела значительные изменения в результате тенденций в области миграции, феномена старения населения, пандемического распространения ВИЧ/СПИДа и последствий глобализации. Ввиду изменений образа жизни и размера семьи, а также в связи со стремительными социально-экономическими преобразованиями семьям все труднее выполнять свои социальные функции. Все это в сочетании с неспособностью государства оградить домашние хозяйства от их негативных последствий с помощью мер социальной политики приводит к тому, что большое число семей оказываются в нищенском положении и становятся уязвимыми.

Сегодня международное сообщество признает особую роль семьи в жизни общества и необходимость предоставления ей защиты как на национальном, так и на международном уровне. Подтверждением тому является тот факт, что ООН, ее главные, вспомогательные органы и фонды 1, а также другие органы и специализированные учреждения 2 вовлечены в процесс регулирования института семьи.

Наряду с этим на обсуждение и решение правозащитных вопросов и проблем, связанных с защитой семьи, направлена деятельность правозащитных механизмов ООН, а именно Совета ООН по правам человека (СПЧ), специальных процедур Совета ООН по правам человека, Универсального периодического обзора (УПО) и договорных органов по правам человека системы ООН [34].

Особого внимания заслуживает тот факт, что в июне 2014 г. в ходе 26-й сессии Совета ООН по правам человека по инициативе межрегиональной группы государств, включая Российскую Федерацию, была принята резолюция «Защита семьи» [30], которая стала начальным шагом в реагировании международного сообщества на необходимость обсуждения всего спектра правозащитных аспектов деятельности, направленной на защиту семьи.

Напомним, что внимание международной общественности к проблемам семьи обусловлено мандатом Международного года семьи, провозглашенного в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 44/82 от 8 декабря 1989 г. и отмечавшегося в 1994 году. Провозгласив 1994 г. «Международным годом семьи» и сформулировав его тему как «Семья: ресурсы и ответственность в изменяющемся мире», Генеральная Ассамблея ООН подчеркнула особое значение, которое придается вопросам семьи в контексте международного диалога о развитии. Генеральная Ассамблея приняла целый ряд резолюций, касающихся проведения его десяти- и двадцатилетнего юбилеев Международного года семьи, а также последующей деятельности в связи с данными мероприятиями (см.: [15–18; 20–29]).

В указанных многочисленных резолюциях Генеральной Ассамблеи отмечается роль относящихся к вопросам семьи положений итоговых документов состоявшихся в 90-е гг. крупных конференций и встреч на высшем уровне ООН в выборе путей укрепления ориентированных на семью компонентов стратегий и программ в рамках комплексного и всеобъемлющего подхода к развитию.

К числу обозначенных конференций следует, в первую очередь, отнести Всемирную конференцию по правам человека, проходившую в Вене в 1993 г. [35], Международную конференцию по народонаселению и развитию 1994 года. В этом контексте также следует отметить принятие Всемирной программы действий, касающейся молодежи, до 2000 г. [13] и на последующий период, принятие на четвертой Всемирной конференции по положению женщин Пекинской платформы действий 1995 года [3].

Впоследствии в 1996 г. на второй Конференции Организации ООН по населенным пунктам (Хабитат II) была принята Повестка дня Хабитат [2]. Вопросы семьи также были затронуты на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития 1995 г., в Мадридском международном плане действий по проблемам старения, принятом на второй Всемирной ассамблее по проблемам старения в 2002 году [12].

В ноябре 2004 г. в Дохе (Катар) состоялась Международная конференция, проводившаяся в ознаменование десятой годовщины Международного года, по итогам которой была принята Дохинская Декларация [4].

Необходимо также указать на важную роль семьи в деле достижения целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия ООН [19] и касающихся проблем сокращения масштабов нищеты, равенства между мужчинами и женщинами, детской смертности и здоровья матерей [14]. По мнению Генерального секретаря ООН, «достичь большинства целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия… будет трудно, пока стратегии по их достижению не будут направлены на поддержку семьи» [1].

Помимо решений крупных конференций и встреч, проводившихся на высшем уровне под эгидой ООН, огромную роль в деле поддержки семьи играют основополагающие международные договоры по правам человека, которые в своих положениях закрепляют обязательства государств по защите семьи и ее членов.

Обзор указанных международных документов следует начать, прежде всего, с Всеобщей декларации прав человека, которая провозглашает, что семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства (ст. 16). Положения ст. 16 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. о семье нашли тождественное отражение в ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., а в ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. наряду с признанием семьи в качестве «естественной и основной ячейки об- щества» семье предоставляется «самая широкая охрана и помощь» со стороны государства. Более того, в ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах закрепляется, что «участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни».

Следует подчеркнуть, что в отличие от ст. 16 Всеобщей декларации прав человека и ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах, в ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах идет речь не только о защите семьи со стороны государства, но и о помощи со стороны государства. Иными словами, добавление слова «помощь» к обязательству государства «защищать» усиливает нормативное и концептуальное содержание обязательства государств-участников Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Вопросы гендерного равенства и важности обеспечения баланса между работой и выполнением семейных обязанностей являются центральными вопросами Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 1979 года.

Немаловажным международным документом в этой области является Конвенция о правах ребенка 1989 г., в преамбуле которой зафиксировано, что «семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия всех ее членов и особенно детей должны быть предоставлены необходимые защита и содействие, с тем, чтобы она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества». Родители призваны играть важнейшую роль в воспитании ребенка и руководить ребенком в осуществлении им признанных Конвенцией прав и делать это «в соответствии с развивающимися способностями ребенка» (ст. 5). Права детей трактуются в Конвенции с учетом защиты интересов ребенка, и в ней содержится настоятельный призыв максимально учитывать интересы ребенка и уделять особое внимание его правам на выживание и развитие, защиту и участие [32; 33].

В Конвенции о правах инвалидов 2006 г. зафиксировано, что инвалиды и члены их семей должны получать необходимую защиту и помощь, позволяющие семьям вносить вклад в дело полного и равного пользования правами инвалидов.

В Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. содержится требование к государствам-участникам принимать надлежащие меры для обеспечения защиты единства семей трудящихся-мигрантов и содействовать их воссоединению 3.

Среди положений международных договоров о правах человека, касающихся защиты семьи, исходя из концептуальной и правовой нагрузки самыми важными являются положения ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

По п. 1 ст. 10 Пакта семье предоставляется «широкая охрана и помощь». Вместе с тем этот пункт в неисчерпывающем виде указывает на случаи, когда «широкая охрана и помощь» нужна семьям, а именно при образовании семьи и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании. В п. 2 и 3 ст. 10 предусматривается «особая охрана» матерей и всех детей и подростков.

Комитету по экономическим, социальным и культурным правам пока не удалось принять замечания общего порядка по ст. 10 Пакта, хотя потребность в этом давно наступила. В этих условиях чрезвычайно полезными являются интерпретации ст. 23 Международного пакта о гражданских и политических правах, данные Комитетом по правам человека. Соответствующие мнения Комитета по правам человека нашли отражение в его замечании общего порядка № 19 (1990 г.). Комитет по правам человека констатирует факт: «в своих докладах государства-участники зачастую дают недостаточную информацию о том, как государство и общество выполняют свои обязательства по обеспечению защиты семьи и ее членов».

Замечание общего порядка № 19 интересно еще тем, что в нем Комитет по правам человека затронул аспекты, связанные с понятием семьи. По его мнению, «понятие семьи в определенных аспектах может отличать- ся в различных государствах и даже в разных районах одного государства, в связи с чем не представляется возможным дать стандартное определение этому понятию». Однако вместе с тем Комитет по правам человека подчеркивает, что «когда в законодательстве и практике какого-либо государства группа лиц рассматривается в качестве семьи, то она должна являться объектом защиты, предусмотренной статьей 23». Комитет также отметил, что «когда государства-участники проводят политику планирования семьи, она должна быть совместимой с положениями Пакта и, в частности, не должна носить дискриминационный или принудительный характер», в том числе в случае соглашения или решения суда о раздельном проживании супругов или в случае расторжения брака. Центральную роль в этом контексте играет принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка [5]. В частности, «необходимо запретить дискриминационный подход в вопросах мотивов и процедур установления режима раздельного проживания или развода, опекунства над ребенком, выплаты содержания или алиментов, посещения ребенка, утраты или восстановления родительских прав с учетом преобладающего характера интересов детей в этом отношении. Государства-участники должны, в частности, включать в свои доклады информацию о положениях, принятых ими для обеспечения детям необходимой защиты при расторжении брака или при раздельном проживании супругов».

В целом, на наш взгляд, Комитет по правам человека интерпретирует ст. 23 в контексте ст. 17 ограничительно, то есть ограничивается проблемами невмешательства. В этом случае реальную помощь со стороны государств по осуществлению обязательств по ст. 23 возможно обеспечить путем принятия конкретных мер по поддержке семьи (например, защита материнства, предоставление различных налоговых льгот семьям и т. д.).

Касаясь содержательной части обязательств государств-участников по ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, следует отметить, что данная статья подпадает под действие принципа прогрессивной реализации согласно ст. 2 (1) Международного пакта об экономи- ческих, социальных и культурных правах, предполагающей наличие соответствующих ресурсов, однако часть ее положений должна быть выполнена незамедлительно, не требуя наличия ресурсов. Именно этим объясняется попытка урегулировать в одной статье 10 Пакта множество связанных между собой вопросов.

Несмотря на отсутствие замечания общего порядка по ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, ряд немаловажных аспектов защиты прав семьи находит достойное отражение в других замечаниях общего порядка, принимаемых Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам (см.: [6–11]).

Хотя международное сообщество признает главенствующую роль семьи для развития общества, на данный момент не подготовлен перспективный план действий на международном уровне в интересах семьи, аналогичный планам, разработанным в интересах молодежи или пожилых людей. Более того, какого-либо точного определения понятия семейной структуры на международном уровне нет и до настоящего времени конкретный международный документ по содействию роли семьи в области развития еще не принят. Несмотря на это, многие правительства, тем не менее, признают семью в качестве проводника развития и реализуют активную социальную политику, стратегии по поддержке семьи, направленные на решение проблем, стоящих перед семьями на национальном уровне.

Необходимость принятия национальной политики или плана в этой области обусловлена обязательствами государств по правам человека, в том числе в соответствии со ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, предполагающей прогрессивную реализацию, но вместе с тем требующей немедленных шагов со стороны государства [31]. Именно к подобным мерам относится, в частности, Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 августа 2014 г. № 1618-р. Согласно этой Концепции «государственная семейная политика представляет собой целостную систему принципов, задач и приоритетных мер, направленных на поддержку, укрепление и за- щиту семей как фундаментальной основы российского общества».

При обсуждении в последнее время проблем семьи и предпринимаемых на национальном уровне мер внимание уделяется, как правило, решению главным образом проблем малоимущих семей, укреплению солидарности поколений и совмещению работы с выполнением семейных обязанностей [1].

Таким образом, с годами международное сообщество в решениях многочисленных конференций и других мероприятий, проводившихся в рамках ООН, признало важную роль семьи в достижении целей в области развития, трудности, с которыми сталкивается семья, а также тот факт, что семья нуждается в помощи для их преодоления.

Наряду с этим свод международных документов по правам человека предусматривает конкретные обязательства государств обеспечить защиту и поддержку семье и отдельным ее членам. Деятельность контрольных правозащитных механизмов, в особенности договорных органов по правам человека, нацелена на обсуждение и решение вопросов и проблем, связанных с реализацией государствами их обязательств в этой сфере. Среди положений указанных международных договоров по правам человека, исходя из концептуальной и правовой нагрузки, самыми важными являются положения ст. 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В этой связи представляется, что весомый вклад в разъяснение международных обязательств государств по данному ключевому положению внесет принятие по этому вопросу отдельного замечания общего порядка Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам.

Двадцатая годовщина Международного года семьи, отмечаемая в 2014 г., в преддверии крайнего срока достижения целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия ООН, дает нам возможность вновь сосредоточить внимание на роли семьи в процессе развития. Принимая во внимание, что именно в этом юбилейном году главный межправительственный орган ООН в области прав человека – Совет ООН по правам человека – включил в свою повестку дня проблематику защиты семьи, представляется, что на современном этапе открываются широкие возможности обмена передовым опытом в области разработки семейной политики на международном, региональном и национальных уровнях в целях обеспечения прогресса в деле укрепления обязательств государств в этой сфере. Такой обмен может способствовать разработке ориентированных на проблемы семьи программ и стратегий в разных странах мира. Положительным ориентиром для других государств в этой связи может стать упомянутая выше Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года.