Земельное право в системе российского права

Является ли Земельное право самостоятельной отраслью? Такая постановка вопроса связана с тем, что в юридической литературе были высказаны, например, следующие суждения и позиции.

«С отменой (Земельным кодексом РСФСР 1991 г.) государственной монополии земельной собственности … с возрождением представлений о недвижимом имуществе и частной собственности на средства производства, условия самостоятельного существования земельного … и иных … правовых подразделений природоресурсной направленности отпали. Вне всякого сомнения, находится тот факт, что в настоящее время отношения принадлежности и перехода прав на перечисленные объекты – это частные имущественные отношения, а значит предмет гражданско-правового регулирования» [1, с. 72-73].

Или, по мнению профессора В.А. Дозорцева, «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, и основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать» [2, с. 4-5].

Насколько обоснованны такие суждения? В соответствии с общей теорией права система права представляет собой объективное, обусловленное системой регулируемых общественных отношений внутреннее строение совокупности действующих в национальной правовой системе взаимосвязанных и внутренне согласованных правовых норм на определенные структурные элементы – отрасли права, подотрасли, правовые институты [3, с. 992]. При этом, основным критерием деления системы российского права на отрасли является предмет правового регулирования, представляющий собой строго определенную совокупность общественных отношений, качественно отличающихся от иных общественных отношений, составляющих предмет регулирования других отраслей права.

Общественные отношения складываются по поводу объекта, в качестве которого выступает то, что подвергается воздействию со стороны субъекта и на что направлена его деятельность.

Земельное право регулирует общественные отношения по поводу земли.

Как отмечает профессор Н.А. Сыродоев, отношения, составляющие предмет земельного права, носят специфический характер, который определяется исключительными особенностями земли [4, с. 4].

Земля, как объект земельных отношений выступают в различном качестве, что предопределяет, в конечном счете, особенности, специфику их правового регулирования.

Земля, во-первых, является неотъемлемым элементом экологической системы, выполняющим свою роль в поддержании экологического равновесия. Во-вторых, как природный объект и природный ресурс земля выполняет функцию удовлетворения экологических потребностей человека, как биологической субстанции. Является основой жизни и деятельности многонационального народа Российской Федерации, выступая в качестве главного средства производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственного базиса для размещения объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности человека и общества, функциони-

рования государства. В этом качестве земля выступает как объект публичного, всеобщего блага (достояния), нуждающегося в организации ее рационального использования и охраны.

С признанием права частной собственности на землю, вовлечением земли в гражданский оборот, предпринимательскую деятельность, земля признана в законодательстве в качестве недвижимой вещи, являющейся объектом права собственности и иных вещных прав. Однако признание земельного участка (согласно ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ [5] он также является объектом земельных отношений) в качестве индивидуально определенной вещи, являющимся объектом вещных прав и находящимся в гражданском обороте, не означает, что земельный участок или его часть перестали быть частью земли как природного объекта и природного ресурса, как компонента природной среды и как части публичного блага. Это важнейшее обстоятельство нашло свое отражение в законодательстве, например, через установление обязанностей правообладателей земельными участками по выполнению мероприятий, направленных на достижение целей охраны земель.

Исходя из анализа норм Земельного кодекса РФ, профессор О.И. Крассов выделяет несколько видов общественных отношений, составляющих предмет земельного права: отношения, возникающие по поводу использования и охраны земли как объекта природы и природного ресурса; отношения по поводу земельных участков и их частей, являющихся недвижимостью и объектами права собственности и иных земельных прав; земельные отношения организационного характера; земельные отношения, возникающие в связи с использованием земель для передвижения людей [6, с. 21-32].

Если проанализировать содержание правового регулирования указанных общественных отношений, то очевидным становится то, что в основном оно осуществляется нормами земельного права.

Охрана и рациональное использование земель реализуется главным образом в рамках государственного управления, на основе административно-правового метода регулирования. При этом общественные отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, осуществляемой ими в процессе государственного управления, выступают в качестве предмета административного права [7, с. 21]. В этом смысле, общественные земельные отношения, складывающиеся по поводу охраны земель и рационального их использования, в которых присутствуют органы исполнительной власти действительно можно отнести к сфере регулирования административного права. Но тогда, встает вопрос о самостоятельности и многих других отраслей российского права: экологического, финансового, таможенного и др. Однако, как отмечает профессор Ю.М. Козлов наличие в общественном отношении субъекта исполнительной власти не всегда служит достаточным основанием для его безоговорочного включения в предмет административного права, поскольку органы исполнительной власти нередко совершают действия, которые не регламентируются в административном праве [8, с. 48]. Вполне очевидно, что значительная часть действий, совершаемых органами исполнительно власти в рамках охраны и рационального использования земель, регулируются нормами земельного, а не административного права. Именно в земельном праве и законодательстве устанавливаются категории земель в зависимости от их целевого назначения, что обусловливает особенности режима их использования и охраны. В нормах земельного, а не административного права определяются цели и содержание охраны земель, содержатся специфические меры, направленные на предотвращение и ликвидацию загрязнения земель и почв, их истощение, деградацию, порчу, обеспечение рационального использования, восстановление плодородия почв (рекультивация, мелиорация и консервация и др.), устанавливаются обязанности правообладателей земельных участков.

Отношения по поводу земельных участков и их частей, являющихся недвижимостью и объектами права собственности и иных земельных прав, в основном также урегулированы в земельном, а не гражданском праве. Это вытекает из анализа содержания гражданского и зе- мельного законодательства. Гражданское законодательство устанавливает общие положения права собственности и иных вещных прав на землю. Детальное же регулирование, указанных отношений, осуществляется в рамках Земельного кодекса РФ, Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [9], в которых определяется, какие земельные участки находятся в федеральной собственности, собственности субъектов федерации, муниципальной собственности, устанавливается специфика оборота земельных участков, возникновения и прекращения прав на землю. Такая специфика проявляется: в установлении перечня земельных участков изъятых или ограниченных в обороте; в рамках регулирования предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности гражданам и юридическим лицам в собственность, аренду и т.д.; в определении перечня случаев изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и его порядка; определения перечня прав и обязанностей собственников и иных правообладателей земельных участков и т.д.).

Земельные отношения организационного характера, также самым тесным образом связаны с административным правом, поскольку в них участвуют органы исполнительной власти ввиду того, что в рамках организационных отношений применяются особые правовые меры государственного регулирования. Однако, как и в случае с отношениями по использованию и охране земель как природного объекта и природного ресурса, отношения по поводу мониторинга земель, землеустройства, государственного кадастрового учета земельных участков, государственного земельного надзора, резервирования земель, регулируются в основном специальными «земельными» нормативными правовыми актами – Земельный кодекс РФ, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» [10], Постановле ние Правительства РФ от 02 января 2015 г. № 1 «Об утверждении Положения о государ ственном земельном надзоре» [11] и др.

Еще одна разновидность земельных отношений – отношения, возникающие в связи с использованием земель для передвижения людей. Очевидно, что без свободного передвижения по земле жизнь людей была бы невозможной. В теории земельного права такое использование земель рассматривается, как право общего землепользования, т.е. права направленного на удовлетворение естественных потребностей человека, не преследующих цели извлечения экономической выгоды и не связанных с оказанием воздействия на землю. Такое право возникает непосредственно из закона, не требует специального разрешения ¹ и является бесплатным. Регулирование этих отношений носит комплексный характер. Общие положения содержатся в ст. 262 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (Часть первая) [12] согласно которой граждане наделены правом свободного нахождения на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В отличие от ГК РФ Земельный кодекс РФ использует понятие «земельные участки общего пользования». Согласно п. 12 ст. 85 это земельные участки занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами и другими объектами. Кроме того, ст. 11 Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ [13] закрепляет право граждан свободного пребывания в лесах, за исключением случаев предусмотренных законодательством (например, оно может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях особо охраняемых природных территорий, землях обороны и безопасности). Соответственно, согласно Лесному кодексу РФ земли лесного фонда, как правило, являются общедоступными. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ [14] устанавливает, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности являются общедоступными (граждане имеют право бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд), что автоматически предполагает общедоступность земель водного фонда.

Вполне очевидно, вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что земельное право имеет собственный предмет правового регулирования, а именно общественные земельные отношения, характеризующиеся специфическим характером, обусловленным особенностями их объекта, регулируемые преимущественно нормами земельного, а не иных отраслей права. Как следствие земельное право является самостоятельной отраслью.

Другое дело, что общественные земельные отношение регулируются не только нормами самого земельного права, но и иных отраслей – конституционного, административного, экологического (природоохранного), природоресурсного, гражданского и др. Данное обстоятельство означает, что земельное право является комплексной отраслью права, но оно не является основанием для столь категоричных утверждений, которые были приведены выше.

Земельное право – публичная или частная отрасль права? Официальная юридическая доктрина советского периода отвергала идею о разделении права на публичное и частное, поскольку это не соответствовало природе нового строя, провозгласившего отмену частной собственности и приоритет общественной (прежде всего государственной) собственности [3, с. 464].

С признанием частной собственности и переходом России к рыночной экономике в юридической науке была возрождено деление системы права на публичное и частное.

Анализ литературы по общей теории права показывает, что отдельные авторы при рассмотрении вопроса о системе российского права относят земельное право к отраслям частного права [15, с. 361].

Насколько обоснованно включение земельного права в систему частного права? Что бы дать ответ на этот вопрос, прежде всего, обратимся к вопросу о сущности публичного и частного права. При этом сразу обратим внимание, что в литературе делается оговорка, что нет абсолютной публично-правовой или частноправовой отрасли, поскольку в каждой отрасли можно обнаружить в большей или меньшей степени наличие элементов характерных для обеих отраслей права.

Публичное право характеризуется тем, что его нормы направлены на защиту публичного (всеобщего) блага, общественных, в том числе государственных интересов. В регулируемых нормами публичного права в общественных отношениях обязательно участие публичных органов (государственных или муниципальных). При этом они выступают носителями государственно-властных полномочий, и соответственно правовое положение участников общественных отношений выстраивается на основе принципа «власти и подчинения». Публичное право характеризуется также и тем, что регулирование общественных отношений строится на основе императивных норм, устанавливающих требования и правила, исключающие автономность поведения субъекта правоотношения.

Совершенно иными характеристиками обладает частное право. Оно нацелено на защиту частных (имущественных) интересов. Субъекты частного права равноправны в отношениях между собой. Они обладают свободой выбора поведения, самостоятельно определяют для себя, использовать предоставленные им права или воздержаться от совершения действий и т.д. В сфере частного права государство не определяет содержание принимаемых правовых решений. Оно лишь охраняет и обеспечивает то, что по взаимной договоренности решили субъекты права. Государство, его органы и должностные лица могут быть субъектами правоотношений в сфере частного права. Однако они выступают там не в качестве носителей государственно-властных полномочий, а как равноправные контрагенты, заключающие договоры и сделки на основе свободного волеизъявления [3, с. 471]. Сущность частного права выражена в его принципах – независимости и автономии личности, признании защиты права частной собственности, свободы договора [16, с. 240].

По мнению профессора В.И. Гоймана земельное право перешло под «юрисдикцию» частного права, поскольку на характер земельного права принципиально повлияло изменение форм собственности [16, с. 242]. Безусловно, признание частной собственности на землю, вовлечение земли в гражданский оборот повлияло на содержание правового регулирования земельных отношений.2

Очевидно, что при оценке сущности земельного права с точки зрения его отнесения к частному или публичному праву, главным является не факт признания частной собственности на землю и ее вовлечение в гражданский оборот, а то, что выступает в качестве объекта регулируемых нормами земельного права общественных отношений, какие интересы (частные или публичные) положены в основу правового регулирования земельных отношений, кто выступает в земельных правоотношениях в качестве субъектов, и какие методы превалируют в них (административно-правовые или гражданско-правовые).

Как было указано в первой части нашей статьи, общественные отношения, регулируемые нормами земельного права, складываются по поводу земли являющейся в силу своих особых характеристик публичным благом (достоянием многонационального народа России). Одновременно с этим земля выступает как недвижимое имущество и как объект вещных прав. Специфический статус объекта земельных отношений дает основание говорить о том, что в этих отношениях присутствуют как публичные, так и частные интересы. Возникает вопрос. Какие из названных интересов преобладают в правовом регулировании земельных отношений? Или в их регулировании обеспечивается баланс интересов?

Если проанализировать содержание принципов, на которых основывается земельное законодательство, то одни из них устанавливают приоритет публичных интересов. Другие, ориентированы на обеспечение баланса публичных и частных интересов, что, по мнению профессора О.И. Крассова, актуально в условиях существующей частной собственности на землю [6, с. 41]. Но, ни один принцип земельного законодательства не устанавливает приоритет частных (имущественных) интересов, что является вполне логичным. Земля – это, прежде всего, природный объект и природный ресурс, обеспечивающий, в первую очередь, публичные (общественные) интересы. Обратим внимание, что так называемый баланс публичных и частных интересов не означает их паритетность в земельных отношениях. Вернее вести речь не о балансе, а об установлении в законодательстве гарантий соблюдения законных интересов частных собственников и землепользователей при обеспечении публичных интересов. Например, закрепление в Земельном кодексе положения о возмещении рыночной стоимости земельного участка при его изъятии для государственных или муниципальных нужд.

Практически всегда в земельных отношениях(к какой бы из указанных ранее группе отношений они не относились) одной из сторон выступают органы публичной власти или их должностные лица. Это предопределяет, что правовое положение участников земельных правоотношений неравнозначно. Иначе говоря, земельные правоотношения, как правило, выстраиваются на основе власти и подчинения. Более того, неравнозначен правовой статус и самих пользователей земельными участками (собственники, арендаторы, землевладельцы). Поскольку одно лицо может быть собственником земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, а другое собственником земельного участка из земель населенных пунктов, отнесенного к соответствующей территориальной зоне с установленным параметром разрешенного использования. На регулируемые нормами земельного права отношения оказывается в подавляющем большинстве случаев императивный способ правового воздействия. Земельное право содержит большое количество предписаний, требований, условий, обязанностей, которые предопределяют минимальную автономность собственников и пользователей земельных участков. Право частной собственности на землю не является абсолютным. Свобода собственника по реализации своих правомочий весьма существенно ограничена публичными интересами. Так, правомочие пользования ограничено целевым назначением земель. Названное правомочие может быть ограничено и через механизм резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, в земельном праве превалируют публичные интересы, обусловливающие преимущественно публично-правовой способ регулирования земельных отношений. Соответственно земельное право является отраслью публичного права с элементами частноправового регулирования.