Жилищная политика ФРГ: история и современность

Жилищная политика (политика по обеспечению населения жильем) является одной из характеристик, по которым можно оценивать государство как социальное. Современный Социальный кодекс ФРГ содержат нормы, гарантирующие льготы при покупке и содержании жилья лицам, которым нужна социальная поддержка (многодетные

Статья подготовлена при поддержке РГНФ, проект №12-03-00150

семьи, семьи с детьми, учащиеся, инвалиды и др.). Однако большая часть норм жилищного немецкого права выделена в отдельную отрасль публичного права – строительное право (наряду с правом общин (коммунальным), полицейским правом, правом государственной службы и т.д.). В свою очередь, строительное право включает следующие институты: право планирования застройки, право застройки, противопожарное право. Жилищная государственная политика находит выражение в строительном праве. Истоки немецкого строительного права, свидетельствующего о формирова- нии социального государства, следует искать во второй половине XIX в.

Условия формирования систематической жилищной политики как элемента социальной политики

Одним из элементов социального вопроса, поднятого в Германии (Пруссии, Баварии, отдельных землях и городах Германского союза) в XIX в., были проблемы с обеспечением работающего населения жилищем. Во многих нормативно-правовых актах XIX в. и позже нуждающимся человек признавался и в том случае, если он не мог обеспечить себя и свою семью жильем. Во второй половине XIX в. специалисты пришли к пониманию, что человек должен быть обеспечен не просто жильем, а жильем определенного качества, позволяющим сохранить здоровье и жизнь проживающего в таком жилище человека.

Рост городов с 1850-х гг. потребовал обеспечения жильем приезжающих из деревни и работающих в городе1. Соответственно в программах политических партий социальный вопрос был расширен за счет включения в него требований об организации дешевых гигиенических жилищ для рабочих, права экспроприации земель для общественных целей, о расширении самостоятельности общин, покупке обширных площадей земель для их застройки домами для рабочих [1]. М.Д. Загряцков в начале XX в. писал: «Уже со второй половины, и особенно, с конца XIX в. органы государства и местного самоуправления пытаются сознательно вмешаться для решения жилищной проблемы в стихийную игру экономических сил, создавших современный город и, по возможности, сделать его местом для жизни, а не местом страданий масс населения» [3, c. II].

Корпоративная жилищная политика

Наряду с заявлением своих политических интересов рабочие стали на более высоком уровне решать свои бытовые вопросы. В частности, с середины 50-х годов XIX столетия в различных городах Германии (Берлин, Франкфурт, Штетин, Герлиц, Дрезден, Кенигсберг, Нюрнберг и др.) образуются строительные ассоциации. Процесс образования строительных ассоциаций, имеющих целью улучшить жилищные условия рабочих и др. лиц, сопровождал быстрый рост городов, что свидетельствует о высоком уровне активности предпринимателей. Первые из образовавшихся не всегда имели видимый успех, тем не менее были практически значимы и символичны. В литературе отмечается, что «попытки улучшить жилища рабочего класса в Германии поражают не столько блестящими результатами, сколько своим числом» [4, c. 64]. Данные ассоциации имели целью «постройку просторных и здоровых домов для небогатых людей». Жилища сдавались внаем за возможно минимальную стоимость, а по истечении определенного времени данные жилища или земля переходили в собственность арендаторов. Таким образом, постройка таких домов преследовала не только коммерческие, но и социальные цели. Фактически сдача домов и жилья в них в наем осуществлялась на принципах ипотечного кредитования с низкой процентной ставкой.

Особенно успешным опытом в деле строительства таких домов был опыт города Бадена. Здесь строительным обществом было построено всего 17 домов: 7 одноэтажных, 7 двухэтажных и 3 больших. Кроме того, деятельность этого общества побудила зажиточных горожан к конкуренции и в городе в общей сложности было построено 300 новых домов за непродолжительное время.

Кроме обеспечения жильем рабочих непосредственно самими горожанами, некоторые фабриканты строили дома для рабочих при фабриках (фабрика Круппа в Эссене, фабрика братьев Штумм в Нейкирхине при Саарбрюкене). Такие мероприятия привлекали на фабрику самое разнообразное население, не отличавшееся ни образованием, ни нравственностью. В течение 10 лет из этих людей формировались физически и интеллектуально развитые, находящиеся и в экономически выгодном положении [4; c.70, 71]. Также А. Михайловым отмечается, что вопрос об обеспечении трудящихся жильем поднимался в Германии в среде коммерсантов и фабрикантов уже с 50-х годов XIX столетия в силу осознания последними возможностями обеднения, а также распространения бедности и заболеваний, носящих характер эпидемий, что в целом было опасно для любого города.

На практике, помимо решения социальных вопросов в части развития законодательства о призрении бедных и об обязательном социальном страховании, общественность была озабочена проблемой обеспечения безопасности путем санитарной гигиены, что позволяло избежать эпидемий. Как отмечает К.Х. Метц, одним из катализаторов нового образа мысли и способа действий была холера, которая придала гигиене роль социальной политики [12, s. 88]. Обеспечение гигиены на государственном уровне означало, например, для Г. Шмоллера охват реформой жилищ рабочих. Уже в 1842 г., по примеру англичан, в Гамбурге была создана смешанная система канализации, которая была условием обеспечения здоровья. С 1862 г. в Мюнхене началось строительство приспособления для использования сточных вод, и в период с 1874 по 1883 г. здесь был создан магистральный водопровод. В 1887 г. был принят Берлинский порядок застройки, который стал образцом для подобных регуляти-вов в других городах.

С 1850-х гг. организовывалась международная конференция, посвященная вопросам гигиены, а с 1873 г. собиралось «Немецкое Общество публичной охраны здоровья», куда входили врачи, инженеры и служащие, они обменивались опытом и пытались привлечь внимание общественности к достижению цели – обеспечения санитарной гигиены. Застройка городов с соблюдением гигиенических требований (обеспечение чистой водой, высота жилищ, количество окон) при ведущем участии химика, врача, гигиениста Макса Петтеркофера и инженера Р. Баумайстера стала отраслью науки. Соблюдение гигиенических требований улучшило городскую жизнь, позволило сократить число жертв эпидемий тифа и холеры. Результаты сказались на росте численности населения. Согласно статистиче- ским данным, в 1870 г. в Германии было 40816249; в 1880 г. – 45234061; в 1885 г. – 46855704 населения [7, c.506].

Первым конгрессом, на котором был поставлен жилищный вопрос, был конгресс немецких экономистов в 1864 г. Затем в 1872 г. жилищный вопрос получает более подробное освещение в докладе Э. Энгеля (статистика, экономиста) на Эйзенахском конгрессе. В этом докладе был обоснован тот факт, что квартиры и здания не являются товаром обычного характера, так как их число не может быть увеличиваемо по произволу. К Энгелю примыкал и профессор А. Вагнер. В проекте Вагнера большое практическое значение имели обязательные постановления, устанавливающие минимальную ширину улиц, максимальную высоту домов, максимальное число этажей, определенную высоту комнат, процент доступной к застройке земельной площади. Вагнер рекомендовал возможное расширение земельного городского фонда и наибольшее воздержание от продажи городской земли [3, c.55].

Дальнейшее развитие жилищной политики в Германии рубежа XIX–XX вв. было связано с деятельностью различных общественных организаций (в том числе религиозных, коммунальных) и политических партий.

После Первой мировой войны остро встали вопросы в сфере жилищной политики. Меры по обеспечению жильем населения были многочисленны и предусматривали, например, выдачу ипотеки на приобретение жилья. Жилищная политика проводилась в этот период на местном уровне, обеспечивалась коммунами, которые предлагали как частное, индивидуальное жилье, так и дома-общежития. В этот период получили распространение строительные товарищества. Но в первую очередь люди наделялись земельными участками для ведения личного, подсобного хозяйства. В соответствии с законом «О земельных участках, выделяемых под индивидуальную застройку» от 10 мая 1920 г., государство, общины, союзы общин могли выдавать в собственность гражданам земельные участки с жилыми домами и садами или сельскохозяйственные, садовые участки, которые могли ис- пользоваться отдельной семьей и не требовали для обработки привлечения систематической рабочей силы, в качестве жилища, крова. Высшие органы земли могли также принять решение о выдаче такого земельного участка государственному союзу или общеполезному предприятию (§1). В соответствии с §2, преимущественное право на получение таких участков участники войны, лица, пострадавшие в боевых действиях, вдовы павших в войне и многодетные семьи [13, s. 224].

Последствия Второй мировой войны также сказались на повышении роли государства и обеспечении населения жильем. Как отмечает Л.Г. Ходов, пик жилищного строительства был достигнут в Западной Германии во второй половине 50-х и 60-х годов [6 c. 55]. На концепцию возмещения убытков был ориентирован Закон об обеспечении жертв войны от 20 декабря 1950 г., который заложил основы в деле обеспечения жертв войны и переживших ее [10]. 14 августа 1952 г. был принят Закон о компенсации ущерба, причиненного войной [9]. Данный закон предусматривал компенсационные субсидии лицам, понесшим материальный ущерб во время войны, и имел беспрецедентное значение для беженцев и лиц, насильно изгнанных, потерявших имущество, поскольку вовлекал их в гражданское сообщество ФРГ.

Ликвидации последствий войны способствовала также жилищная и жилищностроительная политика, которая была направлена на помощь в постройке социального жилья, создание личной собственности (государственная помощь в приобретении собственного жилья посредством предоставления субсидий и налоговых льгот). На основе комплекса законов был сформирован круг лиц, которые могли претендовать на содействие в получении жилья – получить денежные компенсации на эти цели либо другую государственную помощь. К числу этих законов относился первый Закон о жилищном строительстве от 24 апреля 1950 г., Закон о жилой собственности от 15 марта 1951 г., Закон о премиях на строительство жилья от 17 марта 1952 г., второй закон о жилищном строительстве и о семейном жилье от 27 июня 1956 г. Благо- даря этому законодательству удалось ликвидировать дефицит в жилье, существующий после войны, уже к 1962 г.

Такая жилищная политика позволила обеспечить жильем, кроме собственного населения страны, прибывающих в ФРГ трудовых иммигрантов из Италии, Португалии, Испании, Греции, а также из других регионов [2, с. 5].

Однако после проведения успешной жилищно-строительной политики обозначились другие проблемы: особенно в 80-е годы наблюдался наплыв прибывающих в районы с высокой плотностью населения. Спрос на уже готовое жилье начался в начале 70-х годов с долгосрочной правительственной программы постройки жилья и содействия в получении социального жилья.

В 80-х годах государственная помощь усилилась посредством участия в процессе постройки жилой собственности, особенно для семей с небольшим доходом. Таким образом, жилищная политика влекла за собой финансовую помощь также и по оплате коммунальных услуг. Сферу данных отношений регулировали Закон о содействии в оплате коммунальных услуг от 23 июня 1970 г., Закон об оплате жилья от 14 декабря 1970 г., Закон о регулировании уровня оплаты коммунальных услуг от 18 декабря 1974 г. [11, s.64,65]

Необходимо отметить, что с 1960 г. в ФРГ действует Строительный кодекс, основной источник права планирования строительства. Этот законодательный акт определяет основные инструменты городского планирования и застройки, которыми располагают общины. Современная жилищная и политика застройки города и сельской местности исходит из принципа, заявленного в Строительном кодексе, – сохранение экологии. Согласно Строительному кодексу, общины составляют планы застройки города настолько скорейшие и обширные, насколько требуют городское развитие и порядок. Планы застройки должны обеспечивать последовательное городское развитие, соответствующее социальным, экономическим и природоохранным требованиям, а также позволять достигнуть согласия будущих поколений и гарантировать благополучие общества посредством социально- справедливого землепользования. Планы застройки должны обеспечивать населению окружение, соответствующее человеческому достоинству, защищать и развивать естественные основы жизни, а также меры защиты и соответствия климату, особенно преследовать данные цели в развитии города, защищать и развивать архитектурное оформление города, культурностроительный облик местности [8] .

Современная жилищная политика ФРГ, так же как и в XIX в., находит выражение в различных государственных программах по улучшению условий жизни – улучшению качества жилья и жилых городских и сельских районов. Данные программы свидетельствуют о более высоких, чем просто обеспечение граждан жильем, целях развития государственной жилищной политики. С 1999 г. в ФРГ действует программа «Социальный город», которая направлена на улучшение физических жилищных условий и в целом условий жизни в отдельных частях города и кварталах, призвана усилить жизнеспособность отдельных частей города, гармонизировать связи с общественностью, поддерживать идентичность. Данная программа предполагает инвестиции в отдельные районы и кварталы города и деревни. Такие инвестиции и их результаты, по мнению задействованных служб, позволят улучшить качество жилищ, повысить дружелюбие поколений, проживающих на территории одного города, семей, проживающих в разных районах города, и снизить социальную напряженность между жителями городов и деревень, повысив шансы последних на интеграцию [5].

Выводы

Анализ жилищной политики Германии и ее выражения – строительного права -позволяет говорить о системности, последовательности и комплексности этой политики, преследовавшей на протяжении последних 130 лет (с момента принятия первых самостоятельных нормативно-правовых актов, направленных на регулирование застройки города и обеспечение подходящим жильем нуждающихся) социальные и экономические цели. Строительное право базируется на широких полномочиях земель в деле застройки городов. Государство опре- деляет векторы развития жилищной и строительной политики земель исходя из их региональных особенностей, но в условиях соответствия градостроительных мероприятий принципу соблюдения человеческого достоинства и благополучия общества.