ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЕ ДОЛЖНОСТНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Законодательство государства, как совокупность нормативно-правовых актов, отражает особенности социального и экономического уклада общества и устанавливает уголовную ответственность за преступления против государственной власти и против интересов государственной службы. В число этих преступлений входит злоупотребление должностными полномочиями — его состав как никакой другой тесно связан с политическим строем страны и ее экономикой [9]. Общественная опасность преступления состоит в том, что в результате его совершения нарушается нормальная, регламентированная законом деятельность аппарата законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления [3].

Созданиенормативно-правовой базы

Понятие «злоупотребление должностными полномочиями» претерпевало изменения на протяжении длительного исторического периода.

Первым российским законодательным актом, содержащим понятие должностного преступления, стало Соборное уложение 1649 г. В нем была сформулирована ответственность за неправосудие, взяточничество и другие преступления, а к ответственности привлекались не только государственные судьи, но и лица, осуществлявшие правосудие в патриаршем суде, воеводы, дьяки и приказчики; за некоторые виды злоупотребления властью наказывались не только государственные лица, но и выборные представители местного самоуправления — губные старосты.

В 1714 г. Петр I издал Указ «О фискалах и о их должности», где взятки, кража казны и прочие подобные деяния отнесены к преступлениям, направленным во вред «государственному интересу». В 1782 г., во время правления Екатерины II, издается «Устав благочиния», в котором преступления разделяются на злоупотребление должностью, неисполнение должности, упущение должности. Однако содержание самих видов преступлений полностью не раскрывалось [1].

В XIX в. основными документами Российского государства в уголовной сфере были Свод законов Российской империи (1832 г.) и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных (1845 г.). Уложение с изменениями 1857, 1866 и 1885 гг. действовало до 1903 г. В 1903 г. нормы, регулирующие ответственность за отдельные нарушения по должности, были расширены [8].

Толчок развитию уголовного законодательства новой эпохи дала Октябрьская революция. В первые годы советской власти уголовное законодательство кодифицировано не было, борьба с преступностью, в том числе и в сфере должностных преступлений, регулировалась декретами, постановлениями Съездов Советов и правительства, различными инструкциями и положениями. Первый УК РСФСР вступил в силу только 1 июня 1922 г., с его принятием борьба с должностными преступлениями получила особый приоритет. В новом уголовном кодексе злоупотребление властью трактовалось как «совершение должностным лицом действий, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которое, не будучи вызвано соображениями служебной необходимости, повлекло за собой нарушение правильной работы учреждения, или предприятия, или общественного порядка, или частных интересов отдельных граждан», при этом все служащие государственных и общественных организаций рассматривались как субъекты должностных преступлений.

Изменения законодательства о должностных злоупотреблениях в УК РСФСР 1926 г. были несущественными; в 1928 г. в УК РСФСР отменены меры дисциплинарного характера и вновь установлена уголовная ответственность за злоупотребление властью, превышение власти, бездействие власти и халатное отношение к служебным обязанностям [2]. В 1937 г. НКЮ РСФСР издает Приказы «О судебной практике по делам о должностных преступлениях», запрещающие судам осуждать за должностные злоупотребления рядовых рабочих и колхозников.

В Уголовном кодексе РСФСР 1960 г. (вступил в действие с 1 января 1961 г.) ограничен круг лиц, подлежащих уголовной ответственности за должностные преступления, и появилось новое определение злоупотребления властью или служебным положением: «…умышленное использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан» [12].

Помимо этого УК РСФСР 1960 г. содержал указание на отличие простого служащего от должностного лица через наделение последнего функциями представителя власти, административно-хозяйственными или организационно-распорядительными функциями в государственных или общественных учреждениях, организациях, что явилось шагом вперед по сравнению с ранее действовавшим законодательством.

Дальнейшие изменения в законодательстве о должностных преступлениях произошли в начале 90-х гг.: 18 февраля 1993 г. была отменена смертная казнь за получение взятки при отягчающих обстоятельствах. Уголовный кодекс был дополнен ст. 175.1, предусматривающей уголовную ответственность должностного лица за нарушение антимонопольного законодательства в виде неисполнения предписания Антимонопольного комитета РФ.

Российское законодательство, отойдя от определения должностного лица, прошло путь от широкого понимания субъекта должностного преступления к определению субъекта через его функциональные обязанности по службе. Наибольшее влияние на развитие уголовного законодательства о должностных преступлениях оказали общественно-политические процессы, происходившие в стране.

В настоящее время действует Уголовный кодекс, принятый Государственной Думой 13.06.1996 г. [11]

Признаки должностных преступлений

Обязательным условием устойчивости и динамичного развития государства, обеспечения достойных условий жизнедеятельности населения является эффективная работа органов управления. Экономическую безопасность государства на всех уровнях — федеральном, региональном и муниципальном — обеспечивает взаимосвязанная система органов управления, хозяйствующих структур и личности.

Одной из основных причин недостаточной эффективности управления является злоупотребление должностными полномочиями, следовательно решение проблемы достигается за счет строгого соблюдения законности государственными и муниципальными служащими и повышения качества деятельности. Разработка и реализация эффективных мер по противодействию коррупции являются необходимым средством обеспечения стабильного развития страны и общества. Огромное значение приобретает работа по осуществлению грамотного и целенаправленного противодействия должностным преступлениям.

Особенностью должностных преступлений является общественная опасность: посягая на нормальное функционирование органов управления и учреждений, должностное лицо подрывает не только их авторитет в обществе, но и уверенность граждан в защищенности своих прав и законных интересов.

Должностные преступления обладают рядом общих признаков, которые отличают их от других преступных посягательств:

• 1)    преступления могут быть совершены специальным субъектом — должностным лицом, государственным служащим или служащим органа местного самоуправления (исключение составляет лишь ст. 291 УК — дача взятки, где субъект общий);

• 2)    указанные преступления совершаются только благодаря служебному положению и не связаны со служебной необходимостью;

• 3)    посягательства нарушают правильную, законную деятельность государственного аппарата (аппарата местного самоуправления), и совершаются вопреки интересам службы;

• 4)    должностные преступления могут быть совершены лицами, занимающими должности в государственных органах (федеральных и субъектов федерации), органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях России [4].

Злоупотребление должностными полномочиями — это «использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства» (ст. 285 УК РФ).

В свою очередь общественная опасность злоупотребления должностными полномочиями заключается в том, что в результате его совершения нарушается нормальная, регламентированная законом деятельность аппаратов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления.

Непосредственным объектом данного преступления являются общественные отношения, возникающие в процессе нормального функционирования государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных корпораций, Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований РФ.

Дополнительным объектом посягательства выступают права и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересы общества или государства [10].

Злоупотребление должностными полномочиями относится к числу преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ). Согласно п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 19 под использованием должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы понимается совершение таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением им своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями [6].

В заключение необходимо отметить, что законодатель не случайно выделяет злоупотребление должностными полномочиями как одно из основных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, т. к. общественная опасность такого преступления состоит в том, что в результате его совершения нарушается нормальная, регламентированная законом деятельность аппарата законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления. При этом, основным непосредственным объектом преступления выступают общественные отношения, регулирующие нормальную работу государственного аппарата и аппарата местного самоуправления как в целом, так и отдельных его звеньев, а дополнительный объект составляют общественные отношения, охраняющие права и законные интересы граждан, организаций, общества и государства.

Количество совершаемых преступлений

Анализ современной криминогенной обстановки показывает, что уровень коррупции в Российской Федерации продолжает

Количество и динамика зарегистрированных, нераскрытых и переданных в суд преступлений, предусмотренных ст. 285 УК РФ в 2010— 2018 гг., представлено на рисунках 1—3.

Несмотря на то, что количество преступлений относительно невелико, проблема злоупотребления должностными полномочиями должностными лицами в органах государственной власти и местного самоуправления является одной из наиболее важных: коррупционные преступления представляют особую опасность, а коррупция и иные преступления, совершаемые должностными лицами, характерны для всех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) [13].

Особая общественная опасность злоупотребления служебным положением заключается в том, что:

Рис. 1. Зарегистрировано преступлений по ст. 285 — злоупотребление должностными полномочиями

расти и сдерживает социально-экономические реформы. Так, в I—III кварталах 2018 г. удельный вес преступлений, связанных с злоупотреблениями должностными полномочиями, составил 0,1 % от общего количество зарегистрированных преступлений. Всего за 9 месяцев зарегистрировано 1932 преступления, при этом рост по сравнению с предыдущим периодом составил 4,3 % [7].

• •    должностное лицо подрывает авторитет органов государственной власти и местного самоуправления;

• •    в результате преступления наступают социально опасные последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан и организаций, либо охраняемых законом интересов общества и государства.

  

  Рис. 2. Количество преступлений по ст. 285 — злоупотребление должностными полномочиями, уголовные дела о которых направлены в суд

  
  
  

  Рис. 3. Не раскрыто преступлений по ст. 285 — злоупотребление должностными полномочиями

  
  

  Правовое обеспечение противодействия коррупции в Российской Федерации постоянно совершенствуется: приняты Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-Ф [5]

и целый ряд других нормативно-правовых актов; реализуется Национальный план противодействия коррупции; ратифицирован ряд международных антикоррупционных конвенций и т. д.