Зоны экологического бедствия и их правовая неопределенность

Российский государственный геологоразведочный университет имени Серго Орджоникидзе (МГРИ), Москва, Россия, ,

Sergo Ordzhonikidze Russian State University for Geological Prospecting (MGPI), Moscow, Russia, ,

Более 20 лет назад в экологическом праве России была открыта новая глава. Начало ей положили Экологическая доктрина Российской Федерации (Распоряжение Правительства от 31 августа 2002 г. № 1225-р)1 и Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (в редакции от 26 марта 2022 г.)2. Первый документ закладывает концептуальные основы экологической политики в стране, причем изначально он рассчитан на годы вперед. Второй стал основой для практической реализации данной политики. За прошедшее время в сам закон «Об охране окружающей среды» вносился не один десяток поправок, отражающих как международные обязательства государства, так и развитие природоохранного права. Между тем до сих пор открытой и нерешенной осталась проблема регулирования зон экологического бедствия. Она не получила должного развития в существующем законодательстве. Глава 8 закона «Об охране окружающей среды», а именно единственная в главе статья 57, также не способствует решению обозначенного вопроса. Документ не фиксирует легального понятия или мер ликвидации. Однако именно нормативно-правовое закрепление, специфическая цель выделения, особый порядок регулирования, создание благоприятных или неблагоприятных условий на территории, системный характер действий (Рыженков, 2018: 341) являются ключевыми признаками существования, установления правого режима. Исходя из этого, считаем логичным сначала рассмотреть историю вопроса с учетом хронологии, а после остановиться на некоторых подходах в отношении классификационных признаков, особенностей экологического бедствия как явления.

В 1991 г. был принят Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»1 (не действует ныне). Он вводил рамочные положения в отношении зон экологического бедствия. Так, статья 58 была посвящена определению зон чрезвычайной экологической ситуации, статья 59 – зонам экологического бедствия. Согласно документу, под последними понимались участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (п. 1. ст. 59). При этом в таких зонах запрещалась хозяйственная деятельность и должны были приниматься неотложные меры по восстановлению природной среды (п. 2 ст. 59).

В развитие положений действующего на тот момент законодательства в 1992 г. была принята методика «Критерии оценки экологической обстановки территорий для выявления зон чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия»2. Согласно данному документу, выделяются пять степеней неблагополучной экологической обстановки: относительно удовлетворительная; напряженная; критическая; кризисная (или зона чрезвычайной экологической ситуации); катастрофическая (или зона экологического бедствия). Сами критерии (в отношении атмосферного воздуха, почвы, поверхностных и подземных вод, радиационного загрязнения, растительного и животного мира, здоровья человека) касались оценки степени изменения среды обитания человека и компонентов природной среды естественных экосистем.

Несмотря на достаточную проработанность, наличие единого подхода к определению степени экологического неблагополучия, в данной методике присутствуют и недостатки. Во-первых, в ней делается акцент на временном характере и необходимости апробации предложенных критериев. Во-вторых, по сути, методика является нормативно-техническим документом по большей части рекомендательного характера. В-третьих, методика не рассматривает, в частности, такие ситуации, как разливы нефти, которые могут привести не только к загрязнению природной среды, но и к ее полной деградации. В-четвертых, документ в настоящее время не актуализирован. В нем приводятся отсылки к недействующим нормативно-правовым актам, также можно справедливо говорить и об устаревании приведенных в ней санитарно-гигиенических нормативов.

В 1995 г. вышел Приказ Минприроды РФ № 45 «Об утверждении “Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации”»3. В названном акте интерес представляют положения, оговаривающие, что территория приобретает (теряет) статус зоны чрезвычайной экологической ситуации на основании указов Президента России (п. 1.5, 3.3), а материалы о объявлении территории данной зоной должны проходить государственную экологическую экспертизу (п. 2.5). Это подтверждает и пункт 6. ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (в редакции от 1 мая 2022 г.)4. Подобный порядок применяется согласно п. 2. ст. 59 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 и для зон экологического бедствия.

Вопрос о необходимости упорядочения и детализации норм о зонах экологического бедствия поднимался и в 2001 г., когда группа депутатов внесла в Государственную думу ФС РФ законопроект № 115008-3 «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории». В нем предлагались такие легальные понятия, как «экологическое бедствие территорий», «зона экологического бедствия», «критерии экологического бедствия», «экологический риск», «риск для здоровья человека», «государственный социально-гигиенический мониторинг», «государственный экологический контроль в зонах экологического бедствия» (Кожокарь, 2021: 100–101). Однако законопроект остался без рассмотрения.

Вскоре в силу вступил новый основной закон «Об охране окружающей среды» (2002 г.). В нем такая категория, как зоны экологического бедствия, теряет юридическое определение, а сама норма закона только упоминает возможность создания таких зон, отсылает к специальному законодательству, которое, однако, в настоящий момент не сформировано. Здесь стоит отметить, что действующий на данный момент Приказ Минприроды РФ от 6 февраля 1995 г. № 45 в п. 1.1 не устраняет существующий пробел, так как в нем прописана дефиниция о зонах чрезвычайной экологической ситуации, а статус самого документа определяется как временный.

В 2006 г. был принят Водный кодекс Российской Федерации № 74-ФЗ (в редакции от 1 мая 2022 г.)1. В нем особый интерес вызывает пункт 1. ст. 67, в котором оговаривается возможность объявления водных объектов и речных бассейнов, где в результате техногенных и природных явлений происходят изменения, представляющие угрозу здоровью или жизни человека, объектам животного и растительного мира, другим объектам окружающей среды, зонами экологического бедствия или чрезвычайной ситуации. О возможности установления зон экологического бедствия говорится и в Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (в редакции от 2 июля 2021 г)2 (ст. 6); Федеральном законе от 17 декабря 1998 № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2021 г.)3 (ст. 7). Однако какие-либо особенности регламентации в них также не определены.

Стоит отметить, что в 2015 г. большая группа специалистов в области экологического права попыталась кардинально изменить ситуацию в этом вопросе посредством введения института экологического зонирования. Ими был подготовлен проект Экологического кодекса России (в части промышленной экологии). В разработке законопроекта принимало участие более 100 человек во главе с такими видными экологами-правоведами, как И.О. Краснова, С.А. Боголюбов, В.Б. Исаков. Сам документ хоть и не был принят, но заслуживает внимания. В проекте была введена новелла о типизации территории исходя из степени ее благополучия (гл. 6). В частности, предлагалось на основании данных мониторинга окружающей среды разграничить территории исходя из нормативов качества (прежде всего санитарно-гигиенических) и целевого назначения (ст. 25, 26 кодекса). Так, исходя из соответствия нормативам или целевого назначения выделялись благоприятные, приемлемые, неприемлемые и опасные экологические зоны (п. 1, 2 ст. 27). Подробнее остановимся на последних двух зонах. Под неприемлемыми кодекс подразумевал зоны, которые не перешли в разряд опасных, но состояние природной среды в них не отвечает первичным (обязательным требованиям, нормативам, которые позволяют жить человеку или функционировать природной среде, осуществлять хозяйственную деятельность) нормативам приемлемой среды жизнедеятельности (п. 7 ст. 27). Опасные зоны соответствуют в своих границах требованиям первичных нормативов опасной природной среды (п. 6 ст. 27). Другими словами, можно предположить, что опасные экологические зоны не отвечают санитарно-гигиеническим требованиям, жизнь человека в них затруднена или невозможна, а экосистема находится в угнетенном состоянии. Таким образом, можно заключить, что в основу выделения подобных зон положен научный закон о пределах толерантности. Кроме того, авторы кодекса предлагали устанавливать каждый из видов зон сроком на 10 лет с последующим пересмотром их режима (п. 8 ст. 30).

Введение института экологического зонирования, с одной стороны, способствовало бы более четкой и подробной дифференциации территории с необходимостью принятия последующих управленческих решений, а с другой –требовало бы изменения в подходе к определению предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в части их регионализации.

В 2017 г. в Федеральный закон «Об охране окружающей среды»4 были включены объекты накопленного вреда окружающей среде. Однако из ст. 1 закона становится понятно, что они не могут восприниматься и не рассматриваются как некая аналогия данных зон, ведь у них разная правовая природа.

В разные годы субъекты Федерации вносили в Государственную думу ФС РФ свои предложения и проекты федеральных законов о зонах экологического бедствия, например Самарская губернская дума (2002 г.), Дума Ханты-мансийского автономного округа – Югры (2004 г.), Законодательное собрание Кемеровской области (2006 г.)1. Однако ни один из них принят так и не был. Как отмечает А.Я. Рыженков, существуют объективные причины, которые затрудняют процесс, связанный с регулированием таких зон. Во-первых, проведение реабилитации природной среды в подобных зонах требует значительных финансов, в частности средств федерального бюджета, что является дополнительной статьей расхода. Во-вторых, существует неясность правовых последствий придания территории правового статуса зоны экологического бедствия (Рыженков, 2018: 344).

Стоит обратить внимание и на то, что в настоящее время вместо понятий «экологическое бедствие» или «катастрофа» все чаще используется термин «чрезвычайная ситуация». В 2022 г. в рамках «регуляторной гильотины» в сфере экологии и природопользования был даже разработан проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вредных физических воздействий и правового статуса зоны экологического бедствия»2, по которому предлагается исключить такую правовую категорию, как экологическое бедствие, и рассматривать ее как вариант, частный случай чрезвычайной ситуации. На момент написания настоящей статьи законопроект остается не рассмотренным Государственной думой.

Между тем необходимо обратить внимание на ключевые различия между понятиями. Сам Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ (в редакции от 14 июля 2022 г.)3 обозначает чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. В свою очередь, зона чрезвычайной ситуации – это территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация (ст. 1).

В комментариях к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» 2013 г. по данному вопросу отмечается, что по сфере проявления чрезвычайные ситуации могут быть техногенными, экологическими, природными, биогенными, зоогенными и фитогенными. Чрезвычайная ситуация экологического характера подразумевает изменение в результате деятельности человека окружающей среды, состояния почв, недр, ландшафта и проявляется в просадках, оползнях, обвалах, массовой гибели рыбы, покрытии пленкой трети площади водоема и более при общей его поверхности до 6 кв. км, переполнении хранилищ отходов и т. д. (Комментарий, 2013: 390). По сути, данное определение законодатель и некоторые специалисты считают равнозначным дефиниции экологического бедствия, а сама чрезвычайная ситуация трактуется достаточно широко. Но насколько такая точка зрения правомерна и научно обоснована?

При анализе различных подходов к определению экологического бедствия сразу становятся видны различия. Например, И.П. Кожокарь предлагает под зоной экологического бедствия понимать часть территории Российской Федерации, которая в результате любой формы антропогенной либо иной нагрузки подверглась существенному стойкому ухудшению основных природных компонентов, разрушению естественных экологических систем, деградации флоры и фауны, а также иному негативному воздействию, в том числе снижению качества жизни и здоровья граждан, проживающих на соответствующей территории (Кожокарь, 2021: 106).

О различиях в понятиях говорит и А.А. Транин (2012). В частности, он отмечает, что понятие «бедствие» гораздо шире понятия «чрезвычайная ситуация». Последняя, как правило, является разовым актом (авария, стихийное бедствие), тогда как бедствие – это скорее результат (следствие) чрезвычайной ситуации (Транин, 2012: 37). Данную точку зрения подтверждают и

Б. ван Бавел с соавторами. В книге «Катастрофы и история» они отмечают такую особенность бедствий, как время их наступления (Disasters and history…, 2020). В частности, из-за присутствия накопительного эффекта и инициирующего действия можно различить быстро наступающие бедствия, такие как землетрясения и ураганы (именно их и можно считать чрезвычайной ситуацией), и медленно наступающие (отсроченные), или коварные, бедствия, которые включают различные виды деградации окружающей среды, опустынивание, песчаные заносы и повышение уровня моря и др. Последние гораздо реже приводят к немедленной гибели людей, а в долгосрочной перспективе могут вызвать серьезные проблемы со здоровьем, снижение рождаемости, миграцию за пределы страны, что повышает уязвимость, если работает в тандеме с другими видами внезапных опасностей (Disasters and history…, 2020: 23). Возвращаясь к А.А. Транину, необходимо подчеркнуть, что само экологическое бедствие он определяет как критическое состояние окружающей среды на конкретной территории, характеризующееся деградацией и разрушением экосистемы, вызванное сильным загрязнением или сопровождающееся высоким уровнем заболеваемости и смертности населения (Транин, 2012: 37).

Среди существующих подходов отдельного внимания заслуживают идеи А.П. Анисимова по формированию, развитию концепции управления экологически неблагополучными территориями. При ее рассмотрении, во-первых, стоит выделить типизацию самих территорий. Так, А.П. Анисимов предлагает различать зоны экологического бедствия, зоны экологического кризиса, зоны экологической опасности, зоны экологического риска. Во-вторых, согласно концепции, зоны экологического бедствия должны быть только федерального уровня, поскольку там предполагается максимальный режим запретов и ограничений (Анисимов, 2017: 95). Также нужно отметить, что А.П. Анисимов рассматривает идею об экологическом зонировании (которая ранее фигурировала у разных ученых): с точки зрения правового режима могут быть обозначены монолитные зоны (зоны экологического бедствия), а могут и зоны с более сложной внутренней структурой (национальный парк). В этом случае в их границах проводится зонирование с созданием специальных функциональных зон (Анисимов, 2017: 96). Вопросы финансирования мероприятий по восстановлению природной среды в концепции предлагается решить посредством восстановления федерального экологического фонда, который действовал в 90-е гг. XX в. (Анисимов, 2017: 96). Этому уже в наше время может способствовать произошедший возврат целевого назначения экологических платежей, сборов, налогов и т. д. Таким образом, на наш взгляд, данные идеи представляются актуальными, позволяющими сформировать научно-методические и правовые основы для регулирования обозначенных территорий.

В заключение стоит остановиться на нескольких моментах. Во-первых, нормы регулирования зон экологического бедствия до сих пор остаются обрывочными, несистемными, некоторые из них устарели или не применялись изначально. Исходя из этого, существует идея об исключении такой категории территорий из сферы права, с чем мы не можем согласиться. Во-вторых, ключевые различия между чрезвычайной ситуацией и бедствием (экологическим, в частности) – время воздействия на человека и экосистемы, а также ликвидации последствий, наличие отдаленных эффектов, степень загрязнения и деградации природной среды. В-третьих, настоящая статья лишь в очередной раз подчеркивает существование проблемы, продолжает дискуссию по обозначенному вопросу, призывает разработать четкие нормы, которые позволили бы ввести данную категорию зон в правое поле, так как это даст возможность гармонизировать саму систему права.