Административные наказания: современное состояние, проблемы, перспективы

Обеспечение нормального функционирования государства и общества во многом обусловлено эффективностью установления правовых предписаний и применяемых на практике норм. Административно-правовые методы регулирования охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности позволяют достичь поставленных целей и задач в данной сфере посредством комплексного применения мер позитивного воздействия (например, поощрительных), профилактического и предупредительного характера, а также мер пресекательного характера (наказание при совершении административных правонарушений). Актуальным направлением для исследования выступает определение специфики института административных наказаний, эффективности его применения в современных условиях правовой действительности, выявление комплекса проблем в данной сфере для Российской Федерации и поиска путей дальнейшего совершенствования.

Обзор литературы

В разное время изучению института административных наказаний посвятили свои труды Д.А. Липинский, И.В. Максимов, А.Ф. Мещерякова, Н.А. Корсакова, Т.В. Голованова, А.В. Жи-ляев и др. Автор, с одной стороны, продолжает изучение специфики административных наказаний, с другой – предлагает свои собственные под- ходы профилактических и предупредительных компонентов в институте административной ответственности.

Материалы и методы

Методологически труд автора сочетает в себе единство теории и практики, достигнутое путем анализа действующего законодательства об административной ответственности и судебной практики. В исследовании применена совокупность общенаучных (анализ, синтез, дедукция, индукция), специально-научных (герменевтического, аксиологического), специальных юридических методов (формально-юридический, сравнительно-правовой метод и др.).

Результаты исследования

Административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ1). Соответственно, формирование административного законодательства в субъектах РФ может устанавливать дополнительные гарантии, но не допускается более строгое формирование норм на региональном уровне.

Представляется верным обратиться к законодательному определению административного наказания. В положениях КоАП РФ следует выделить гл. 3 «Административное наказание». Согласно ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ: «Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами»2. Соответственно, недопустимо применение административного наказания для унижения человеческого достоинства физического лица или причинения ему физических страданий, равно как и нанесения вреда деловой репутации юридического лица (ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ).

Административное наказание выступает средством принудительным, обладающим неотвратимым характером и применимым по отношению к лицу, допустившему нарушение установленных предписаний. В системе административно-принудительных мер административные наказания выступают одним из составных элементов, необходимых для достижения общественно-полезных целей позитивного характера (в контексте общих целей противодействия правонарушениям и преступности).

Административное наказание непосредственно связано с применением мер административной ответственности, последнюю можно представить в качестве:

• -    разновидности административного принуждения;

• -    меры по реализации конкретного административного наказания (санкции за нарушение определённых предписаний и ограничений);

• -    меры общественного порицания в виде негативной оценки, государственного воздействия на нарушителя правовых норм;

• -    обязанности лица, допустившего нарушение норм права, претерпевать установленные законом лишения и ограничения.

Интересен вопрос соотношения административного наказания и ответственности. Представляется, что административное наказание следует рассматривать как составную часть института административной ответственности. Административные наказания различны по степени правовой нагрузки на лицо и определяются спецификой совершаемого противоправного деяния, виды наказаний установлены в ст. 3.2 КоАП РФ. Категории правонарушений в настоящее время не сформированы.

Назначение административного наказания выступает конечным итогом производства по административному делу и расследования его обстоятельств. Система административных наказаний включает как осуществление активных действий (например, уплата штрафа), так и воздержание от конкретного действия (например, посещение спортивных мероприятий). Для назначения наказания обязательно принимаются во внимание данные о совершённом проступке и личности лица, его совершившего. Существенным значением обладает факт повторности совершаемого деяния, который в отдельных случаях прямо определяет степень тяжести совершаемого деяния, выступает отягчающим обстоятельством при совершении однородных правонарушений (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ).

О правовой природе административных наказаний высказывались многие исследователи. И.В. Максимов предлагает «рассматривать административное наказание в системе административно-принудительных мер как исключительный вид административного принуждения, характеризующийся высокой степенью карательного воздействия на правонарушителя, и итог, заключи- тельный этап административного преследования» [1, с. 12].

Соответственно, административное наказание выступает наиболее строгим выражением административного принуждения, является ответной реакцией государства на совершаемое правонарушение. В.Н. Амельчакова, Г.Н. Суслова административно-правовое принуждение относят к исключительной функции государства [2, с. 123]. Такая исключительность становится основой для недопущения произвольного применения принудительных мер уполномоченными органами, имеет связь со справедливостью и обоснованностью назначения наказания, законностью вынесения процессуального решения.

Основной массив полномочий по назначению административных наказаний закреплён за органами исполнительной власти, однако определённые категории дел могут рассматриваться исключительно судом с учётом итогов предварительного расследования, предшествующего передаче дела в суд (гл. 23 КоАП РФ). Верховный Суд Российской Федерации в п. 3 постановления Пленума от 24.03.2005 № 5 отмечает, что административное расследование представляет комплекс процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление: «Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности»1.

Представляется, что определение конкретных действий в рамках административного расследования находится в зависимости от конкретных обстоятельств дела и его специфики. Своевременное получение данных влияет на итоги рассмотрения дела и формирование его доказательственной базы (согласно ст. 26.2 КоАП РФ). В некоторых случаях несвоевременный сбор доказательств делает невозможным привлечение лица к ответственности.

Административное наказание в системе мер административного принуждения выступает наиболее строгой мерой, направленной на эффективное противодействие незаконным действиям, с учётом ведущих принципов (законность, обоснованность, справедливость, соразмерность, равенство и иные принципы, установленные гл. 1 КоАП РФ). Закрепление со стороны государства круга лиц, наделённых правом накладывать административные наказания, ограничивает произвольное использование таких мер.

Д.А. Липинский отмечает, что содержание государственно-властного веления о применении меры административной ответственности отражается в официальном акте применения административного наказания [3, с. 38]. Посредством установленной компетенции реализуется привлечение к ответственности виновного лица. Соответственно, логическим завершением рассмотрения административного дела становится вынесение постановления о привлечении к административной ответственности либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении (ст. 29.9 КоАП РФ).

Н.А. Корсакова отмечает, что при назначении административного наказания применяются ограничения (запреты, лишения) различного характера: имущественного, личного, организационного, применяется властное морально-психологическое воздействие. Основная цель сводится к правовому воспитанию конкретного лица, предупреждению и профилактике совершения новых правонарушений [4, с. 8]. Г.М. Мусаева, А.М. Загидиев акцентируют внимание на карательной сущности административного наказания [5, с. 97].

С одной стороны, наложение административного наказания преследует строго карательную направленность, с другой – имеет своей целью использование мер воспитательного воздействия как в отношении конкретного лица, так неопределённого круга лиц, которые должны принимать во внимание, что любой факт нарушения установленных предписаний будет наказан. Воспитательный компонент преследует цель профилактического и предупредительного воздействия. Предполагается, что лицо осознает степень негативного воздействия собственных противоправных действий на общественный порядок и в дальнейшем не будет совершать подобных действий. Вопрос о соотношении воспитательных и карательных начал при назначении административного наказания в науке не разрешён окончательно.

Д.А. Липинский, А.А. Мусаткина к основным целям административных наказаний относят регулирование общественных отношений и их восстановление, кару правонарушителя и его воспитание, общую превентивную составляющую (в т.ч. по отношению к преступлениям) [6, с. 20 – 21]. Действительно, в процессе правоприменительной деятельности уполномоченных государ- ственных органов по назначению и исполнению административных наказаний реализуется комплекс мер, преследующий достаточно обширный спектр целей и задач. Вынесение процессуального решения по делу находится в контексте общей системы противодействия правонарушениям и преступлениям.

В административном законодательстве (в сравнении с уголовным) правонарушения не систематизированы. А.Ф. Мещерякова по этому поводу высказывает следующую позицию: «Следует соотнести все административные правонарушения между собой по степени общественной опасности и, исходя из этого, ввести систему наказания за них. Положительным примером может являться УК РФ, который делит все преступления на четыре основные категории, санкции которых непосредственно определяют эти категории в зависимости от общественной опасности деяния» [7, с. 64]. Отчасти данная идея может быть воспринята законодателем для определения тяжести со- общества и государства. При этом достаточно остро стоит вопрос об эффективности применимых мер административных наказаний и в целом результативности привлечения лиц к административной ответственности. В рамках статьи затруднительно рассмотреть весь спектр статистических данных о динамике привлечения к административной ответственности. В качестве примера в данных таблицы 1 рассмотрены административные правонарушения в области дорожного движения за период 2014-2023 гг.

Представленные данные дают основание утверждать, что общее количество правонарушений в области безопасности дорожного движения в период 2014-2023 гг. ежегодно увеличивалось. Глава 12 КоАП РФ посвящена административным правонарушениям в области дорожного движения, включает в себя обширный перечень правонарушений. При этом, согласно данным таблицы 1, отмечается снижение количества правонарушений, совершаемых водителями транспортных

Таблица 1. Административные правонарушения в области безопасности дорожного движения за период 2014-2023 гг.¹

Table 1. Administrative offenses in the field of road safety for the period 2014-2023

Год Выявлено всего правонарушений в области безопасности дорожного движения В том числе, совершённых пассажирами пешеходами водителями ТС 2014 72 296 135 213 202 2 855 007 27 260 208 2015 81 875 388 200 546 2 895 673 26 917 121 2016 90 335 102 212 615 2 747 053 25 267 975 2017 111 443 741 250 231 2 834 369 24 435 335 2018 131 224 204 241 693 2 196 686 22 069 450 2019 145 246 945 218 082 1 899 183 19 951 376 2020 167 192 664 222 194 1 617 010 18 604 033 2021 182 999 545 236 249 1 532 476 19 077 792 2022 204 101 471 249 691 1 479 182 17 681 888 2023 240 101 010 223 343 1 265 302 16 709 528 вершённого административного правонарушения и систематизации положений КоАП РФ о назначении административного наказания (положения ст. 15 УК РФ2). Изложение видов административных наказаний в ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ делает непонятным подход законодателя к их строгости, о чём неоднократно указывалось в научной литературе [8, с. 88]

В административное законодательство заложены важные социальные и этические устои, направленные на обеспечение законности и правопорядка в целом ряде сфер жизнедеятельности средств, пешеходами. Динамика правонарушений, совершаемых пассажирами, неоднородна.

В целом увеличение практически в 3,5 раза (по соотношению 2023 г. к 2014 г.) количества выявленных административных правонарушений в области безопасности дорожного движения представляет собой тревожную тенденцию, свидетельствующую, что назначение административных наказаний не приводит к желаемому конечному результату – предупреждению совершения новых административных правонарушений. Отчасти выявление фактов указанных правонарушений можно обусловить улучшением технического обеспечения средств фиксации и автоматизации процессов за десятилетний период. Тем не менее значительный ежегодный прирост в структуре правонарушений в области дорожного движения косвенно свидетельствует и о необходимости совершенствования системы противодействия, предупреждения и профилактики.

Согласно данным ТАСС с отсылкой на статистику Госавтоинспекции, в 2023 г. с помощью данных с камер было вынесено 220,9 млн постановлений на сумму 140,9 млрд рублей, из них оплачено на конец года порядка 76,5 млрд рублей. В 2022 г. с помощью данных с камер было вынесено 183,5 млн постановлений на сумму 112,9 млрд рублей, из них оплачено на конец года 64,5 млрд рублей. В 2023 г. сумма выписанных по камерам штрафов стала рекордной за последние пять лет: в 2021 г. составила 104,1 млрд рублей (160,7 тыс. постановлений), в 2020 г. – 94,2 млрд рублей (145,5 тыс. постановлений), 2019 г. – 82,8 млрд рублей (122,1 тыс. постановлений)1.

Технические средства способствуют увеличению сумм взысканий с правонарушителей, однако, остаётся весомым размер неоплаченных штрафов на конец года. Вопрос реализации на практике административных наказаний столь же важен, как и процесс их назначения. Административное наказание как мера административного воздействия имеет смысл только тогда, когда на практике достигается конечная цель – его реализация. Между тем зачастую взыскание административных штрафов затягивается, требует принудительного порядка, возрастает нагрузка на ФССП России, увеличивается период реального исполнения административного наказания.

Многими исследователями высказывались позиции о существующих проблемах в области назначения административных наказаний и их дальнейшего исполнения на практике. Разнообразие возможных правонарушений и использование видов административных наказаний делает неравномерным практическую реализацию каждого из них. Так, Т.В. Голованова, А.В. Жиляев отмечают малое использование в системе административных наказаний административного предупреждения, обусловленного отчасти неоднозначным толкованием данного понятия, в связи с чем более уместно было бы в нормах КоАП РФ данный вид наказания обозначить как «административное замечание» [8, с. 89].

Действительно, вопросы применения административного предупреждения (ст. 3.4 КоАП РФ) неоднозначны в контексте взаимодействия данной нормы с ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», в т.ч. ст. 2, где определяются основные задачи профилактики2. Отсутствуют чёткие границы применения предупредительных мер, зачастую накладывается административный штраф, хотя допускается и предупреждение. В пользу вариативности в назначении административных наказаний высказывалась Н.А. Морозова: «КоАП РФ, за редкими исключениями, не должен содержать безальтернативных санкций». Для штрафа должна быть альтернатива применения предупреждения и др. [9, с. 135].

Интересную мысль высказывают А.Н. Дерюга, С.Н. Шаклеин об автоматизации процессов привлечения к административной ответственности. Технические средства (камеры и пр.) не требуют вербального контакта с правонарушителем и прямого с ним взаимодействия. При этом в местах установления технических средств снижается количество совершаемых правонарушений. Тем не менее данный показатель не следует считать успешным, так как задействованные лица научились обходить потенциально возможные факты фиксации, что не является результатом воспитательного воздействия [10, с. 8 – 9].

Указанная мысль представляется интересной и заставляет задуматься, до какой степени эффективно назначение административных наказаний и реального воспитательного воздействия. Автоматическая фиксация административных правонарушений с последующим назначением наказания в таком контексте имеет кратковременный эффект. Определение эффективности использования института административной ответственности должно осуществляться не только реальными статистическими показателями, но и изучением морального компонента в механизме привлечения к ответственности. Развитие нравственных основ, правового воспитания достаточно актуально для современных условий, которые отмечаются в Российской Федерации. Данный аспект важен как для вопросов совершения новых правонарушений, так и реализации на практике уже назначенных наказаний (фактически массово не оплачиваются назначенные административные штрафы и иные подобные случаи).

А.Н. Дерюга, Н.Н. Дерюга отмечают всеобщую цифровизацию, сокращение штата право- охранительных органов и загруженности судейского корпуса и высказывают пессимистичные прогнозы о дальнейшей полной ликвидации административно-юрисдикционного производства по делам с формальными составами (т.к. необходимы дополнительные материальные и организационные ресурсы). Такое положение приведёт к тому, что снизится эффективность административных наказаний, которые выносятся во внесудебном порядке, такое наказание будет нести эффект дополнительного финансового сбора (как заложенный потенциально риск по поводу соблюдения юридических правил) [11, с. 66 – 67]. А.Н. Дерюга, Н.Н. Дерюга также высказываются в пользу такой тенденции, что уже сейчас правоприменитель и правонарушитель находятся на пути формирования устойчивого отношения к административному наказанию как к услуге, которую возможно оплатить со скидкой [12, с. 90].

Интересен тот воспитательный смысл, который был обозначен в ст. 23 КоАП РСФСР, обозначившей целевое назначение ответственности: «Административное взыскание является мерой ответственности и применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения советских законов, уважения к правилам социалистического общежития, а также предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами»1. Делается акцент на правовом воспитании, уважении к обществу и иным лицам, которых косвенно затрагивают факты действий, нарушающих общественный порядок.

Социальная обусловленность административного наказания актуальна и для современной действительности. Тревожную тенденцию представляет значительное количество несовершеннолетних правонарушителей2, правонарушений, совершённых в состоянии алкогольного опьянения и пр. В данном направлении достигнуты определённые успехи, но остаётся по-прежнему значительное количество работы с применением, в том числе, и административно-правовых мер.

Эффективность применения норм административного права (в тесном взаимодействии профилактики, предупреждения и пресечения) влияет и на состояние противодействия преступным действиям, наносящим ещё больший урон охра- няемым общественным ценностям. В качестве примера негативной тенденции можно привести данные МВД России о проблемах в сфере сохранения здоровья нации и предотвращения негативных последствий наркомании. Только в 2023 г. по расследованным уголовным делам из незаконного оборота полицейскими изъято 21,7 тонны наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов, а также сильнодействующих веществ3. Проведение профилактической, предупредительной работы средствами административно-правового регулирования предупреждает совершение в дальнейшем уголовно наказуемых деяний. В связи с изложенным нельзя недооценивать проведение воспитательной работы с населением различными средствами.

Обсуждение и заключение

На основании проведённого исследования автор приходит к выводу о необходимости усиления профилактических и предупредительных компонентов в институте административной ответственности, потребности работы с населением в контексте правового воспитания, поиска оптимальных возможностей для взаимодействия цифрового компонента и нравственных основ назначения административного наказания.

Представляется, что вопросы эффективности назначения административного наказания и его исполнения достаточно остро стоят перед практикой применения и оценкой конкретных показателей. Социальная роль административных наказаний как средства обеспечения законности и правопорядка в различных аспектах деятельности общества и государства отчасти утратила свою воспитательную направленность. Для дальнейшего совершенствования норм о назначении и реализации на практике административных наказаний целесообразно обратить внимание на следующее:

• -    по аналогии с уголовным законодательством (ст. 15 УК РФ) рассмотреть возможность установления категорий административных правонарушений в КоАП РФ для определения тяжести совершаемых деяний и прозрачности применения в процессе назначения наказаний относительных понятий (ст. 4,2, 4,3 КоАП РФ о смягчающих и отягчающих обстоятельствах).

• -    в большей степени уделить внимание воспитательным аспектам при назначении адми-

• нистративных наказаний. Необходимо создание эффективного механизма взаимодействия уполномоченных государственных органов и лиц, привлекаемых к ответственности. Сложные аспекты обусловлены отчасти всеобщей автоматизацией применяемых средств фиксации и цифровизацией процессов привлечения к ответственности. Административное наказание в таком контексте воспринимается в большей степени как вынужденное финансовое бремя, нежели как мера порицания со стороны государства и общества.

Зачастую практическое применение административного наказания вызывает сложности

(своевременная уплата наложенных административных штрафов и пр.). В настоящее время на государственном уровне должно обеспечиваться эффективное применение средств правового воспитания и образования, пропаганда правомерного поведения среди населения. Важным значением в реальном исполнении административных наказаний выступает авторитет государственной власти, уважение общественных устоев и иных членов общества. Перечисленные средства должны работать наряду с принудительными мерами исполнения постановлений о привлечении к административной ответственности.