Администрирование налоговых доходов как инструмент реализации налоговой политики в Красноярской агломерации

Автор: Гриб С.Н., Жигаева Л.П., Никульская Н.А.

Журнал: Сибирский аэрокосмический журнал @vestnik-sibsau

Статья в выпуске: 6 (46), 2012 года.

Бесплатный доступ

Оценен уровень централизации налоговых доходов в России, проанализированы инструменты налогового администрирования, применимые на уровне муниципального образования. Проведено сравнение структуры налоговых доходов муниципалитетов в России и в Красноярской агломерации, выявлены резервы для повышения эффективности администрирования налоговых доходов, зачисляемых в местные бюджеты участников Красноярской агломерации.

Налоговая политика, агломерация, налоговое администрирование, доходы бюджета

Короткий адрес: https://sciup.org/148176985

IDR: 148176985

Текст научной статьи Администрирование налоговых доходов как инструмент реализации налоговой политики в Красноярской агломерации

В Красноярском крае действует межмуниципальный проект «Комплексное развитие Красноярской агломерации на период до 2020 года», в соответствии с которым 7 муниципальных образований края (города Красноярск, Сосновоборск, Дивногорск, Березовский, Емельяновский, Манский и Сухобузимский районы) составляют городскую агломерацию.

Городские агломерации – новый тип муниципальных образований, которым в рамках межмуниципального сотрудничества требуются адекватные механизмы формирования и эффективного использования бюджетных средств, необходимых для обеспечения самодостаточного функционирования и развития. Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2013–2015 гг.», акцентирует внимание на необходимости существенного расширения собственной доходной базы регионов и муниципалитетов, однако не вполне учитывает особенности агломерационной модели городского управления.

В результате проведенных в России за последнее десятилетие бюджетной и налоговой реформ муниципальные образования должны были стать более независимыми, должны были улучшиться налоговые доходы местных бюджетов и реально укрепить финансовую самостоятельность муниципалитетов.

В табл. 1 представлена консолидированная структура доходов муниципальных бюджетов в Российской Федерации. Проведенные авторами расчеты показывают, что в 2011 г. в общей величине доходов мест- налоговое администрирование, доходы бюджета.

ных бюджетов первое место занимают межбюджетные трансферты от бюджетов других уровней бюджетной системы. Налоговые доходы составляют менее трети общих доходных источников муниципалитетов. Неналоговые доходы и доходы от предпринимательской деятельности составляют менее 10 %.

За двухуровневой системой местных бюджетов в настоящее время закреплены крайне незначительные доходные источники: земельный налог, налог на имущество физических лиц, отдельные виды государственной пошлины, единый налог на вмененный доход, часть единого сельскохозяйственного налога (норматив 70 %). В 2012 г. с 30 до 20 % уменьшена доля зачисления налога на доходы физических лиц в местные бюджеты.

Субъект РФ своими законами имеет право (а в отношении не менее чем 20 % налога на доходы физических лиц – обязан) передать местным бюджетам дополнительные отчисления от федеральных или региональных налогов. Однако все эти источники не позволяют муниципалитетам покрывать расходные обязательства собственными доходами.

Таким образом, видно, что декларируемый принцип «самостоятельности» местных бюджетов в России фактически не осуществляется, в силу их высокой зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального и региональных бюджетов, нехватки собственных налоговых доходов.

Таблица 1

Консолидированная структура доходов бюджетов органов местного самоуправления в Российской Федерации в 2011 г. [1]

Показатели	млрд руб.	% от общей суммы доходов
Всего доходы местных бюджетов	2 964,039	100
из них:
Налоговые доходы	880,647	29,71
Неналоговые доходы	279,108	9,42
Трансфертные поступления	1 799,330	60,71
Доходы от предпринимательской деятельности	4,954	0,17

Работа выполнена при финансовой поддержке КГАУ «Красноярский краевой фонд поддержки научной и научно- технической деятельности».

Недостаточность налоговых доходов, зачисляемых в местные бюджеты, вытекает из двух ключевых проблем налоговой политики: высокого уровня централизации налоговых доходов на федеральном и региональном уровне и недостаточно эффективного налогового администрирования.

Анализ данных табл. 2 показывает, что в настоящее время 53,19 % всех собранных налоговых доходов в России остаются на уровне федерации, 39,04 % поступают в бюджеты субъектов федерации. В местные бюджеты зачисляется всего 7,77 % общих налоговых доходов.

Таблица 2

Вид доходов	Федеральный бюджет		Бюджеты субъектов РФ		Местные бюджеты		ИТОГО
Вид доходов	млрд руб.	% от общей суммы налог. доходов	млрд руб.	% от общей суммы налог. доходов	млрд руб.	% от общей суммы налог. доходов	млрд руб.	% от общей суммы налог. доходов
ВСЕГО НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ	5 985,16	53,19	4392,41	39,04	873,901	7,77	11 251,47	100,00
Налог на добавленную стоимость	3 250,41	28,89	0,00	0,00	0,34	0,00	3 250,75	28,89
Налог на добычу полезных ископаемых	2 007,58	17,84	33,66	0,30	1,31	0,01	2 042,55	18,15
Налог на прибыль организаций	342,60	3,04	1907,28	16,95	20,66	0,18	2 270,55	20,18
Налог на доходы физических лиц	0	0,00	1411,39	12,54	582,73	5,18	1 994,12	17,72
Акцизы	278,36	2,47	371,89	3,31	0,20	0,00	650,46	5,78
Налоги на совокупный доход	0	0,00	118,08	1,05	92,36	0,82	210,45	1,87
Упрощенная система налогообложения	0	0,00	116,35	1,03	21,98	0,20	138,33	1,23
Единый налог на вмененный доход	0	0,00	1,23	0,01	67,30	0,60	68,53	0,61
Единый сельскохозяйственный налог	0	0,00	0,50	0,00	3,09	0,03	3,59	0,03
Налоги на имущество	0	0,00	535,58	4,76	142,17	1,26	677,75	6,02
Налог на имущество физических лиц	0	0,00	0,50	0,00	4,16	0,04	4,66	0,04
Налог на имущество организаций	0	0,00	453,66	4,03	13,94	0,12	467,61	4,16
Транспортный налог	0	0,00	66,20	0,59	17,00	0,15	83,21	0,74
Налог на игорный бизнес	0	0,00	0,08	0,00	0,00	0,00	0,09	0,00
Земельный налог	0	0,00	15,13	0,13	107,06	0,95	122,19	1,09
Прочие налоги	0	0,00	13,10	0,12	33,64	0,30	46,74	0,42
Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции	35,05	0,31	1,29	0,01	0	0,00	36,34	0,32
Водный налог	3,86	0,03	0	0,00	0	0,00	3,86	0,03
Сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов	0,41	0,00	1,83	0,02	0,00	0,00	2,24	0,02
Государственная пошлина	65,84	0,59	9,98	0,09	33,63	0,30	109,45	0,97
Задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам	1,06	0,01	1,41	0,01	0,49	0,00	2,96	0,03

Исполнение федерального, региональных и местных бюджетов Российской Федерации в 2011 г. по налоговым доходам [1]

Наиболее существенным налоговым доходом местных бюджетов является налог на доходы физических лиц (5,18 %), вторым по значимости является земельный налог (0,95 %), на третьем месте единый налог на вмененный доход (0,60 %).

Определение перечня налогов в России и установление нормативов их зачисления по уровням бюджетной системы не относится к полномочиям муниципалитетов, поэтому фактически единственным инструментом муниципальной (в том числе агломерационной) налоговой политики является система налогового администрирования. На настоящий момент одним из сдерживающих факторов повышения эффективности мобилизации налогов в бюджет являются сложившиеся методы налогового администрирования.

Бюджетные послания Президента РФ Федеральному Собранию за последний ряд лет в качестве ос- новной проблемы, требующей решения в области налоговой реформы, указывают на недостаточно эффективное налоговое администрирование, как на федеральном уровне, так и на уровне регионов и муниципальных образований. Недостатки налогового администрирования приводят к увеличению налоговых правонарушений, снижению поступления налогов в бюджеты всех уровней. В связи с этим налоговое администрирование выступает одним из важнейших инструментов реализации налоговой политики публично-правовых образований.

Однако Налоговый Кодекс РФ не содержит дефиниции «налоговое администрирование». Большинство исследователей, занимающихся изучением проблем налогового администрирования (например, Л. И. Гончаренко, Л. Я. Абрамчик) рассматривают налоговое администрирование как внутренний фактор развития и управления налоговой системой. Налоговое администрирование осуществляется исполнительными органами власти и налоговыми органами, и позволяет принимать управленческие решения, направленные на поддержание и развитие налоговой системы и обеспечивать своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей. Здесь весьма важным следует отметить, что в отличие от общепринятых подходов, авторы статьи относят к субъектам налогового администрирования не только налоговые органы, но и органы государственной власти и местного самоуправления.

Поскольку целью налогового администрирования является исполнение налоговой политики, выбор инструментов налогового администрирования, характера и механизма их использования не может быть случайным, они должны определяться приоритетами бюджетно-налоговой политики публично-правового образования.

Различие целей и задач, особенно кратковременных, вызывают необходимость выбора приемлемых форм и методов налогового администрирования, определения их приоритетности и сочетания. К методам налогового администрирования можно отнести налоговое планирование; налоговое регулирование и налоговый контроль. Формами налогового администрирования в рамках налогового планирования могут выступать оценка налогового потенциала территории, разработка плановых цифр сбора налогов и др. К формам налогового регулирования можно отнести предоставление налогового или инвестиционного налогового кредита, предоставление отсрочки или рассрочки по налогам, систему налоговых льгот, снижение размера налоговой ставки, отмену авансовых платежей и пр. Формами налогового контроля являются учет налогоплательщиков, налоговые проверки, налоговые санкции за нарушение налогового законодательства и др. Контрольная функция является одним из основных направлений деятельности налоговых инспекций и в то же время методом налогового администрирования на муниципальном уровне.

Поступление налогов является индикатором эффективности форм и методов налогового администрирования как в общем, так и на муниципальном уровне.

Рассмотрим в данной статье как складывается ситуация с администрированием налоговых доходов в бюджеты муниципалитетов, входящих в Красноярскую агломерацию.

Ситуация с централизацией доходов в России на вышестоящем уровне накладывает отпечаток на муниципальные финансы в Красноярском крае. Однако в целом, как можно видеть при сравнении данных, приведенных в табл. 1 и 3, структура доходов муниципальных образований, входящих в Красноярскую агломерацию качественно лучше, чем структура доходов органов местного самоуправления в целом в Российской Федерации.

Доля налоговых доходов в общей величине доходов бюджетов Красноярской агломерации (40,46 %) более чем на 10 % выше аналогичного показателя доли налоговых доходов органов местного самоуправления в общей сумме доходов местных бюджетов Российской Федерации (29,71 %). Также позитивным показателем является более высокая, чем в целом по стране, доля неналоговых доходов и доходов от предпринимательской деятельности (13,87 % в Красноярской агломерации против 9,59 % по всем органам местного самоуправления в России) [2].

К положительным аспектам динамики доходов муниципалитетов, входящих в Красноярскую агломерацию, можно отнести увеличение доли неналоговых доходов (от использования и продажи муниципального имущества, административных сборов, штрафов и т. п.) и доходов от предпринимательской деятельности за 11 лет с 2000 по 2011 г. на 8,43 % (с 5,44 % в 2000 г. до 13,87 % в 2011 г.). Однако, за рассматриваемый период неблагоприятна динамика доли налоговых доходов Красноярской Агломерации. В общей величине доходов доля налоговых доходов Агломерации уменьшилась почти вдвое: с 76,51 % в 2000 году до 40,46 % в 2011 году, что во многом связано с изменениями в законодательстве.

В то же время, необходимо отметить, что достаточно высокий совокупный показатель доли налоговых доходов по Красноярской агломерации в целом складывается в основном благодаря ядру агломерации – городу Красноярску. В табл. 4 приведена информация о доле налоговых доходов муниципальных образований, входящих в Красноярскую агломерацию, в общей сумме доходов соответствующего местного бюджета.

Одной из важных задач муниципалитетов входящих в Красноярскую Агломерацию в сфере налогового администрирования является точное налоговое планирование, которое должно позволить не только определить количественную и структурную оценку налогового потенциала агломерации, включая ожидаемые объемы налоговых поступлений в местные бюджеты, но и усовершенствовать налоговое администрирование в части правильного решения такой сложной задачи, какой является унифицированное предоставление налоговых льгот, установление единых налоговых ставок, оснований для предоставления инвестиционных налоговых кредитов, отсрочки и рассрочки по местным налогам.

Таблица 3

Красноярская агломерация	2000 год		2005 год		2011 год
Красноярская агломерация	млн руб.	% от общей суммы доходов	млн руб.	% от общей суммы доходов	млн руб.	% от общей суммы доходов
Всего доходы	4 939,55	100,00	13 200,94	100,00	31 344,53	100,00
Налоговые доходы	3 779,35	76,51	5 114,72	38,75	12 682,01	40,46
Трансфертные поступления	891,65	18,05	6 521,38	49,40	14 313,84	45,67
Прочие доходы (неналоговые, от предпринимательской деятельности)	268,54	5,44	1 564,83	11,85	4 348,68	13,87

Таблица 4

Муниципалитеты, входящие в Красноярскую агломерацию	Всего доходы местного бюджета (млн руб)	Налоговые доходы местного бюджета (млн руб)	Доля налоговых доходов в общей сумме доходов (%)
г. Красноярск	26 500,1	11 596,0	43,76
г. Сосновоборск	821,6	102,9	12,52
г. Дивногорск	876,0	256,1	29,24
Березовский район (консолидированный бюджет)	804,6	215,1	26,73
Емельяновский район (консолидированный бюджет)	1 167,8	398,4	34,12
Манский район (консолидированный бюджет)	527,5	49,3	9,35
Сухобузимский район (консолидированный бюджет)	646,9	64,2	9,92
Всего по Красноярской агломерации	31 344,53	12 682,01	40,46

Таблица 5

Налог	Полномочия регулировать налоговые ставки	Полномочия регулировать базы налогообложения / предоставлять льготы
Налог на доходы физических лиц	Российская Федерация	Российская Федерация. Законодательные органы субъектов РФ могут уменьшать размеры социальных и имущественных налоговых вычетов из налоговой базы с учетом своих региональных особенностей (в пределах вычетов, установленных Налоговым Кодексом РФ)
Единый налог на вмененный доход	Российская Федерация	Базовую доходность определяет Российская Федерация. Представительные органы муниципальных образований могут определять значение корректирующего коэффициента К2 (в пределах от 0,005 до 1 включительно) и умножать на него базовую доходность
Единый сельскохозяйственный налог	Российская Федерация	Российская Федерация
Налог на имущество физических лиц	Законодательством РФ установлены пределы ставок налога на имущество физических лиц от 0 до 2 %. Муниципалитеты могут устанавливать дифференцированные налоговые ставки в данных пределах и основания для их использования налогоплательщиками	Российская Федерация (федеральные льготы) Муниципалитет может предусматривать местные налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком

Окончание табл. 5

Налог	Полномочия регулировать налоговые ставки	Полномочия регулировать базы налогообложения / предоставлять льготы
Земельный налог	Законодательством РФ установлены пределы ставок земельного налога от 0 до 1,5 %, в том числе от 0 до 0,3 % для отдельных категорий земельных участков: земли сельскохозяйственного назначения и др. Муниципалитеты могут устанавливать дифференцированные налоговые ставки в данных пределах и основания для их использования налогоплательщиками	Российская Федерация (федеральные льготы) Муниципалитет может предусматривать местные налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком
Государственная пошлина	Российская Федерация	Российская Федерация

Несмотря на это, существуют резервы для совершенствования налогового администрирования.

Резюме: Высокий уровень централизации налоговых доходов на вышестоящих уровнях бюджетной системы не дает возможности участникам Красноярской агломерации создать стабильную доходную базу, повышает их зависимость от межбюджетных трансфертов. Поэтому важным для агломерации в рамках межмуниципального сотрудничества является установление унифицированного подхода к осуществлению налогового администрирования на объединенной территории. Повышение эффективности контрольной деятельности местных налоговых органов в тесном взаимодействии с местными администрациями, иными государственными органами – администраторами налоговых доходов, службой судебных приставов, с органами, предоставляющими сведения, необходимые для правильного исчисления налогов и сборов, поступающих в местные бюджеты окажет положительное влияние на реализацию налогового администрирова-

ния на уровне Красноярской агломерации. Это позволит улучшить ситуацию с обеспечением налоговой и финансовой самостоятельности муниципальных образований, входящих в агломерацию.

Список литературы Администрирование налоговых доходов как инструмент реализации налоговой политики в Красноярской агломерации

Отчетность об исполнении бюджетов субъектов
местных бюджетов за 2011 г. : сайт Федерально-
го казначейства [Электронный ресурс]. URL: www.
roskazna.ru.
Grib S. N., Makarova S. N., Maslodudov D. A. The
Krasnoyarsk Agglomeration in the System of Inter-
Budgetary Relations Between the Russian Federation and
the Krasnoyarsk Krai // Journal of Siberian Federal Uni-
versity, Humanities & Social sciences. 2012. № 5 (10).
Р. 1500–1510.
Налоговый Кодекс Российской Федерации//доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».

Статья научная