Актуальные проблемы правового обеспечения экономической безопасности на муниципальном уровне

Таким образом, целью исследования является выявление актуальных проблем, связанных с обеспечением экономической безопасности органами местного самоуправления. Для этого необходимо провести анализ действующего механизма правового обеспечения экономической безопасности на уровне муниципальной власти, выявить основные пробелы законодательства и найти пути их разрешения.

Методы и методология исследования. Эмпирическая база исследования . В процессе работы над поставленной задачей автором использованы как общенаучные, так и частнонаучные методы исследования. Среди них можно выделить системно-структурный метод, методы анализа и синтеза, а также формально-юридический метод.

Результаты исследования и их обсуждение . Благополучное развитие современного федеративного государства немыслимо без обеспечения устойчивой экономической безопасности муниципалитетов (Леухина, 2021).

На заре становления новой государственности нашей страны Указом Президента РФ от 17.12.1997 № 1300 (далее – Указ от 17.12.1997) была утверждена первая в истории России Концепция национальной безопасности (далее – Концепция 1997 г.).

В соответствии с преамбулами Указа от 17.12.1997 и Концепции 1997 г. концепция национальной безопасности Российской Федерации представляет собой систему взглядов на обеспечение национальных интересов и безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности.

Раздел II Концепции 1997 г. определяет национальные интересы России как совокупность интересов личности, общества и государства в различных сферах, включая экономическую.

Как следует из пункта 2 Указа от 17.12.1997, содержащееся в нем поручение по реализации утвержденной Президентом РФ концепции направлено на органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Участие органов местного самоуправления в реализации утвержденной Президентом РФ Концепции 1997 г. предполагалось лишь в части привлечения ими граждан, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении проблем национальной безопасности1.

Не менее примечателен и тот факт, что еще до подписания Президентом РФ Указа от 17.12.1997 им был принят Указ от 29.04.1996 № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)», который вовсе не содержал упоминания роли местного самоуправления в реализации указанной стратегии2.

В дальнейшем с принятием Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» роль муниципалитетов, хотя и была задекларирована, но не получила конкретного нормативного выражения в ближайшие семь лет после вступления в силу указанного закона3.

Таким образом, в начале своего формирования политика обеспечения национальной безопасности России, включающей в том числе экономическую безопасность, не предполагала разработку и реализацию соответствующих мер на уровне местного самоуправления.

Стремительная глобализация всех сфер жизни современного российского общества предопределила необходимость принятия решительных мер для обеспечения национальной безопасности в экономической сфере путем консолидации усилий не только федеральных органов государственной власти, но и в том числе органов местного самоуправления, на что прямо указано в пункте 6 Стратегии экономической безопасности Российской Федерации до 2030 г., утвержденной Указом Президента РФ от 13.05.2017 № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» (далее – Стратегия 2017 г.)4.

Подпункт 7 пункта 7 Стратегии 2017 г. определяет обеспечение экономической безопасности как реализацию комплекса мер, направленных на противодействие вызовам и угрозам экономической безопасности и защиту национальных интересов Российской Федерации в экономической сфере, в том числе органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 29 и 31 Стратегии 2017 г. оценка состояния экономической безопасности и информационно-аналитическая поддержка указанной Стратегии осуществляются на основе информации, предоставляемой органами местного самоуправления.

Из изложенного следует, что по мере развития программ, направленных на обеспечение экономической безопасности России, высшее руководство страны пришло к необходимости интеграции в соответствующие процессы муниципальных служащих, причем функция последних в контексте рассматриваемой проблемы не ограничивается простым исполнением спущенных сверху указаний – концепция противодействия нарушению государственных интересов предполагает глубокое погружение органов местного самоуправления в формирование целостной картины текущей экономической ситуации в стране с целью выявления имеющихся на местах проблем.

С учетом вышеуказанного изменения во взгляде на концепцию экономической безопасности государства следует упомянуть о том, что сам статус муниципальных служащих постепенно трансформируется из восприятия органов местного самоуправления как чиновников, в чьи задачи входит решение вопросов только местного значения, в признание таковых одним из важнейших элементов системы реализации мер по защите национальных интересов.

Преобразование статуса муниципальных служащих из должностных лиц органов местного самоуправления в функционеров государственной службы давно констатируется в современной юридической науке (Михеев, 2023: 228). Так, в частности, Т.Н. Михеева и Д.С. Михеев отмечают общность конституционно-правовой природы государственной и муниципальной служб, которая, по мнению ученых, заключается в реализации публичной власти, в связи с чем вся деятельность государственных и муниципальных служащих протекает в общей парадигме этой власти (Михеева, Михеев, 2024: 20).

При этом одной из основных проблем, связанных с обеспечением экономической безопасности государства на муниципальном уровне, остается отсутствие детального урегулирования соответствующего направления деятельности органов местного самоуправления – ни Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности», ни Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни сопутствующие им подзаконные акты не раскрывают содержание обозначенной функции муниципалитетов.

И хотя перечисленные Президентом РФ в пункте 12 Стратегии 2017 г. вызовы и угрозы экономической безопасности относятся к глобальным проблемам государства, которые, на первый взгляд, не лежат в плоскости муниципалитетов, обязанность по устранению тех последствий, которые могут возникнуть в случае провала политики национальной безопасности, ляжет в том числе на плечи муниципальных служащих.

Так, к примеру, среди вызовов, о которых говорил Президент РФ, можно выделить указанную в подпункте 18 пункта 12 Стратегии 2017 г. проблему высокого уровня криминализации и коррупции в экономической сфере.

Ни для кого не секрет, что злоупотребление должностными лицами своим служебным положением, дача и получение взяток, подкупы и прочие экономические преступления наносят серьезный ущерб национальной безопасности.

Т.Р. Ханнанова и Р.М. Амантаева отмечают, что главным фактором развития муниципалитетов (в частности, городских поселений) является наличие профессионального и компетентного кадрового состава (Амантаева, Ханнанова, 2019).

Невозможно не согласиться с тем, что успешность деятельности любых органов управления, включая органы муниципальной власти, по большей части зависит от личных качеств служащих, в чьи обязанности входит реализация соответствующих целей и задач.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»1 лица, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, должны соответствовать квалификационным требованиям, перечень которых приведен в Справочнике типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, утвержденном Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

В отношении лиц, не претендующих на замещение должностей, непосредственно связанных с правовой экспертизой и осуществлением мер антикоррупционной направленности, указанный справочник содержит лишь общее указание на необходимость знания кандидатом антикоррупционного законодательства.

Представляется, что получение лицом доступа к полномочиям, связанным в том числе с распоряжением муниципальным имуществом, должно быть обусловлено более глубокой квалификацией в части антикоррупционного законодательства и, в частности, сведений о последствиях нарушения такового муниципальными служащими.

Кроме того, одной из причин, повлиявших на деградацию должностных лиц органов местного самоуправления, послужило некачественное реформирование профессиональной подготовки кадрового состава муниципалитетов (Рой, 2016: 174). Без должной регламентации системы обучения профессиональных кадров, которые уже замещают или будут замещать в будущем должности на муниципальной службе, говорить о развитии системы управления на местах бессмысленно – даже если грамотные и ответственно разработанные инициативы возникнут, их реализация будет провалена ввиду отсутствия у кадров должных компетенций.

Другой проблемой обеспечения муниципалитетами собственной экономической безопасности является неявное выражение разделения ветвей власти на муниципальном уровне. Это создает у граждан иллюзию отсутствия у муниципальных служащих почвы для совершения коррупционных преступлений, что негативно сказывается на уровне общественного контроля за муниципальными служащими (Бычкова, Говердовская, 2023: 9). Для предотвращения образования так называемой круговой поруки, при которой привлечение конкретных служащих к ответственности за допущенные правонарушения осложняется невозможностью установления сфер их компетенции, необходимо внесение в федеральное законодательство норм, обязывающих органы местного самоуправления устанавливать систему внутреннего контроля, позволяющую одновременно соблюсти принцип самостоятельности органов местного самоуправления и предотвратить злоупотребления муниципальными служащими своей независимости от федеральной и региональной власти.

Разумеется, никакие меры, направленные на обеспечение экономической стабильности муниципалитетов, не могут быть реализованы в должной мере в ситуации отсутствия необходимого финансирования.

Нестабильность бюджетного положения муниципалитетов влечет неминуемое увеличение дотационной нагрузки на бюджеты субъектов и федеральный бюджет, предотвратить которую возможно лишь проведением грамотной налогово-бюджетной политики (Котов, Инденко, 2020: 96).

Возможности изыскания муниципалитетами дополнительной доходности ограничены скромным перечнем налогов, подлежащих перечислению в местные бюджеты.

Стратегия 2017 г. устанавливает улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации в качестве одной из основных задач государственной политики.

Сложность текущего мирового экономического положения, которое лишает органы местного самоуправления возможности рассчитывать на значительное увеличение дотаций (по крайней мере, в ближайшей перспективе), не оставляет другого выхода для муниципалитетов, помимо принятия самостоятельных мер, направленных на привлечение денежных средств частных инвесторов. В этом смысле представляется положительной тенденция по снижению муниципалитетами налоговой нагрузки на предпринимателей и оптимизацию доходов собственного бюджета. Так, например, для создания благоприятного инвестиционного климата в Спасском муниципальном районе Приморского края был проведен анализ и корректировка действующих ставок земельного налога и арендной платы за земельные участки, а также получения экономического и финансового эффекта от применения корректирующих коэффициентов для приоритетных категорий плательщиков (Левченко, 2021: 68).

Также ярким примером эффективного решения на местах бюджетных проблем, проистекающих из кризисного состояния предприятий, находящихся на территории муниципалитетов, может служить принятие органом местного самоуправления имущества предприятий и учреждений в целях использования такового для нужд собственного населения (например, передача тепловым предприятием котельной, за счет которой отапливается жилой фонд муниципалитета) и для обеспечения работы производства с извлечением дохода в виде платы за пользование таким имуществом (Старовойтов, 2021).

В этой связи важно учитывать, что любое решение, принятое органами местного самоуправления в отношении имущества со значительной стоимостью, является крупным риском для финансовой устойчивости муниципалитета, в связи с чем правовое регулирование деятельности местных властей должно быть учтено в том числе в федеральном законодательстве, регулирующем последствия несостоятельности субъектов хозяйственных отношений. Так, например, пункт 6 статьи 129 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон о банкротстве) по сей день не изменен законодателем в части определения пределов реализации кредиторами должника своей воли по продолжению производственной деятельности последнего, из-за чего у муниципалитетов по-прежнему нет гарантий того, что они смогут обеспечить продолжение работы перешедших к ним предприятий, находящихся в тяжелом финансовом положении, но прекращение деятельности которых не повлечет наступление исчерпывающе перечисленных в пункте 6 статьи 129 Закона о банкротстве негативных последствий1.

Таким образом, разумно не желая принимать на себя дополнительные риски в виде получения в муниципальную собственность убыточных предприятий, чье положение может быть выправлено за счет будущих бюджетных поступлений, но на текущем этапе создает правовые основания для реализации в отношении таких предприятий банкротных процедур, органы местного самоуправления будут и далее вынуждены отказываться от принятия решительных мер, что существенно снижает их возможности в части обеспечения финансовой стабильности и, как следствие, экономической безопасности как, собственно, муниципалитетов, так и регионов, в которых они расположены.

В свете усиливающегося с каждым годом тренда на борьбу с экологическими проблемами, направленного как на реализацию установленного статьей 42 Конституции РФ права граждан на благоприятную окружающую среду, так и на обеспечение экономической безопасности населения, важно отметить роль муниципальных органов в принятии соответствующих мер.

Ученые-социологи констатируют, что граждане испытывают недовольство низким уровнем внимания к проблемам, связанным с защитой их права на благоприятную окружающую среду, со стороны муниципалитетов (Забокрицкая, Мотовилова, 2018: 564).

Актуализация экологической повестки уже привела законодателя к расширению нормативно закрепленных полномочий муниципалитетов в сфере защиты природы (Бутова и др., 2014: 124). При этом текущее законодательное регулирование направлено на установление порядка устранения факторов, уже воздействующих на окружающую среду, но не на предотвращение возникновения таких факторов.

Из системного толкования положений Стратегии 2017 г. прямо следует необходимость гибкого подхода, направленного на комплексное решение проблем экологической безопасности, который не должен сводиться к принятию избыточных мер, мешающих развитию благосостояния населения, но не устраняющих препятствия к достижению экономической устойчивости муниципалитетов. Ситуация усугубляется тем, что экологические проблемы муниципалитетов зачастую рассматриваются в отрыве от местных экономических особенностей. Так, в частности, Т.В. Бутова отмечает, что лишь тесное взаимодействие муниципалитетов с бизнес-структурами в целях совместной разработки мер может создать необходимую почву для достижения высокого уровня экологической эффективности, что должно быть отражено в специально разработанном положении, закрепленном законодательно (Бутова и др., 2014: 124).

Заключение . Несмотря на то, что круг вопросов, связанных с нормативным регулированием деятельности муниципалитетов в контексте реализации последними разработанной Президентом РФ Стратегии экономической безопасности, приведенный в настоящей статье, демонстрирует лишь малую часть таковых, даже из ограниченного количества описанных проблем очевидно следует необходимость современного и эффективного подхода к развитию нормативной базы деятельности муниципальных властей.

Безусловно, в силу многоаспектности деятельности органов местного самоуправления и огромного числа трудностей, связанных с несовершенством действующего законодательства, с которыми муниципалитеты сталкиваются ежедневно, разработка федеральным законодателем универсальных и подходящих всем местным властям рецептов решения возникающих у последних нормативных проблем является задачей бессмысленной и бесперспективной.

Но это не означает, что в отсутствие исходящих от высших органов государственной власти инициатив у органов местного самоуправления нет самостоятельных инструментов корректирования действующего законодательства – современные ученые-экономисты все чаще указывают на то, что разрабатываемые ими планы экономического развития муниципалитетов предполагают в качестве одного из ключевых факторов реализации таковых законодательные инициативы на местном уровне1.

Выявление и постоянная актуализация муниципальными служащими пробелов в законе, не позволяющих им наиболее эффективно использовать свои полномочия для обеспечения экономической безопасности на самоуправляемых территориях, является ключевым фактором дальнейшего развития нормотворчества в сфере реализации концепций экономической безопасности нашей страны.