Анализ барьеров, влияющих на эффективность государственных программ в области социальной поддержки граждан (на примере кнр и рф)

Введение .

Демографические вызовы, такие как уменьшение численности населения в отдалённых территориях или сокращение трудоспособных граждан, представляют собой одну из наиболее значимых проблем современности для многих стран мира, включая Российскую Федерацию и Китайскую Народную Республику. В них также существует серьезная проблема недостатка достоверных

данных о реальном уровне нуждаемости населения, что связано с фрагментарностью механизмов сбора информации и отсутствием единой межведомственной информационной базы. Перед обеими странами стоит необходимость борьбы с бедностью, которая отражает структурные проблемы обеих экономик: региональное неравенство, инфляционное давление и недостаточная эффективность социальных программ.

Все вышесказанное обуславливает актуаль-ность темы исследования.

Проблема исследования была затронута в научных трудах В.А. Ломаки, Д.О. Гладковой, Е.И. Ивановой, Е.Е. Кузнецовой и др. Отдельные аспекты функционирования уязвимых слоев населения интересовали П.В. Белопашенцеву, Е.Д. Слободенюк, С.В. Марееву, С.Г. Бычкову, В.Г. Виноградского, Е.С. Кубишиной и др. Использовались статьи и китайских авторов: Лю Чжэнюй, У Цзеж-энь и др.

Цель исследования звучит следующим образом: анализ барьеров, снижающих эффективность государственных программ социальной поддержки в КНР и РФ.

Поставленная цель обусловила необходимость решения исследовательских задач:

• •    выявить и систематизировать ключевые барьеры в реализации социальных программ в России и Китае, в частности, и проблемы межведомственного взаимодействия и бюрократизации процессов;

• •    исследовать региональные диспропорции в реализации социальных программ и оценить их влияние на доступность поддержки для различных категорий граждан;

• •    предложить модели преодоления выявленных барьеров для повышения эффективности социальных программ в обеих странах.

Материалы и методы .

В процессе написания статьи использовались различные методы, такие как сравнительный анализ (в рамках сопоставления ключевых параметров социальной поддержки в РФ и КНР), контент-анализ документов (в процессе выявления барьеров, способствующих стагнации государственной политики обеих стран в области социальной защиты уязвимых слоев населения) и др.

В качестве материалов исследования выступили данные национальной статистики РФ (Росстат) и КНР (Национальное бюро статистики), а также международных организаций (ООН, Всемирный банк). Также были изучены государственные программы, стратегии и нормативные акты в области социальной поддержки обеих стран.

Обсуждение .

По мнению В.А. Ломаки, российские власти сталкиваются с недостатком достоверных дан- ных о реальном уровне нуждаемости населения [1, с. 50]. Существующие механизмы сбора информации зачастую фрагментарны, ибо опираются на устаревшие методы декларативного характера, когда гражданин самостоятельно должен заявить о своей нужде, предоставив множество справок из различных инстанций. Данные из разных ведомств, таких как Федеральная налоговая служба, Пенсионный фонд или органы социальной защиты населения субъектов РФ, крайне слабо взаимодействуют друг с другом. Отсутствие единой межведомственной информационной базы приводит к тому, что картина благосостояния отдельного человека оказывается неполной, искаженной; например, учреждения, ответственного за предоставление мер поддержки, может отсутствовать доступ к сведениям о имущественном положении получателя. Следствием этой разрозненности становится феномен «мнимой бедности», когда необходимую помощь получают лица, успешно манипулирующие существующими бюрократическими процедурами.

К тому же, ситуация усугубляется тем, что эффективность проводимых мероприятий оценивается постфактум, зачастую по формальным критериям, например, по освоению выделенных средств или по количеству поданных заявлений, но не по реальному изменению уровня жизни целевых групп. Не существует надежного инструментария для оценки социального воздействия тех или иных мер: помогли ли они выйти из бедности, повысили ли качество жизни, решили ли возникшую трудность.

Рассматриваемая проблема носит системный характер, проявляясь на нескольких уровнях: дефицит финансирования цифровой трансформации социальной сферы на региональных и муниципальных объектах, что выражается в недостатке технической инфраструктуры; инерционная ведомственная культура, создающая сопротивление процессам повышения прозрачности и открытости данных; а также строгое законодательство о защите персональных данных, которое, несмотря на свою безусловную значимость, подчас становится формальным основанием для блокирования даже обезличенного межведомственного информационного обмена.

Как отмечают П.В. Белопашенцева, Е.Д. Слободенюк и С.В. Мареева, в российских регионах наблюдается разрыв между объективной, измеряемой государственными статистическими органами, и субъективной, формируемой в общественном сознании, линиями бедности [2].

Официальная статистика оперирует строгим, хотя и во многом условным, критерием: величиной прожиточного минимума, который представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины (минимального набора продуктов питания, необходимых для сохранения здоровья и обеспечения жизнедеятельности человека), а также обязательных налоговых платежей. Согласно данному подходу, к категории бедных относятся домохозяйства, чьи среднедушевые денежные доходы ниже установленного в регионе прожиточного минимума; именно эта методика дает ту самую цифру в несколько миллионов человек, которая регулярно озвучивается на официальном уровне и ложится в основу планирования бюджетных ассигнований на социальную поддержку. Однако реальная картина, фиксируемая комплексными социологическими исследованиями, показывает, что количество россиян, субъективно причисляющих себя к бедным и ощущающих свою повседневную жизнь как борьбу за выживание, устойчиво превышает официальные показатели в полтора-два раза.

С.Г. Бычкова отмечает, что подобная проблема возникает ввиду нескольких причин [3, с. 230]. Прежде всего, прожиточный минимум представляет собой показатель, который описывает порог физического выживания, нежели какой-либо удовлетворительный уровень жизни; он рассчитывается на основе потребительской корзины, состав которой давно критикуется экспертами как архаичный и не отвечающий современным реалиям. В ней доминируют продукты питания базовой категории, пока расходы на качественное здравоохранение, полноценный отдых и мобильность либо учтены символически, либо не учтены вовсе. Следовательно, даже те семьи, чьи доходы формально превышают этот порог, на практике оказываются не в состоянии финансировать эти жизненно важные потребности, что и формирует у них устойчивое чувство бедности. Такого мнения придерживается Д.О. Гладкова [4].

Другим фактором является региональная дифференциация как в уровне доходов, так и в стоимости жизни, как отмечено в научных трудах Е.И. Ивановой [5, с. 20]. Это означает, что житель мегаполиса имеет доступ к совершенно иному уровню медицинских, транспортных и жилищных услуг, чем сельчанин. Появляется пласт «невидимых бедных», то есть работающих граждан, чья заработная плата не позволяет им вырваться из ощущения постоянной финансовой неустойчивости, как отмечает В.Г. Виноградский [6]. Кроме того, огромную роль играет необходимость сравнения и навязанных потребительских стандартов; в условиях общества потребления бедность воспринимается не как абсолютная нехватка средств на еду и одежду, а как относительная невозможность поддерживать образ жизни, считающийся нормальным в конкретной референтной группе. Доступ к интернету, возможность отдохнуть на курорте или купить ребенку гаджеты для учебы из статусных привилегий трансформировались в социальные нормы, и их отсутствие маркирует человека как бедного, даже если его доход формально выше прожиточного минимума.

По мнению Е.С. Кубишиной, сюда же относится широкая распространенность неформальных трудовых отношений, при которых доходы работников выплачиваются в виде «серых» зарплат «в конвертах», которые полностью или ча

В результате, российское государство, ориентируясь на узкие статистические критерии, выстраивает систему социальной поддержки, которая, по его мнению, должна охватывать все нуждающиеся категории населения. Однако на практике значительная часть населения, не попадающая под формальные критерии, но ощущающая себя бедной, оказывается исключенной из числа получателей помощи.

Еще одним фактором, способствующим стагнации социальной политики России, является высокий уровень бюрократизации процесса предоставления государственных услуг. Е.Е. Кузнецова приводит систему государственных закупок в качестве примера. По ее мнению, «оформление большого объема бумаг приводит к «раздуванию» бюрократического аппарата, организации специальных разделов и подразделений, которые работают только с госзаказом, что увеличивает издержки в текущей деятельности, кроме того, отвлекаются денежные и кадровые ресурсы на оформительские и процедурные вопросы» [8, с. 180]. Аналогично и с простыми гражданами, которые сталкиваются с необходимостью сбора многочисленных справок, подтверждающих доходы, состав семьи, место жительства, права на льготу, при этом зачастую эти документы уже имеются в распоряжении различных государственных органов. Такая практика порождает замкнутый круг: для борьбы с потенциальными злоупотреблениями вводятся новые контрольноучетные процедуры, каждая из которых требует своего пакета документов, что в геометрической прогрессии увеличивает общую бюрократическую нагрузку как на сотрудников соцзащиты, тонущих в бумагах и электронных отчетах, так и на граждан, вынужденных месяцами ходить по инстанциям, чтобы доказать свою нуждаемость в социальной защите. Особенно тяжело приходится уязвимым категориям населения – пожилым людям, инвалидам, многодетным семьям.

Цифровизация не всегда упрощает жизнь: появляются процедуры, когда подать заявление можно онлайн, но оригиналы документов все равно требуется предоставить лично, или, когда электронные системы разных ведомств не стыкуются друг с другом, выдавая технические ошибки и требуя повторной подачи тех же данных. Кроме того, архитектура подобных платформ изначально проектируются исходя из за- дач ведомственной отчетности, а не из принципов пользовательского опыта, что на практике проявляется в наличии запутанных и неэргономичных интерфейсов, необходимости многократного дублирования одних и тех же данных в различных полях, а также в применении излишне жестких вычислительных алгоритмов, не адаптирующихся к нестандартным обстоятельствам граждан. В результате сотрудники социальных служб оказываются заложниками разработанных регламентов, оказываясь вынужденными расходовать большую часть рабочего времени на формальное соблюдение процедурных норм, заполнение многочисленных журналов, баз данных и форм статистической отчетности, в ущерб непосредственной работе с людьми.

Что касается Китая, то, как отмечает Лю Чжэнюй, пенсионная система данного государства охватывает ограниченные категории населения, в частности, работников государственных предприятий [9]. Однако большая часть сотрудников неформального сектора остается вне рамок полноценного пенсионного обеспечения, которые могут рассчитывать лишь на минимальные выплаты. Временные рабочие, которые часто перемещаются между регионами в поисках работы, также сталкиваются с проблемами: их работодатели могут не делать взносы в пенсионную систему, либо эти взносы оказываются недостаточными из-за нерегулярности занятости. Женщины-домохозяйки, которые не работали официально, оказываются в особенно уязвимом положении, поскольку их труд не оплачивается и не учитывается в системе социального страхования, что лишает их каких-либо пенсионных прав.

Наблюдается существенная региональная дифференциация в уровне пенсионного обеспечения, что приводит к значительному разбросу в размерах назначаемых выплат. К примеру, в Тибете пенсия может достигать 4100 юаней, в то время как в Чунцине она составляет лишь 1820 юаней, что отражает разницу в экономическом развитии и уровне дотаций из центрального бюджета. Ситуацию усугубляет децентрализованный характер административного управления, при котором полномочия по управлению пенсионными фондами распределены между региональными и местными органами власти, что затрудняет выработку единых стандартов. Местные органы власти часто сталкиваются с дефицитом средств и вынуждены использовать пенсионные накопления для покрытия других расходов, что приводит к пустым пенсионным счетам. Кроме того, демографические вызовы, такие как старение населения и снижение рождаемости, усугубляют проблему нехватки работников, которые должны оплачивать пенсионные взносы для будущих поколений. Если в 2002 году на 10 трудоспособных китайцев приходился один пенсионер, то к 2021 году этот показатель снизился до пяти, а к 2030 году ожидается, что на одного пенсионера будет приходиться всего четыре работающих.

Как отмечает У Цзежэнь, в ответ на такие вызовы китайские власти предпринимают шаги для развития добровольных пенсионных накоплений, позволяющих самостоятельно откладывать средства на старость с налоговыми льготами [10].

Параллельно, хотя Китай добился прогресса в цифровизации государственных услуг, административные барьеры остаются серьезным препятствием для эффективности социальных программ. Это наиболее ярко проявляется при реализации амбициозных проектов, таких как система социального кредита, которая предполагает сбор и анализ данных из 142 учреждений по 160 тысячам параметров. Это приводит к тому, что даже при наличии большого объема информации ее качество и пригодность для принятия управленческих решений остаются низкими. Кроме того, существует серьезная проблема неравенства в доступе к цифровым технологиям между сельскими и городскими территориями, как отмечают М.К. Измайлова [11, с. 122].

Как отмечают О.В. Сивинцева, С.Р. Титова и Е.А. Троицкая, существует и другая серьезная проблема, которая подразумевает под собой сопротивление внутри самого бюрократического аппарата, где чиновникам часто не хватает цифровой грамотности, и они неохотно внедряют новые технологии из-за страха перед переменами или недостаточной подготовки [12, с. 130]. Ситуацию усугубляет тот факт, что многие сотрудники правительственных ведомств не обладают систематическими знаниями в области сетевой информационной безопасности, что делает их уязвимыми к кибератакам и снижает общую эффективность цифровых систем.

Кибербезопасность становится все более актуальной проблемой, особенно на фоне участившихся атак на правительственные учреждения и критическую информационную инфраструктуру, как отмечено в статье Е.А. Разумова [13]. Например, в 2024 году правительственные учреждения Китая подвергались атакам с использованием фишинговых писем от APT-организаций более 1300 раз [14]. Подобные инциденты подчеркивают необходимость усиления мер безопасности, но также выявляют недостатки в существующих системах защиты, которые часто не успевают за быстро развивающимися угрозами. Кроме того, существует проблема изолированности продуктов безопасности, которые развертываются методом «исправлений», что приводит к их низкой эффективности и невозможности создать комплексную систему защиты. Это особенно критично в контексте цифровизации государственных услуг, где утечки данных могут иметь серьезные последствия для национальной безопасности и прав граждан.

К тому же, Китай сталкивается со стремительным старением населения. Это явление угрожает устойчивости системы социального обеспечения, требуя радикальных реформ для предотвращения исчерпания ресурсов. По прогнозиру- емым данным, к 2050 году доля населения старше 65 лет в Китае достигнет 26 %, а число пожилых людей увеличится с 172 миллионов до 366 миллионов. Основными факторами, способствующими старению населения, являются резкое снижение рождаемости, вызванное политикой одного ребёнка, и увеличение продолжительности жизни благодаря улучшению медицинского обслуживания, как отмечает Н.К. Семенова [15]. Последствия старения населения глубоки; например, сокращение рабочей силы может замедлить рост экономики, поскольку меньше работников поддерживают растущее число пенсионеров.

Результаты .

• 1.    Ключевой проблемой социальной политики в России является недостаток достоверных данных о реальном уровне нуждаемости населения, вызванный фрагментарностью механизмов сбора информации и отсутствием единой межведомственной базы данных, что приводит к феномену «мнимой бедности». При этом официальные критерии оценки нуждаемости через прожиточный минимум не отражают реальные потребности граждан.

• 2.    Демографические вызовы, в частности стремительное старение населения в Китае и сокращение трудоспособного населения, создают дополнительную нагрузку на пенсионные системы и требуют радикальных реформ. Параллельно, в Китае наблюдается существенная региональная дифференциация в уровне пенсионного обеспечения, усугубляемая децентрализованным характером управления пенсионными фондами.

• 3.    Высокий уровень бюрократизации процессов предоставления социальной помощи в обеих странах создает существенные барьеры для получения социальной поддержки, особенно для уязвимых категорий населения, где необходимость сбора многочисленных справок и нестыковки электронных систем разных ведомств усложняют доступ к услугам.