Анализ корректировок крупномасштабных мероприятий дорожного строительства

На рисунке 1 показано изменение сто- ных решениях 2005 года количество полос имости проекта в сопоставимых ценах (пунктирной линией отмечена документи- рованная расчетная стоимость без учета различий в проектных решениях, сплош- ной линией – скорректированные оценки с учетом дальнейшего изменения проекта).

увеличилось до 8–10, для сопоставимости сравнения предварительную оценку стои- мости строительства в 2004 году увеличим в 1,19 раза. Согласно Сборнику [1, табл.

08-01-001] стоимость восьмиполосной и шестиполосной дорог I категории IА с ас-

Так как первоначально в отраслевой про- фальтобетонным покрытием соотносится

• •    документированная стоимость, пересчитанная в базовые цены 2000 года

• △    стоимость в базовых ценах, для сопоставимых условий, 29-100 км

• ■    стоимость в базовых ценах, для сопоставимых условий, 15-58 км

Рис. 1. Изменение расчетной стоимости строительства головного участка скоростной ав томобильной дороги Москва – Санкт-Петербург по годам ** , млрд р.

восьми и шести полос движения.

Стоимость строительства 15–58 километр рассчитывалась при разработке обоснования инвестиций в 2005–2006 годах исходя из 8 полос – на участке 29–35 километр и 6 полос – на участке 35–58 километр. В утвержденном проекте 2007 года количество полос увеличилось до 10 и 8 соответственно. Согласно проектной документации строительства М-11 29–100 километр стоимость 10-полосного участка 29–35 километр и 8-полосного участка 35–58 километр равна 7,9 и 4,2 миллиарда рублей соответственно в ценах IV квартала 2005 года. Увеличение стоимости из-за увеличения количества полос оценим в (7,9 + + 4,2) х 0,19 / 3,58 = 0,64 миллиарда рублей в базовых ценах.

Как показано на рисунке 1, расчетная стоимость объекта, начиная с программы 2001 года, увеличивалась до 2008 года, когда был разработан проект строительства участка 15–58 километр, после чего формально уменьшалась благодаря выделению в отдельные титулы нескольких пусковых комплексов и очередей строительства с уменьшением количества полос. В отношении этого проекта можно сделать вывод, что первоначальные оценки в проекте национальной программы (2004) модернизации и развития автомобильных дорог были достаточно точны и возросли лишь на 20–25 процентов.

Прогноз потоков на 5-й год эксплуатации оказался завышенным в 2,2 раза (в 2016 году – в 3 раза), фактический трафик в 2019 году составил в среднем 30,5 тысячи автомобилей в сутки 1. Согласно прогнозу 2006 года интенсивность движения должна была варьироваться от 43,8 (ММК – конец трассы) до 70,5 тысячи физических автомобилей в сутки (съезд в Химки – Шереметьево-2). По прогнозу 2004 года для «бесплатного» проекта в 2013 году среднегодовая суточная интенсивность движения (от ММК – 58-й километр)

и 58 (29-й километр до ММК) должна была составить 54 тысячи автомобилей.

Судя по фактической интенсивности движения, в первую очередь было достаточно построить 4 полосы движения. Прогнозирование движения на М-11 выполнялось с помощью как минимум трех транспортных моделей, и результаты априорно не выглядели убедительными – при варианте бесплатного проезда существующая М-10 фактически становилась недогруженной. По-видимому, влияние так называемых местных потоков, «привязанных» к определенным участкам движения, было недоучтено.

Следует отметить, что в мировой практике пока отсутствуют эмпирические доказательства более точного прогноза с помощью сложных транспортных моделей в сравнении с примитивными методами расчета потоков для отдельных участков движения на основе интуитивных оценок и экзогенных темпов прироста движения. Так, согласно исследованию [3] в Норвегии точность прогнозов не повысилась после того, как применение транспортных моделей стало обязательным.

Сроки реализации проекта сдвинулись – в сравнении с обоснованием инвестиций 2006 года объект введен в эксплуатацию на 3 года позднее.

Строительство головного участка М-1 (обход города Одинцово)

Мероприятие вошло в подпрограмму «Частно-государственное партнерство при строительстве автомобильных дорог» проекта национальной программы (2004) модернизации и развития автомобильных дорог до 2025 года. Предусматривалось строительство 19,5 километра дороги с ориентировочной стоимостью 9,8 миллиарда рублей (примерно 3,4 миллиарда рублей в базовых ценах), ориентировочные сроки строительства – 2005–2007 годы. На более ранних этапах, в 2001 году, стоимость вось- ми полос новой дороги от МКАД до ММК оценивалась в 81,2 миллиона долларов (по среднегодовому курсу – 1,8 миллиарда рублей в ценах 2001 года). В 2005 году ориентировочная стоимость шести полос движения составляла 6,3 миллиарда рублей в ценах по состоянию на 1 января 2004 года (примерно 2,7 миллиарда рублей в базовых ценах 2).

Распоряжением Федерального дорожного агентства от 5 октября 2005 года № АЧ-254-р одобрено обоснование инвестиций в строительство нового выхода на МКАД с автомобильной дороги М-1 со следующими основными показателями: категория – Iб, строительная длина – 19,3 километра, количество полос – 6, расчетная стоимость строительства в ценах I квартала 2005 года (с НДС 18 процентов) – 12,4 миллиарда рублей (примерно 3,9 миллиарда рублей в базовых ценах).

В сводном заключении Государственной экспертизы № 734-05/ГГЭ-2392/04 содержится информация об увеличении стоимости в ходе разработки предпроектной документации на 95,6 процента (примерно с 2,0 до 3,9 миллиарда рублей в базовых ценах) из-за увеличения длины трех путепроводов суммарно на 740 метров, необходимости реконструкции транспортной развязки МКАД с Молодогвардейской улицей, строительства дополнительно двух развязок (с Подушкинским и Можайским шоссе) и проектирования дорожной одежды с большей расчетной нагрузкой (115 кН вместо первоначальной 100 кН). Было выделено 2 пусковых комплекса: первый – на участке ПК0 – ПК84 стоимостью с НДС 6,5 миллиарда рублей, второй – на участке ПК84 – 195 стоимостью 5,9 миллиарда рублей.

Как видно из конкурсной документации (утверждена приказом Федерального дорожного агентства от 20 сентября 2007 года № 71), из состава проекта в дальнейшем исключены три названные развязки, отсут- ствуют путепроводы значительной протяженности. Количество полос от пересечения с Можайским шоссе (ПК 135) до конца трассы (ПК 195) уменьшено до четырех.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2006 года № 1708-р (в редакции от 1 августа 2008 года) сметная стоимость строительства оценивалась в 14,2 миллиарда рублей в ценах по состоянию на 1 января 2006 года (примерно 4,0 миллиарда рублей в базовых ценах). Срок реализации проекта – 2008–2011 годы. В поздней редакции этого распоряжения (от 14 апреля 2014 года) указана сметная стоимость лишь в ценах соответствующих лет – 27,7 миллиарда рублей (приблизительно 13,7 миллиарда рублей в ценах IV квартала 2005 года), в том числе в 2008 году – 1,1 миллиарда рублей, в 2009 году – 1,0 миллиарда рублей, в 2010 году – 7,5 миллиарда рублей, в 2011 году – 8,3 миллиарда рублей, в 2012 году – 0,4 миллиарда рублей, в 2013 году – 9,3 миллиарда рублей.

В программе ГК «Автодор» (с изменениями на 21 января 2020 года) объем финансирования проекта составил 26,4 миллиарда рублей в ценах соответствующих лет, при этом затраты за 2008–2009 годы не приводятся. В отчете Счетной палаты [2] общий объем финансирования примерно соответствует паспорту инвестиционного проекта, суммарный кассовый расход концессионера на строительство совпадает с объемом привлеченных в рамках соглашения заемных и собственных средств, распределение бюджетного финансирования по годам в документе отсутствует.

Расчетная стоимость в базовых ценах, опубликованная в официальных документах, менялась от 3,4 миллиарда рублей в 2004 году (программа) до 3,8–4,0 миллиарда рублей в 2006–2014 годах (см. рис. 2). Официальные оценки стоимости на предпроектных этапах (в 2004–2005 годах)

О документированная стоимость строительства в базовых ценах 2000 года • стоимость в базовых ценах для сопоставимых условий ■ то же с учетом основных развязок

Рис. 2. Изменение расчетной стоимости строительства головного участка скоростной автомобильной дороги М-1 (обход Одинцово) по годам * , млрд р.

можно было бы считать достаточно точными, если бы не периодическое исключение/ включение в состав мероприятия развязок в разных уровнях. Стоимость одной только развязки МКАД с Молодогвардейской улицей составила 17,2 миллиарда рублей в ценах соответствующих лет, а суммарные дополнительные затраты, предусмотренные обоснованием инвестиций 2006 года на строительство трех основных развязок и шести полос движения на всем протяжении трассы, привели бы к удорожанию стоимости строительства объекта примерно на 70 процентов 3. Таким образом, сопоставимая стоимость строительства существенно возросла в сравнении с предпроектными предположениями (программа 2004 года) и расчетами (обоснование инвестиций) (рис. 2).

В 2019 году фактический спрос (в среднем 25 тысяч автомобилей в сутки) оказался ниже прогнозируемого в 2,35 раза (в 2014 году, в первый год эксплуатации, – в 1,87 раза), при этом поток уменьшился на

2 тысячи единиц в сутки с 2014 года и на 4 тысячи единиц с 2015 года [2]. Объект введен в эксплуатацию на 6 лет позднее, чем предполагалось в программе 2005 года.

Строительство высокоскоростной автомагистрали Москва – Санкт-Петербург

В феврале 2005 года ориентировочная стоимость строительства магистрали категории IА составляла 180,7 миллиарда рублей (очевидно, в ценах на 2004 года). Предполагалось строительство 10 полос на выходе из Москвы, 8 полос – в Ленинградской и Московской областях и 6 полос – на территории Тверской и Новгородской областей. Ранее, в сентябре 2004 года, на пресс-конференции заместителя Министра транспорта назывался диапазон стоимости 150–180 миллиардов рублей (54–64 миллиарда рублей в базовых ценах 4). Та же оценочная стоимость проекта (180 мил- лиардов рублей) указана в постановлении Правительства Российской Федерации от 31 мая 2006 года № 338 для протяженности в 640 километров и количества полос от 4 до 8 (видимо, без учета 10-полосного участка движения на выходе из Москвы). Ориентировочные сроки реализации проекта – 2006–2012 годы.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 20 мая 2008 года № 377 общий объем финансирования оценивался в 567,5 миллиарда рублей в ценах соответствующих лет (см. табл. 3). Полагая, что прогноз затрат в ценах соответствующих лет выполнен на основе прогнозируемых в 2008 году дефляторов капитальных вложений, получим оценку стоимости в ценах декабря 2007 года – 324,7 миллиарда рублей (63,7 миллиарда рублей в базовых ценах 5).

В более поздних редакциях отраслевой инвестиционной программы по годам указаны лишь бюджетные расходы. В последней редакции программы (от 20 сентября 2017 года) финансирование капитальных вложений в проект должно составить 515,1 миллиарда рублей в ценах соответствующих лет 2010–2021 годов (из них 403,5 миллиарда рублей, или 78 процентов, – бюджетные средства). Количество полос не указано.

Распределение стоимости строительства по годам и объектам (58–149 километр, 208–684 километр), количество полос (4, кроме 6-полосного участка 646–684 километр) приводится в документе [7] (см.

табл. 3) 6. Для пересчета показателей в ценах 2012–2015 годов в цены по состоянию на 1 января 2008 года применим индекс цен в строительстве (см. табл. 1) по регионам (в зависимости от участка строительства), а в ценах 2016–2018 годов – оценочные и прогнозные индексы-дефляторы по России в целом 7.

В программе ГК «Автодор» с изменениями от 21 января 2020 года суммарный объем финансирования определен в размере 451,6 миллиарда рублей (см. табл. 3) с 2010 по 2021 год. Этапы строительства те же (58–149 километр, 208–684 километр), разбивка финансирования по этапам не указана.

При оценке объемов финансирования предполагалось, что в 2012–2018 годах структура затрат по участкам строительства соответствует данным ГК «Автодор» за 2017 год, в 2010–2011 годах – структуре затрат в 2012 году, в 2018–2021 годах – структуре затрат в 2018 году. Так как в программе отмечено, что до 2017 года приводятся фактические объемы финансирования, а после 2017 года – прогнозные и оценочные, показатели за 2011–2017 годы в ценах соответствующих лет пересчитаны на основе фактических индексов цен (см. табл. 1), за 2018–2021 годы (с учетом оценочных и прогнозных дефляторов капиталовложений) 8.

Как видно из данных, представленных в таблице 3, в документе ГК «Автодор», принятом в 2017 году, не указано финансирование в 2011–2012 годах. Возможно, сто-

Таблица 3

Оценка стоимости строительства скоростной дороги М-11

Год Отраслевая программа (2008 год) Дефляторы ка-питаловложе-ний, к 1 января 2008 года * Оценка инвестиций (ГК «Автодор», 2017 год) Оценка инвестиций (ГК «Автодор», 2020 год) Индексы пересчета затрат для М-11 к декабрю 2007 года ** в ценах соответствующих лет в ценах декабря 2007 года в ценах соотв. лет в ценах дек. 2007 года в ценах соотв. лет в ценах дек. 2007 года Всего 567,5 324,7 – 377,7 189,5 451,6 230,1 – 2010 36,6 27,6 132,8 – – 9,3 7,0 133,1 2011 41,8 28,6 146,3 – – 4,2 2,9 142,4 2012 74,0 46,3 159,8 14,1 9,1 16,9 10,7 154,7 2013 117,0 67,8 172,6 18,9 11,5 42,7 25,9 165,1 2014 145,1 78,1 185,7 63,1 33,5 64,5 34,3 188,1 2015 153,1 76,4 200,5 65,1 33,6 54,8 28,3 193,6 2016 – – ... 74,0 34,3 69,4 33,2 215,9 209,2 2017 – – ... 103,5 49,8 79,1 39,4 207,8 200,8 2018 – – ... 39,1 17,7 59,7 27,0 220,7 220,9 2019 – – ... – – 49,7 21,0 237,2 2020 – – ... – – 0,5 0,2 245,8 2021 – – ... – – 1,2 0,5 254,9 имость проектно-изыскательских работ не вошла в соглашение государственно-частного партнерства. Но и без учета периода 2011–2012 годы объемы финансирования отличаются примерно на 15 процентов.

Для сопоставимого сравнения к оценке 2020 года (см. табл. 3) необходимо добавить стоимость строительства участка 15–58 километр (11,8 миллиарда рублей в базовых ценах – см. рис. 1), непостроенного участка 149–208 километр (примем равной 22 миллиардам рублей в ценах декабря 2007 года, или 60 миллиардам рублей в ценах соответствующих лет 9) и, учитывая, что первоначально предполагалось строительство не менее 6-ти полос, увеличить полученную оценку для участка 58–684 километр в 1,2 раза (см. [1]) (рис. 3).

Получим следующее: расчетная стоимость этого крупного проекта к 2020 году возросла примерно на 13 процентов, то есть первоначальная оценка была достаточно точной.

Сдвиг срока ввода в эксплуатацию всей дороги – 6 лет (планировалось ввести в 2013 году, введена в эксплуатацию почти полностью в 2019 году). Остается непостроенным северный обход Твери (149–208 километр) в связи с тем, что Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) успело реконструировать существующий участок трассы M-10.

Если бы он строился в 2021–2023 годах. Такие оценки приводились в средствах массовой информации, см., например, URL:

О документированная стоимость строительства в базовых ценах 2000 года

• стоимость в базовых ценах для сопоставимых условий

Рис. 3. Изменение расчетной стоимости строительства скоростной автомобильной дороги Москва – Санкт-Петербург по годам, млрд р.

Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД)

Полномасштабное строительство ЦКАД не упоминается в отраслевых программах 2001 и 2005 годов. В информации Министерства транспорта Российской Федерации от 16 февраля 2005 года [13] стоимость мероприятия также не указана. Предполагалось, что протяженность автомагистрали I и II категорий «составит 479 километров, в том числе в пределах Московского малого кольца – 291 километр, Московского большого кольца – 108 километров, автомагистрали М-10 «Россия» – 38,6 километра и автомагистрали М-1 «Беларусь» – 41,4 километра» [13]. В редакции отраслевой программы [14] от 31 мая 2006 года стоимость строительства 4–6 полос ЦКАД протяженностью 417 километров оценивалась в 89,6 миллиарда рублей (видимо, в ценах IV квартала 2005 года).

В постановлении Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2008 года № 258 [15] объем финансирования не изменился, сроки реализации – 2006–2020 годы.

В программе ГК «Автодор» от 2009 года проектируемая дорога протяженностью 521,6 километра разбита на 10 участков (см. табл. 4). В качестве решения о строительстве указано распоряжение Правительства Российской Федерации от 23 июня 2008 года № 897-р о разработке проектной документации.

В обосновании инвестиций 2006 года строительство автомагистрали (4–6 полос) протяженностью 431,6 километра от М-4 до М-4 (реконструкция ММК от М-1 до М-11 включена в мероприятие позднее, а затем исключена) разделено на три очереди c вводом в эксплуатацию в 2010, 2011 и 2012 годах соответственно (см. табл. 4). Общая стоимость строительства оценивалась в 332,9 миллиарда рублей в ценах I квартала 2005 года (с НДС).

В паспорте инвестиционного проекта (распоряжение от 27 февраля 2015 года № 310-р [16]) предусматривалась первая очередь строительства участков от М-4 до М-11 (пусковые комплексы № 1 и 5 – 57,6 + + 48,6 миллиарда рублей в ценах соответствующих лет), от М-11 до М-7 (пусковой комплекс № 3 – 91,7 миллиарда рублей), от

Таблица 4

Оценка сроков ввода в эксплуатацию участков ЦКАД

Номер участка	Описание	Протяженность, км		Оценка срока ввода в эксплуатацию
		2009 год	2017 год	2006 год	2009 год	2015 год	2020 год
1	от М-4 до ММК	49,6	49,5 (ПК №1) 76,4 (ПК №5)	2011	2018	2019	2020– 2021
2	от ММК до М-1	63,9		2010	2018
3	от М-1 до М-9	52,1		2011	2022
4	от М-9 до М-11	37,2		2010	2022
5	от М-11 до ММК	28,6	...	2010	2022	...	...
6	от М-11 до М-8	53,9	105,3	2011–2012	2015	2019	2020
7	от М-8 до М-7	50,8		2010	2016
8	от М-7 до М-5	59,1	96,6	2010	2016	2019	2021
9	от М-5 до М-4	36,6		2011	2017
10	на участке ММК от М-1 до М-11	90	...	...

М7 до М4 (пусковой комплекс № 4 – 90,1 миллиарда рублей), от М-10 до М-11 (6,9 миллиарда рублей). Затраты на единого оператора определены в размере 5,0 миллиарда рублей. Ориентировочные сроки ввода в эксплуатацию первой очереди – 2019 год. Суммарный объем финансирования – 299,8 миллиарда рублей в ценах соответствующих лет (см. табл. 5).

Полагая, что показатели за 2012–2013 годы отражают фактические затраты и должны пересчитываться в постоянные цены на основании отчетных индексов для Московской области (см. табл. 1), а с 2014 – в соответствии с оценочными и прогнозными дефляторами 10, вычислим расчетную стоимость строительства в ценах декабря 2010 года – 183,2 миллиарда рублей.

В документе «Инвестиционные проекты ГК «Автодор» распределение затрат по годам приводится лишь для пусковых комплексов № 1 и № 5. Суммарная стоимость строительства ЦКАД общей протяженностью, как указано, 339,1 километра (хотя суммарная протяженность участков – 327,8 километра) составляет 313,3 миллиарда рублей, из них 17,7 миллиарда рублей потребуются на операторское соглашение и проведение отдельных локальных мероприятий.

В редакции отраслевой подпрограммы от 20 сентября 2017 года [17] указаны оценочные сроки строительства мероприятия в целом (2011–2019 годы) и общий объем финансирования (313,3 миллиарда рублей в ценах соответствующих лет). В программе ГК «Автодор» 2020 года приводится распределение финансирования по годам, общая сумма несколько выше – 317,9 миллиарда рублей. Фактическое финансирование указано до 2017 года, после 2017 года – оценочные и прогнозные значения 11. Оценка стоимости строительства в ценах на декабрь 2010 года – 189 миллиардов рублей.

В паспорте инвестиционного проекта за 2020 год (распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2020

Таблица 5

Оценка стоимости строительства ЦКАД

Год	Оценка инвестиций, млрд р.						Индексы пересчета затрат к декабрю 2010 года
	Паспорт проекта, 2015 год		ГК «Автодор», 2020 год		Паспорт проекта, 2020 год
	в ценах со-ответству-ющих лет	в ценах декабря 2010 года	в ценах со-ответству-ющих лет	в ценах декабря 2010 года	в ценах со-ответству-ющих лет	в ценах декабря 2010 года
Всего	299,8	183,2	317,9	189,0	341,2	203,3
2011 *	–	–	2,4	2,2	–	–	108,2
2012	0,9	0,8	1,4	1,2	17,4	13,1	120,7
2013	9,6	7,3	8,8	6,7			131,4
2014**	9,5	6,8	9,2	6,7			140,7	136,7
2015	56,7	37,8	25,0	18,1	27,9	19,8	149,9	141,0
2016	75,6	47,4	10,8	7,3	10,8	7,3	159,6	148,8
2017	56,8	33,3	19,1	12,0	19,1	12,0	170,3	158,8
2018***	90,7	49,8	69,3	41,8	69,4	41,8	182,0	167,1	166,0
2019	–	–	84,0	46,8	58,2	33,5	...	179,5	173,8
2020	–	–	70,2	37,7	104,1	57,6	...	186,1	180,8
2021	–	–	17,2	8,9	34,4	18,3	...	193,0	188,2