Антикоррупционное обучение государственных и муниципальных служащих как элемент цифровизации государственного управления

Funding: the research was carried out with the financial support of the RFBR within the framework of the scientific project No. 18-29-16119 (Formation of anti-corruption environment in a state and municipal authority through the introduction of an information and analytical system “Method and tactics of anti-corruption for state and municipal employees”).

Коррупция однозначно является мировой, международной проблемой (Jaunky et al., 2020), урон, наносимый ею в государственной управлении, экономике, бизнесе, инвестициях, системе общественных отношений невозможно подсчитать или спрогнозировать (Мухамедьярова, Газизова, 2015). Мы разделяем позицию, присущую не только российской, но и иностранной доктрине, согласно которой латентность выступает наиболее сложным аспектом процесса раскрываемости коррупционных правонарушений и преступлений, а также коррупционных проступков (Owusu et al., 2021).

Прогресс заставляет человечество переходить на упрощенную для реализации цифровую систему взаимоотношений в обществе. Как справедливо утверждают отдельные авторы, рубеж 2020–2021 гг. отмечен существенным прорывом в сфере правового обеспечения процессов использования цифровых ресурсов и оборота цифровых активов (Арямов, Руева, 2021). В юридический оборот прочно вошли понятия «цифровая экономика», «цифровое правительство», «цифровизация правосудия» и т. д.

Безусловно, цифровизация проникла и в большинство сфер государственного управления, в том числе она крайне актуальна и для системы противодействия коррупции. При этом специфика внедрения различных цифровых процессов в область государственного управления зависит от разных факторов и реализуется по различным направлениям. Интересно, что на обозначенном направлении государственной деятельности приоритетными становятся не публичноправовые репрессалии, а так называемые альтернативные формы решения уголовно-правового конфликта (Арямов, Колыванцева, 2017), когда оптимизация экономико-политических отношений существенно снижает коррупционные риски.

Рассмотрим разные группы (ориентиры) объектов государственного управления, подвергающихся цифровизации в контексте антикоррупционной деятельности. Конечно, такая классификация условна, абстрактна, основана на личном экспертном опыте и не претендует на системность.

Первая группа – контрольные действия в отношении служащих, в той или иной форме коррелирующие с обеспечением соблюдения ими запретов и ограничений, а также с систематизаций процесса соблюдения требований к служебному поведению. Так, государство регулирует и процессы, связанные с цифровым поведением лиц, обладающих публичным статусом: в этой сфере, в частности, осуществляется комплексный мониторинг (под которым, по сути, понимаются наблюдение, анализ, оценка и прогноз) соблюдения служащим норм этики, правил, отражающих действующие в законодательстве ограничения и запреты, в социальных сетях и публичном ин-тернет-пространстве.

В 2016 г. в Закон о гражданской службе была введена статья 20.2 «Представление сведений о размещении информации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет»1. Основой данных нововведений является Конвенция ООН против коррупции 2003 г.2, которая рекомендует государствам-участникам устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации о внеслужебной деятельности и занятиях, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8).

Действующее законодательство предусматривает, что тот, кто только поступает на службу, предоставляет всю информацию об адресах сайтов и (или) страниц в информационно-телекоммуникационной сети Интернет за 3 года, предшествующих поступлению, а уже состоящий на службе – ежегодно. Сведения такого рода относятся ко всем персональным сайтам, страницам в социальных сетях («ВКонтакте»; всем направлениям глобальной сети Meta – «Фейсбук», «Инстаграм»; «Одноклассники» и т. п.) – любому источнику, который позволяет персонифицировать служащего, идентифицировать его и т. п. Исключение составляют данные об электронной почте, сайтах знакомств, магазинов, салонов красоты, фитнес-клубов: регистрация там хоть и требует идентификации, но не имеет значения для социально-правового статуса государственного и муниципального служащего и не входит в систему антикоррупционного контроля.

Мониторинг осуществляется как службой собственной безопасности (например, в органах и подразделениях службы иных видов – Службе принудительного исполнения (ФССП), ФСИН), так и кадровыми подразделениями. В частности, проверяются соблюдение запрета на публичное выражение служащим мнений, суждений и оценок деятельности органов власти, в которых он состоит; этичность поведения и ненарушение рамок морали; демонстрируемый образ, стиль жизни и иные факторы, что приводит в том числе к привлечению к дисциплинарной ответственности (вплоть до увольнения в связи с утратой доверия государства) лиц, допускающих публичное высказывание критических мнений, суждений и оценок органа власти, в котором они несут службу, а также критику государства в целом. Кроме того, наказываются фривольное, несовместимое со статусом государственного или муниципального служащего поведение, матерные высказывания и комментарии, употребление алкоголя или наркотиков и т. п.

Вторая группа – цифровизация процесса сбора и обработки данных о доходах и расходах служащих. Об отдельных проблемах правового регулирования процесса осуществления контроля над расходами нами написана отдельная статья (Голоманчук и др., 2021).

Каждый государственный служащий, включенный в специальный перечень, ежегодно предоставляет сведения о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера по форме БК – с использованием специального программного обеспечения, размещенного для выполнения следующих основных функций на официальном сайте Президента Российской Федерации:

• –    создание печатных форм;

• –    заполнение необходимых сведений о соответствующих лицах для последующей печати в установленном виде;

• –    ввод и отображение введенных данных;

• –    проверка корректности ввода данных.

Раньше справка такого рода была бумажной и заполнялась от руки, теперь процесс циф-ровизован, есть много пошаговых подсказок, при работе с программой один раз в минуту происходит автосохранение.

Этот процесс не стоит на месте. Так, 1 января 2021 г. вступила в силу часть 10 ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которой цифровая валюта признается разновидностью имущества. В связи с этим расширен перечень сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, которые подлежат ежегодному декларированию государственными и муниципальными служащими.

Сведения о наличии цифровой валюты, а также расходах на ее приобретение и покупку цифровых финансовых активов необходимо обязательно предоставлять в установленном порядке. Отдельным категориям служащих (иных должностных лиц), их детям и супругам запрещено иметь в собственности цифровые финансовые активы, выпущенные в информационных системах, организованных в соответствии с иностранным правом, а также цифровую валюту, признанную иностранным финансовым инструментом.

Разумеется, интерактивные технологии проникли и в организацию управления государством. Так, единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации состоит из функциональных и обеспечивающих подсистем, объединенных логическими связями, поддерживаемыми программными средствами единой системы, и разделена на открытый и закрытый контуры. В функциональные подсистемы единой системы включена подсистема обеспечения соблюдения требований к служебному поведению, урегулирования конфликта интересов и противодействия коррупции1. Анализ отдельных информационных систем, связанных с вопросами антикоррупции, проведен нами ранее (Use of modern information…, 2020).

Мы предлагаем комплексную систему, предназначенную в первую очередь для кадровых подразделений органов власти и иных отделов, осуществляющих (ответственных за) антикоррупционную деятельность. Выявлению комплексного эффекта влияния внутренних и внешних факторов и условий на развитие антикоррупционной среды в органах государственной власти также посвящена одна из наших статей (Astafurova, Golomanchuk, 2021). Информационно-аналитическая система призвана упростить деятельность кадровых подразделений: оказывать содействие как в проведении профилактических, разъяснительных мероприятий, так и в осуществлении оценки знаний служащих о противодействии коррупции и многом другом (Anti-corruption education…, 2020). Кроме того, она позволяет служащим проходить обучение и тестирование в удобное для них время.

Необходимость разработки подобной системы бесспорна, зачастую (например, на муниципальной службе или в небольшом органе власти) антикоррупционную деятельность осуществляют один-два сотрудника, у которых помимо нее есть и другие обязанности. Поскольку они не профессиональные лекторы, не преподаватели, им сложно дается процесс разъяснения, объемной и трудной бывает и процедура тестирования.

Информационно-аналитическая система «Методика и тактика противодействия коррупции для государственных и муниципальных служащих» представляет собой программный комплекс, обеспечивающий обучение и тестирование сотрудников в рамках профилактических работ в вопросах противодействия коррупции. Концептуальная модель изложена в одной из предыдущих работ (Астафурова и др., 2019). В настоящий момент система состоит из клиентской и серверной частей, пользовательского интерфейса и двух баз данных.

Клиентская часть системы содержит в себе модуль аутентификации, модуль демонстраций, модуль тестирований и модуль сетевого взаимодействия (рисунок 1).

Рисунок 1 - Клиентская часть информационно-аналитической системы «Методика и тактика противодействия коррупции для государственных и муниципальных служащих»

Модуль аутентификации позволяет обеспечить доступ к различным функциям информационно-аналитической системы. При обращении он получает требуемую информацию о пользователе из локальных данных клиентской части и, при необходимости, удаленно - с серверной части, после чего выполняется проверка подлинности введенных сведений (логина и пароля). На основании этой проверки определяется конечный набор доступных функций.

Модуль демонстраций предоставляет средства чтения и просмотра справочных и обучающих материалов, ориентированных на совершенствование компетенций юридической и правовой направленности у гражданских служащих государственных учреждений. Данный контент обеспечивает методологическую опору при прохождении ряда тестов. К этому модулю относится, в частности, курс лекций по следующим темам:

• -    «Понятие коррупции и основы противодействия ей (российский и зарубежный опыт)»;

• -    «Ограничения и запреты для государственных и муниципальных служащих»;

• -    «Организация предоставления служащими сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера»;

• -    «Типичные ошибки в предоставлении сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и алгоритм их предотвращения»;

• -    «Актуальные особенности предотвращения и урегулирования конфликта интересов» и иные.

Модуль тестирований позволяет осуществлять тематическую выборку вопросов из базы данных согласно тематике тестирования, обеспечивает интерфейс ввода/вывода информации в соответствии с вопросом, а также соблюдение всех правил тестирования (контроль отведенного времени на прохождение тестов и наличие ответа на поставленный вопрос). Данный модуль также предоставляет возможность выбора одного из режимов проверки знаний:

• -    обучающий режим, не предполагающий сохранение итоговых результатов проверки знаний по вопросам противодействия коррупции;

• -    режим контрольного тестирования с записью результатов в соответствующую базу данных.

В 2020 г. мы проводили внедрение и апробацию программной оболочки тестового модуля разрабатываемой информационно-аналитической системы. Подробнее о процессе и полученных результатах можно ознакомиться в ранее опубликованной работе (Analysis of knowledge…, 2021).

Модуль сетевого взаимодействия отвечает за организацию обмена данными между клиентской и серверной частями системы. В него входят не только создание сетевых сокетов и преобразование информации в удобную для передачи форму, но и определение и выборка тех сведений, которые нужно передать. Переход к клиент-серверному решению и, как следствие, модификация некоторых функций клиентской части, а также разработка серверных компонент обусловлены необходимостью централизованного управления. Такой переход позволил осуществлять удаленный сбор и обработку данных.

Серверная часть информационно-аналитической системы содержит следующие элементы (рисунок 2):

• –    модуль аутентификации;

• –    модуль управления учетными записями;

• –    модуль обновления баз клиента;

  – модуль аналитики;

• –    модуль взаимодействия с базой данных;

• –    модуль сетевого взаимодействия.

Рисунок 2 - Серверная часть информационно-аналитической системы «Методика и тактика противодействия коррупции для государственных и муниципальных служащих»

Модуль аутентификации серверной части выполняет функции, схожие с таковыми одноименного модуля клиентской части, по отношению к пользователям – администраторам сервера, за исключением того, что все необходимые аутентификационные данные он получает локально. Кроме того, он отвечает за обработку аутентификационных запросов, приходящих от удаленных клиентов.

Модуль управления учетными записями обеспечивает функции администрирования учетными записями пользователей программы, начиная от проходящих тестирование до администраторов информационно-аналитической системы. Поддерживает функции анализа данных по результатам тестирования и другим сведениям о пользователях в подмодуле аналитики.

Модуль обновления баз клиента обрабатывает запросы клиентских приложений и отправляет им актуальную информацию.

Модуль взаимодействия с базами данных обеспечивает их связь с другими модулями программного комплекса. Базы данных тестовых вопросов, а также пользователей и настроек хранят информацию и передают ее через модуль взаимодействия с базами данных на серверную и клиентскую части комплекса.

Пользовательский интерфейс представляет собой графическую оболочку, обеспечивающую взаимодействие пользователя и информационно-аналитической системы.

Таким образом, автоматизированный управленческий комплекс может являться составной частью информационной системы, находящейся под контролем государственных и муниципальных органов управления. Он позволит осуществлять противодействие коррупции как системную деятельность кадровых подразделений – от лекционного блока до системы оценки знаний служащих. Это существенно упростит методологические аспекты антикоррупционной работы органов власти.