Архивная политика Европейского союза

Добиться единого, согласованного подхода в отношении доступа к документам в таком международном образовании, как Европейский союз, довольно проблематично, и это ясно видно из непростой истории развития законодательства по данному вопросу. С одной стороны, увеличение доступа к информации является неотъемлемым инструментом в реализации политики прозрачности, открытости и публичности, важным аспектом в формировании открытого правительства, с другой стороны – принцип открытости не должен противоречить признанным и приемлемым критериям секретности. С включением в состав ЕС новых государств вопросы, касающиеся открытости и прозрачности процесса принятия решений, становятся все актуальнее. До принятия Маастрихтского договора Европейское сообщество было известно как довольно закрытая организация, во внутренних законодательных актах не поднимался вопрос о доступе общественности к информации. Исследовательский интерес вызывает как история развития законодательства ЕС в данной области, так и практическая реализация правовых норм в современных условиях.

Европейский союз создавался изначально для решения экономических и политических задач европейских государств, в связи с чем к исключительной компетенции данной организации были отнесены прежде всего вопросы определения и проведения общей внешней политики и политики безопасности. Политика управления документацией и архивами прозвучала в нормативных документах значительно позднее.

ческого сообщества. Договор содержал главу XII Культура, которая с небольшими изменениями включалась в последующие договоры об учреждении. Интересной представляется статья 255, в которой говорится, что любой гражданин Союза, физическое или юридическое лицо, проживающее или зарегистрированное в государстве-члене, имеет право на доступ к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии, которые в свою очередь должны разработать Правила процедуры, касающиеся открытия доступа к своим документам (следует отметить, что указанные Правила учреждения стали принимать только после 2001 года).

Впервые вопрос о том, что Европейское экономическое сообщество потеряло свой исключительно экономический смысл и стало Европейским сообществом, прозвучал в Маастрихтском договоре (подписанном 7 февраля 1992 года и вступившем в силу 1 ноября 1993 года), где наряду с экономической, образовательной, молодежной, визовой, денежно-кредитной и пр. была заявлена и политика в области культуры. Декларация 17 к договору о праве доступа к информации гласила, что прозрачность принятия решений укрепляет демократический характер учреждений ЕС и доверие европейцев, а также содержала указание на необходимость разработки мер, направленных на улучшение доступа общественности к информации, имеющейся в учреждениях ЕС2. Шестого декабря 1993 года Совет и Комиссия одобрили Кодекс поведения о доступе общественности к документам Совета и Комиссии3. В тексте данного документа был сформулирован базовый принцип: общественность должна получить максимально широкий доступ к документам Комиссии и Совета. Амстердамский договор (был подписан 2 октября 1997 года и вступил в силу 1 мая 1999 года) внес небольшие коррективы в формулировки, в частности, в тексте договора прозвучало желание углубить солидарность между европейскими народами при уважении их истории, культуры и их традиций, а также обязательство Сообщества принимать во внимание и учитывать в своей деятельности культурные аспекты наравне с другими. Последние изменения в учредительный документ Евросоюза были внесены Ниццким (был подписан европейскими лидерами 26 февраля 2001 года и вступил в силу 1 февраля 2003 года) и Лиссабонским договорами (был подписан 13 декабря 2007 года и вступил в силу 1 декабря 2009 года), после чего в итоговой версии договора появилась отдельная глава, посвященная вопросам сохранения культурного наследия. В частности, в преамбуле указывается желание «углублять солидарность между народами при уважении их истории, культуры и традиций. Сообщество должно содействовать расцвету культур государств-членов, уважая их национальное и региональное разнообразие и в то же время выдвигая на первый план общее культурное наследие»4.

Таким образом, можно отметить, что изначально политика в области управления документацией, архивная политика не были заявлены в учредительных документах Европейского союза в качестве приоритетных. С другой стороны, в категорию «культурное наследие», надо полагать, можно отнести и документальное, архивное наследие европейских стран в частности и Сообщества в целом.

Тем не менее, отсутствие прямого указания на реализацию политики в области управления документацией не стало препятствием для формирования и развития данного направления деятельности ЕС. Следует сказать о ряде статей в договорах об учреждении, которые заложили правовую основу для развития законодательных инициатив в отношении документов, записей и архивов ЕС, позволили сформировать основные принципы и полномочия в данной области. Базовыми стали статьи 203 и 235 Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (25 марта 1957 года) и Договора об учреждении Европейского экономического сообщества (25 марта 1957 года) соответственно, в которых говорилось, что, если для достижения одной из целей Сообщества требуется предпринять действие, для осуществления которого в текстах договоров не предусмотрены необходимые полномочия, Совет, по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом, на основе единогласного решения предпринимает соответствующие меры5.

В 1981 году в предложении Комиссии Европейских сообществ впервые прозвучала идея информирования граждан европейских государств-членов ЕС в отношении любой проводи- мой Сообществом политики (сельскохозяйственной, промышленной и пр.), которая непосредственно касается их как потребителей6. В качестве одной из задач озвучивалась необходимость разработки процедур для ознакомления общественности с деятельностью государственной власти. В этом же году аналогичная идея прозвучала в тексте мнения Европейского парламента на сообщение Комиссии об открытии для общественности исторических архивов7.

На основании вышеназванных статей 1 февраля 1983 года был принят Регламент Совета (ЕЭС, Евроатом) №354/83 об открытии для общественности исторических архивов Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии. Данным документом были учреждены исторические архивы сообществ, а также было установлено правило 30 лет – срока, по истечении которого (начиная с даты создания документа или записи) документация сообществ должна быть открыта для общественности. 8 февраля 1983 года аналогичный и практически идентичный документ был принят в отношении открытия для общественности исторических архивов Европейского сообщества угля и стали8.

Следующим шагом в данном направлении стало принятие в 2001 году Регламента (ЕС) 1049/2001 о предоставлении доступа к документам Европейского парламента, Совета и Комис-сии9. Данный документ стал ключевым, поскольку заложил принципы прозрачности, открытости и доступности, которые определили направления развития политики в области управления документами и архивами. Впоследствии институты и учреждения ЕС стали разрабатывать и применять собственные правила доступа к своим документам (напр., Европейский суд аудиторов, Европейский центральный банк, Комитет регионов и др.). Следует сказать также, что параллельно на процесс предоставления определенных категорий документов общественности оказывают непосредственное влияние и другие законодательные акты10.

В зарубежной практике архивная политика рассматривается как одно из направлений реализации общей политики управления документами. В отношении Европейского союза уместно говорить, что архивная политика представляет собой часть целостной стратегии управления информацией (an Information Management Strategy for EU internal security)11, которая основана на принципе прозрачности (transparency), заложенном в тексте Регламента (ЕС) №1049/2001 о доступе общественности к документам12, и постулате, что информация является одним из наиболее ценных ресурсов.

Основная цель архивной политики – создание надлежащих условий для грамотного управления архивами для предоставления юридически значимых доказательств об осуществлении повседневной деятельности, проведения контроля над операциями с документами, обеспечения преемственности в случае стихийных бедствий, приведения документов в соответствие с нормативными требованиями, для сохранения коллективной памяти ЕС.

Архивная политика Европейской комиссии включает в себя внутреннюю политику, связанную с архивами ЕС, а также предполагает внешнее сотрудничество и координацию с архивными учреждениями в Европе. Внутренняя архивная политика представляет собой совокупность правовых норм, стратегий и процедур, которые позволяют строить эффективную систему управления архивами и своевременно предоставлять документы, открывать исторические архивы для общественности по истечении 30 лет. Внешняя политика подразумевает сотрудничество с архивными учреждениями государств-членов, представительство Европейской комиссии в европейских и международных архивных органах, а также сотрудничество с другими институтами ЕС.

Рассмотрим внутреннюю архивную политику Европейского союза. Исторически первым документом, касающимся архивов ЕС и архивной политики, явился Протокол о привилегиях в 1965 году13. В частности, ст.2 данного Протокола закрепила за архивами сообщества статус неприкосновенных. Следует заметить, что практика предоставления архива и архивных документов для доступа общественности по истечении определенного периода времени не нова, в этом смысле европейское сообщество переняло опыт международных организаций и архивных учреждений европейских государств. Исторические архивы ЕС были созданы в 1980-х годах. 1 февраля 1983 года был принят регламент Совета ЕС об открытии для общественности исторического архива Европейского экономического сообщества и Европейского сообщества по атомной энергии. Регламент устанавливал прежде всего терминологическую базу, в частности, были определены такие понятия, как архивы сообщества (Community archives) – все документы и записи любого типа и любой формы, в которой они были созданы или получены институтами или должностными лицами при исполнении ими своих обязанностей, которые связаны с деятельностью Европейского экономического сообщества или Европейского сообщества по атомной энергии (п.2 регламента). Кроме того, было введено понятие исторического архива – часть архивов сообщества, документы которой хранятся постоянно. Таким образом, подра- зумевалось, что каждое учреждение имеет право создавать исторические архивы14.

Все вопросы, связанные с разработкой, реализацией и контролем соблюдения архивной политики, были возложены на высший орган исполнительной власти Европейского союза – Европейскую комиссию. В 1989 году исторические архивы были переданы в управление Генерального секретариата (Secretariat General, SG) Комиссии. После проведения внутренней реорганизации архивных служб Комиссии в 2005 году исторические архивы были переданы в Управление по вопросам инфраструктуры и логистики (Infrastructures and Logistics – Brussels, OIB) в Брюсселе, чтобы сосредоточиться на работе внутренних архивов Комиссии. В настоящее время Генеральный секретариат продолжает нести ответственность за управление записями и архивной политикой. Службы исторических архивов несут ответственность за управление сохранностью центрального хранилища и обработку файлов, переданных на хранение, поэтому они выступают в качестве промежуточного архива для департаментов и служб Комиссии и помогают обеспечить реализацию правила 30 лет.

Исторический архив Европейского союза консолидирует архивные материалы исторических архивов учреждений ЕС, которые могут быть открыты общественности согласно соответствующим положениям, и находится в ведении Европейского университетского института (the European University Institute) во Флоренции и финансируется за счет бюджета ЕС. Соответствующий договор между Комиссией европейских сообществ, действовавшей от имени институтов сообщества, и европейским университетским институтом во Флоренции был подписан в 1984 году 17 декабря, а фактически работу исторический архив начал в 1986 году.

В соответствии с договором ежегодное финансирование предполагает выполнение институтом ряда обязательств. Институт согласно договору отвечает за принятие на хранение, обеспечение сохранности и предоставление исследователям доступа к архивным документам ЕС по истечении 30 лет. Институт принимает на хранение документы различных учреждений Евросоюза, за исключением судебных документов. Помимо этого Исторический архив собирает и осуществляет депозитарное хранение частных коллекций, архивов политических деятелей и высокопоставленных должностных лиц Евросоюза, документов общественных движений и международных организаций, игравших и играющих важную роль в процессе объединения Европы. Институт принимает на хранение как оригиналы документов, так и микроформы копий.

В случае, если оригинал требуется учреждениям ЕС по юридическим причинам или для обеспечения деятельности, в институте хранится микроформа. В обязанности Института входит обязательное уведомление учреждений европейского сообщества, передавших на хранение полностью или часть своих исторических архивов, об угрозе их неприкосновенности. Институт не имеет права изменять классификацию, принятую учреждением, уничтожать записи, переданные на хранение, не отвечает за комплектность переданных ему документов (дел). Институт по просьбе учреждения возвращает оригиналы документов, однако после истечения срока надобности они снова переходят на хранение в институт. Кроме того, институт несет ответственность за сохранность документов и принимает необходимые меры для сохранения и защиты документов и записей в соответствии с современными международными требованиями в области физической защиты, технических правил безопасности. Для обеспечения постоянного физического хранения документов в кампусе Института на безвозмездной основе используют виллу Сал-виати (Salviati), а пока документы располагаются на вилле Иль Поджиоло (il Poggiolo). Расходы на перевозку документов и документации оплачиваются учреждениями. Ежегодно институт отчитывается перед комиссией за реализацию возложенных на него обязательств, в том числе о расходовании средств, и составляет заявку на следующий финансовый год. Каждое учреждение имеет право в любое время проверить рациональность использования и распределения средств, а также условий хранения.

Кроме того, в 2004 году была сформирована межведомственная архивная группа, которая собирается два раза в год для:

– Обсуждения политики управления текущими архивными документами и историческими архивами.

– Улучшения сотрудничества в архивной области.

– Согласования обращений к архивам, где это возможно.

– Кроме того, группа координирует хранение исторических архивов ЕС.

Фонды исторического архива ЕС сформированы в три группы:

– фонды из учреждений ЕС (Европарламент, Совет министров, Европейская комиссия, счетная палата, экономический и социальный комитет, европейский инвестиционный банк, агентство европейских сообществ. Европейский суд свои документы не передал);

– депозиты (файлы, документы и записи, переданные фонду от лиц, участвовавших в ев- ропейском развитии, международных организаций, общественных движений и объединений с целью дальнейшего развития европейской интеграции. Данная категория документов дополняет исторические архивы, однако порядок и правила хранения, а также доступа определяются в соответствии с конкретными, индивидуальными договорами на хранение);

– коллекции (дополняют существующие запасы исторического архива по европейской интеграции. Эти группы документов, как правило, не охватываются официальным договором вклада. Они являются документами различного происхождения, искусственно собраны в одном месте. В большинстве случаев эти коллекции являются копиями документов, сохраняемых в другом месте. Например, материалы из частных коллекций, выдержки из национальных архивов, интервью по вопросам европейской истории (европейская устная история).

Внешняя архивная политика Европейского союза представлена в нескольких направлениях: работа Европейской архивной группы (European Archives Group) и междисциплинарного DLM-forum. Остановимся подробнее на первом направлении.

Идея объединения лучших европейских архивных практик для улучшения деятельности архивных учреждений государств-членов Европейского союза озвучивалась неоднократно. Концепция расширения сотрудничества архивов в Европе была принята на официальном уровне во второй половине 1991 года, когда в Европейском союзе председательствовали Нидерланды. 14 ноября 1991 года была принята резолюция Совета министров культуры о договоренности, касающейся архивов15. В связи с двоякой ролью архивов в качестве основы для принятия решений в государственном секторе, с одной стороны, и как одного из важнейших компонентов культурного наследия стран, с другой, учитывая, что грамотно сформированный и доступный архив в значительной степени содействует демократическому функционированию европейских обществ, Комиссией было предложено создать группу экспертов, назначенных по предложению государств-членов, в целях изучения, в какой степени координация архивной политики и практики в рамках Сообщества позволит сформировать грамотное единое архивное европейское пространство. В конце 1992 года группой экспертов был представлен доклад о мерах в отношении архивов, положения которого легли в решение от 17 июня 1994 года16. В соответствии с данным решением в качестве основных мер были приняты следующие:

– организация междисциплинарного фору- ма по проблемам управления документами, хранения, сохранности и поиска машиночитаемых документов;

– сотрудничество с государствами-членами в плане обмена специалистами архивной области и студентами;

– поощрение подготовки и публикации на всех языках союза информации (практических руководств, технических изданий, научных исследований и выводов, рекомендаций, процедур и пр.), касающейся сохранения и реставрации архивных материалов и документов;

– оказание помощи государствам-членам в рассмотрении и урегулировании вопросов, связанных с архивированием и хранением документации, с возможностью применения накопленного практического опыта неправительственными организациями (например, Международный архивный совет).

Выводы первого доклада о состоянии и перспективах сотрудничества архивов были опубликованы и приняты Советом в 1994 году. Последующие решения Совета от 17 июня 1994 года привели к целому ряду важных результатов, в частности организация европейского междисциплинарного DLM forum по вопросам электронных документов и архивного хранения, создание INSAR17, периодический обзор событий в архивной области в Европе, разработка типовых требований MoReq. На основании принятых документов, а также учитывая новейшие достижения в области архивного хранения документов национальной группой экспертов архивистами государств-членов ЕС был представлен проект новой резолюции по координации деятельности европейских архивов, который лег в основу резолюции Совета министров культуры ЕС от 6 мая 2003 года18, где были выделены следующие аспекты:

– организация архивного сектора в Европе (архивы и европейские учреждения, государственные архивы и государства-члены, сотрудничество между архивными службами и административными органами, частными архивами);

– организационные, технические и профессиональные аспекты доступа к архивам (приведение национального законодательства в соответствие с законами ЕС и постоянный мониторинг его актуального состояния, организация он-лайн доступа и новые возможности поиска, создание интернет-шлюза или портала для документов и архивов, чтобы облегчить трансграничный доступ к документам ЕС, и сотрудничество с европейскими интернет-проектами в данной области, оценка документов, отбор и т.д.);

• –    описание конкретной роли архивистов в 21 веке как хранителей памяти общества и постав-

• щиков аутентичной архивной информации для граждан в целях укрепления демократии;

• –    изучение и совершенствование мер по борьбе с хищениями архивных документов;

• –    укрепление во всей Европе междисциплинарного сотрудничества по определению подлинности и сохранению электронных документов;

• –    развитие программы «Электронная Европа» (e-Europe), лиссабонской стратегии, оцифровки документов;

• –    разработка программ по сохранению аудиовизуальных документов и архивов в связи с развитием мультимедийных приложений.

Рекомендации Совета по приоритетным действиям по расширению сотрудничества в области архивов в Европе (2005/835/EC) 19, принятые 14 ноября 2005 года, ознаменовали новый этап в сотрудничестве между архивами европейских государств. Они призывают к созданию новой европейской архивной группы, ЕАГ (European Archives Group (EAG) для обеспечения взаимодействия между европейскими архивами и реализации архивной политики. В 2006 году такая группа была создана, куда вошли эксперты из всех 27 стран-членов ЕС, а также представители институтов Союза (по одному представителю от государств-членов ЕС и по одному представителю от каждого учреждения ЕС). В свою очередь представители могут иметь заместителей, в равном количестве, с аналогичными полномочиями. Возглавляет группу представитель государства, которое председательствует в это время в Совете Евросоюза. Заседания собираются либо в соответствии с внутренними регламентами либо по требованию простого большинства. Для рассмотрения конкретных вопросов Архивная группа на основании технического задания может создавать подгруппы, которые впоследствии, по выполнениюи возложенных обязательств, распускаются.

Свою деятельность Европейская архивная группа осуществляет по следующим приоритетным направлениям:

• 1.    Сохранение архивов Европы и предотвращение ущерба.

• 2.    Укрепление европейского междисциплинарного сотрудничества в области электронных документов и архивов.

• 3.    Создание и поддержание интернет-порта-ла для размещения документов и информации об архивах Европы.

• 4.    Поощрение передовой практики в отношении национального и европейского законодательства в отношении архивов.

• 5.    Принятие мер по предотвращению хищений архивных документов и облегчению поиска украденных документов.

Европейская архивная группа сотрудничает с другими независимыми европейскими и национальными архивными организациями (например, the National Representatives Group on Digitisation and the European Bureau of Library, Information and Documentation (EBLIDA и др.).

В 2008 году Европейская архивная группа опубликовала доклад о ходе осуществления Рекомендации Совета по расширению сотрудничества в области архивного дела, который и был представлен Совету осенью (COM (2008) 500, SEC (2008) 2364). В докладе говорилось не только о достигнутом прогрессе, но также о необходимости обдумать архивами свою новую роль в стремительно меняющихся условиях, и изучить, каким образом они могут лучше служить обществу в целом и государственному сектору в частности. В связи с этим группой было определено пять ключевых направлений, задач для архивов на будущее:

• –    деятельность архивов по поиску возможностей для повторного использования информации для государственного сектора;

• –    возможность онлайн-доступа к архивам;

• –    роль архивов в цифровом мире;

• –    создание европейской сети экспертных знаний;

• –    разработка центра обмена передовым опытом европейскими архивистами.