Безопасность в туризме: вопросы правового регулирования и перспективы развития в условиях возникновения системных рисков

Submitted: 2021/05/01.

Accepted: 2021/06/01.

Одной из глобальных проблем современности на сегодня является проблема безопасности. В любой сфере, где человек вступает в контакт с природой, другим человеком или группой людей, техникой и технологиями, возникают определенные риски. Учитывая специфику туристской отрасли, потребитель тур-услуг непрерывно связан с опасностью. По мнению С. Б. Мичурина, «в России туризм, с одной стороны, всё больше приобретает черты самостоятельной отрасли экономики, с другой - массового общественного явления, развивающегося в соответствии со спецификой территории и своими внутренними закономерностями» [1]. Таким образом, организационно-правовое обеспечение безопасности туризма направлено в первую очередь на организацию личной безопасности туристов, сопряженной с сохранностью их имущества, охрану экологической природной среды при оказании туристских услуг. В результате как правовое, так и организационное обеспечение безопасности туризма должно быть направлено на принятие необходимых мер по предотвращению опасных деяний, а также на ликвидацию последствий их проявления.

При проведении данного исследования ставилась цель проанализировать характерные особенности правового обеспечения безопасности туризма и в результате обозначить перспективы его совершенствования в условиях возникновения системных рисков, например, таких, как принятие международным сообществом режима нокдауна (lockdown), выраженного в виде «введения строгих ограничений на поездки, социальное взаимодействие и доступ к общественным пространствам»1.

Объектом исследования стали отношения, возникающие по поводу обеспечения безопасности в туризме.

Предметом исследования выступают вопросы правового регулирования безопасности в туризме и перспективы его развития в условиях возникновения системных рисков.

Для реализации поставленной цели были определены следующие задачи: раскрыть понятие «безопасность туризма» и обозначить функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти по обеспечению безопасности туризма; проанализировать правовое регулирование безопасности туризма на законодательном и подзаконном уровнях; обозначить особенности отраслевого законодательства, призванные обеспечить безопасность туризма по своим направлениям деятельности; сформулировать выводы по итогам проведенного исследования и определить перспективные направления обеспечения безопасности туризма в условиях возникновения системных рисков.

Среди современных ученых, занимающихся проблемами безопасности и рисков в туристской отрасли, следует выделить работы А. П. Бгатова, А. Г. Бобковой, С. И. Берлин, С. А. Кудреватых, Е. Л. Писарев-ского, И. В. Попова и др. [7,8,9,10]. Однако вопросы безопасности туризма остаются до настоящего времени актуальными и привлекают к себе значительное внимание как ученых, так и практиков.

В статье 14 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» «под безопасностью туризма понимаются безопасность туристов (экскурсантов), сохранность их имущества, а также ненанесение ущерба при совершении путешествий окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, безопасности государства»². При этом на Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти возложена обязанность «информировать туроператоров, тур-агентов и туристов (экскурсантов) об угрозе безопасности туристов (экскурсантов) в стране (месте) временного пребывания, в том числе путем опубликования соответствующих сообщений в государственных средствах массовой информации». Наряду с этим необходимо отметить, что «в силу специфики отра- сли, кроме а гентства, еще более 40 федеральных ор-

1 Словарь Collins назвал «локдаун» словом 2020 года. Интерфакс. 10.11.2020. // URL: Дата обращения: 20.02.2021.

ганов исполнительной власти наделены функциями в части регулирования туризма [3].

Если в стране пребывания российских туристов возникает угроза безопасности их жизни или здоровья, то туристом или туроператором может быть расторгнут договор об оказании туристских услуг или условия такого договора должны быть изменены в интересах туристов в части обеспечения безопасности их отдыха. При заключении договора на оказание туристских услуг турист должен быть проинформирован об опасностях, с которыми он может столкнуться в стране пребывания, а также о порядке и способах получения экстренной помощи в условиях возникновения опасности для его жизни и здоровья.

Руководствуясь положениями статьи 7 Федерального закона «О безопасности», Ростуризм и иные уполномоченные органы государственного управления координируют свою деятельность с иностранными партнерами в сфере обеспечения безопасности «на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»3. При этом основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности, а также утверждение национальной стратегии и иных концептуальных и доктринальных документов в сфере обеспечения безопасности формируются и осуществляются непосредственно самим Президентом России, что законодательно относится к его полномочиям4.

Кроме того, частью 2 статьи 7 Закона о безопасности определено, что «Президент России принимает меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму, а защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом является одной из целей международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения безопасности»5.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время в рамках государственной политики развития туристской деятельности ставится задача развивать «здоровую» конкурентоспособность тур-бизнеса, в частности, повышать безопасность туризма в его различных сферах реализации. Одним из перспективных направлений в этой части, по мнению

М. К. Рузмановой и А. С. Котосонова, является «становление и развитие сервиса обеспечения безопасности туристской деятельности в Российской Федерации», под которым они понимают «деятельность, осуществляемую негосударственными организациями в области обеспечения безопасности туристов» [2]. Причем основная цель развития такого сервиса обеспечения безопасности туристской деятельности, по их мнению, должна быть направлена на «эффективное задействование рыночных механизмов и оказание негосударственными организациями услуг ... в дополнение к государственным» [2]

Правовой аспект обеспечения безопасности туристской деятельности значим как для выездного, так и для въезного туризма. Правомерность поведения туристов во многом зависит от их осведомленности об установленных правилах поведения, особенностях национального менталитета и общепринятых обычаях того или иного государства. Это в полной мере касается и норм российского законодательства о туристской деятельности, регулирующих вопросы правового положения иностранных граждан, связанных с вопросами национальной миграционной политики.

2021 Том 15 №3        SERVICEp/us

SCIENTIFIC JOURNAL

Принимая такие правовые нормы, органы государственного управления должны осознавать, что действие этих правил должно соблюдать баланс интересов государства в развитии туризма, с интересами обеспечения его безопасности.

Правовое регулирование туристской деятельности относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет развивать профильное региональное законодательство. В ряде субъектов Российской Федерации наряду с региональными законами о туристской деятельности разработаны концепции развития туризма и профильные целевые программы, где отражаются и проблемы безопасности туризма9.

Правовое регулирование безопасности туризма в значительной мере осуществляется посредством принятия подзаконных ведомственных актов. Например, в утвержденном приказом Минкультуры России административном регламенте, наряду со «стандартом предоставления государственной услуги по информированию об угрозе безопасности туристов в странах временного пребывания, включающем описание услуги, сроки ее предоставления и исчерпывающий перечень документов, необходимых для ее предоставления, определены состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), а также требования к порядку их выполнения»10. Соответствующим приказом также регулируется порядок взаимодействия Ростуризма с иными уполномоченными структурами, призванными информировать туристов, находящихся в туристической поездке, об угрозе их безопасности, а также порядок обжалования действий либо бездействия Ростуризма по их информированию.

В целях повышения безопасности туристов Федеральное агентство по туризму принимает нор- мативные акты, направленные на регламентацию и классификацию туристских объектов повышенной опасности эксплуатации. Так, например, Приказом Ростуризма «Об утверждении Правил классификации горнолыжных трасс, классификации пляжей»11, устанавливается субъектный состав участников и порядок классификации горнолыжных трасс и пляжей, что в целом способствует повышению безопасности туристского отдыха в таких местах повышенной опасности эксплуатации.

Принятые Минтрансом России в июне 2007 года Федеральные авиационные правила направлены на «защиту прав и законных интересов пассажиров-туристов при их перелетах к месту отдыха, обеспечивают качество и безопасность оказываемых услуг»12.

Аналогичные задачи стоят и перед Правилами перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом13, в которых определяются условия перевозки пассажиров, багажа и грузобагажа, а также определяются уровень их обслуживания, основные требования к услугам и порядок возмещения утраты, недостачи и повреждения багажа и грузобагажа.

Перечень законных и подзаконных актов, обеспечивающих безопасность туристов при их перемещении к местам отдыха, можно продолжить и далее. Например, утвержденные приказами Минтранса России Правила морской перевозки пассажиров и Правила перевозок пассажиров и их багажа на внутреннем водном транспорте14.

С июля 2007 года обязанности турагентов по обеспечению безопасности туристской деятельности устанавливались Правилами оказания услуг по реализации туристского продукта. Однако с 1 января 2021 года Правительством РФ утверждены новые правила оказания услуг по реализации турист-

ского продукта15, в соответствии с которыми будет корректироваться значительная часть внутренних стандартов ассоциаций туроператоров и иных локальных актов турагентств и их объединений.

Необходимо признать, что Российская Федерация имеет значительный потенциал в продвижении туристской индустрии как в сфере внутреннего, так и внешнего туризма, что позволит сделать ее одним из приоритетных направлений национальной экономики, обеспечивающим повышение занятости в этой сфере, способствующим развитию региональной туристской инфраструктуры, способствующей сохранению и развитию природного, исторического и культурного потенциала страны.

Признавая это, необходимо особое внимание уделять безопасности туристской деятельности, с учетом имеющихся обеспечительных мер. Так, в методическом пособии, разработанном в 2015 году ВНИИ ГОЧС (ФЦ) МЧС России «Обеспечение безопасности», устанавливается, что «для обеспечения безопасность жизни, здоровья туристов и сохранности их имущества должны быть разработаны методы контроля за выполнением требований безопасности при ознакомлении с природными, историческими, социально-культурными или иными объектами, способными удовлетворить духовные и физические потребности туристов»16.

Получая туристские услуги, человек может столкнуться с различными опасностями природного и техногенного характера, от получения случайной травмы до гибели в результате террористического акта в местах скопления туристов на объектах культурного наследия. Популярные туристские маршруты становятся объектами пристального внимания для криминальных элементов как возможность совершать противоправные действия против жизни, здоровья и свободы человека.

Так, участниками Эстерсундской конференции, проведенной ВТО в 1995 году, были определены основные направления по решение вопросов безопасности в туризме и снижению рисков при путешествиях. Ее участники признали, что «сфера туризма в це- лом или ее отдельные элементы при определенных обстоятельствах могут генерировать угрозы безопасности, причиняющие вред окружающей среде, материальным и духовным ценностям общества, а также безопасности государства»17.

Как вывод, безопасность туризма должна быть обеспечена государственными гарантиями, посредством формирования необходимой правовой базы, защищающей как интересы всего государства, так и интересы отдельно взятого туриста. Государственные гарантии должны быть направлены на обеспечение безопасности туристской услуги как во время совершения туристами путешествий, так и в местах их быта и отдыха.

В современных условиях система правового регулирования туристской деятельности включает Федеральный закон об основах туристской деятельности, принимаемые в соответствии с ним иные профильные федеральные и региональные законы, а также иные нормативные правовые акты.

При возникновении непредвиденных обстоятельств на государственном уровне принимаются надлежащие меры по защите интересов российских туристов, в том числе меры по их эвакуации из страны временного пребывания.

Анализируя источники правовой регламентации безопасности туризма, нельзя не упомянуть принятый Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации и введенный в действие с 1 января 2016 года в качестве национального стандарта Российской Федерации ГОСТ 32611-201418 который «устанавливает требования по обеспечению безопасности жизни, здоровья, имущества туристов при совершении путешествий. Распространяется на юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, индивидуальных предпринимателей, оказывающих туристские услуги»19.

Как уже было отмечено ранее, Россия имеет значительный потенциал для привлечения внешних и внутренних туристов при соответствующем со-

2021 Том 15 №3        SERVICEp/us

SCIENTIFIC JOURNAL

вершенствовании туристской инфраструктуры. Это, в частности, характеризуется «наличием в России 18 объектов всемирного наследия ЮНЕСКО и 11 объектов всемирного природного наследия ЮНЕСКО, в связи с чем по этим показателям Российская Федерация занимает в общемировом рейтинге 10-е и 4-е места соответственно»20.

При этом эти рейтинговые показатели могли быть значительно выше, если бы потребительский спрос не сдерживался такими факторами, как предубеждения (стереотипы) иностранных граждан о туризме в Российской Федерации - «небезопасность» и «негативный геополитический образ»21.

В Концепции федеральной целевой программы развития росийского внутреннего и въездного туризма на 2019-2025 годы отмечено, что «для достижения целевых установок предполагается осуществить дальнейшее использование кластерного подхода при определении стратегических ориентиров развития сферы туризма в субъектах Российской Федерации, как приоритетного наряду с принципами государственно-частного партнерства и координации региональных программ развития туризма»23.

При этом в Стратегии развития российского туризма в период до 2035 года уделяется особое внимание обеспечению безопасности в сфере туризма24.

В контексте этого документа можно согласиться с Е. В. Козловой, Т. В. Солод и А. А. Завьяловым в том, что «обеспечение комплексной безопасности туристов и объектов туристской деятельности включает действия всех участников туристской отрасли: турагентов и туроператоров, туристских фирм, предприятий общественного питания, коллективных средств размещения, транспортных компаний, государственных служб, ответственных за жизнь и здоровье граждан, и самих туристов» [4].

В начале 2020 г. все страны охватила пандемия нового вида коронавируса, COVID-19, объявленная Всемирной организацией здравоохранения [5].

ИНДЕКС КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТИ

ТУРСЕКТОРА В РОССИИ

Международная открытость 115 место

Приоритетность туривма 95 место

Информационная сред.т

Человеческие ресурсы и рынок труда 46 место

Деловая среда 105 место

Здоровье и гигиена

Безопасность и правопорядок

109 место

Ценовая конкурентоспособность 11 место

Наземный и иодный транспорт 78 место

Природные ресурсы 39 место

Инфраструктура туристских услуг 55 место

МЕСТО РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ общий оценка 4.2

Рис. 1 — Индекс конкурентоспособности турсектора России22

Fig. 1 — Russian Tourism Sector Competitiveness Index

Состояние окружающей среды /1 место

Воздушный транспорт 22 место

Культурный и деловой потенциал 25 место

Коронавирусная инфекция, разразившаяся пандемия внесли свои коррективы в реализацию разработанной стратегии.

Так, например, Правительством РФ в апреле 2020 года был утвержден перечень отраслей российской экономики, в наибольшей степени пострадавших при распространении коронавирусной инфекции, в результате чего «туризм вошел в число отраслей экономики, наиболее пострадавших от коронавируса»25. Признавая это, государство осуществляет помощь представителям туристской отрасли, что находит свое отражение в профильных нормативных актах.

Меры государственной поддержки туристского сектора выражаются в: возмещении расходов на вывоз туристов авиакомпаниям; продлении лицензий; выдачи беспроцентных кредитов на зарплату; введении моратория на банкротство и налоговых каникул; переносе сроков по налогам и сборам, кредитам; ведении арендных каникул; выдаче субсидий в размере 12 130 рублей субъектам малого и среднего бизнеса; отмене налогов за II квартал 2020 года и ряд других26.

Вместе с тем следует отметить, что безопасность в сфере туристской деятельности «размыта» в системе обеспечения государственной безопасности относительно других отраслей, что выражается в том, что на сегодня еще нет конструктивного механизма единого контроля за реализацией правовых мер по обеспечению безопасности туристской деятельности, что порождает злоупотребление правом в этих правоотношениях. Отсутствует сбор статистических данных о всех происшествиях с участием туристов как за рубежом, так и на территории Российской Федерации. Эти сведения не обобщаются, не анализируются. Меры профилактики не принимаются и не доводятся до сведения широкой общественности, потенциальных участников туриндустрии. Органы регионального управления туризма не мотивированы и материально не обеспечены для проведения эффективных мер в области обеспечения безопасности в сфере туризма.

Дальнейшее отсутствие координации между разными уровнями государственной власти, разрознен- ность усилий региональных органов исполнительной власти, отсутствие поддержки со стороны органов государственного управления смежных отраслей и сфер деятельности (транспорт, строительство, жилищно-коммунальное хозяйство, связь и телекоммуникации, охрана природных ресурсов, здравоохранение, образование, социальное обеспечение) могут привести к снижению уровня безопасности туристов, как результат — снижение турпотоков, потеря рабочих мест, рост преступности, упадок экономики, социальные протесты и другие негативные явления. Важнейшими для организации туризма являются требования национальных стандартов. В настоящее время в Российской Федерации действует более сорока национальных стандартов туристских услуг.

Руководствуясь положениями Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2035 года, необходимо обеспечивать специальные преференциальные режимы при развитии туристских территорий, формировать комплексные проекты создания туристской и обеспечивающей инфраструктуры, а также применять кластерный подход при их формировании, позволяющий на региональном уровне обеспечивать безопасность туризма.

При этом мнения ученых и практиков сходятся в том, что сегодня назрела необходимость принятия мер к усилению защиты и охраны наиболее уязвимых объектов туристской индустрии, инфраструктуры и туристских ресурсов; необходим механизм осуществления единого административного контроля за выполнением законодательства по обеспечению безопасности в туриндустрии; необходима разработка четких страховых механизмов, обеспечивающих возможные риски туристов.

Властным структурам необходимо продлить меры по субсидированию турбизнеса, с целью поддержки внутреннего туризма. Эта новая мера, предложенная российским правительством, очень важна, она позволит отдохнуть большому количеству россиян в сложившихся условиях [6].

Туристскому бизнесу следует сместить фокус на развитие сегмента внутреннего туризма, сделав ставку на развитие индивидуального и экологического туризма с предложением новых, уникальных туров, туризм в малых группах, с учетом развития бюджетного туризма, а также

В результате проведенного исследования можно сделать вывод о том, что сформированная правовая

2021 Том 15 №3        SERVICEp/us

SCIENTIFIC JOURNAL

база в сфере туристской деятельности позволяет говорить о достаточном потенциале обеспечительных мер, направленных на безопасность туризма. При этом соблюдение предложенных и иных мер по усилению безопасности путешествий с учетом санитарно-эпиде миологической обстановки трансфера, места пребывания, качества страхового продукта и т. п. позволит не только восстановить туристскую отрасль, пострадавшую от пандемии, но и выработать устойчивый механизм противостояния угрозам в туристском бизнесе.

SERVICE plus

SCIENTIFIC JOURNAL

2021 Том 15 № 3