Цели, задачи и механизмы пространственного развития России

Для Российской Федерации, крупнейшей по территории, протяженности и численности населения стране мира, вопросы пространственной организации имеют особо важное значение.

Изучение этого вопроса началось еще в 1915 г. в рамках Комиссии по изучению естественных производительных сил России, возглавлявшейся В.И. Вернадским. В советский период про- блемам равномерного распределения производственных сил и трудовых ресурсов по территории страны также уделялось пристальное внимание государства [9, c. 51]. С 1960-х годов была сформирована признанная во всем мире научная школа пространственного развития экономики страны и на основе проведенных исследований были разработаны стратегические документы: Генеральная схема развития и размещения производительных сил и Генеральная схема расселения [10, c. 57]. Однако в 1990-е гг. в условиях доминирования ультралиберальной идеологии система территориального планирования существенно деградировала, и обсуждение вопросов пространственного развития вновь активизировалось лишь с середины 2000-х гг. [12, c. 55].

В ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации и других выступлениях Президент Российской Федерации неоднократно обращал внимание на то, что велением времени является решительный шаг в сторону децентрализации развития, новая география экономического роста и рынка труда, новые отрасли и новые центры промышленности, науки и образования, новая, современная социальная среда во всех российских регионах, городах, поселках.

Так, в 2004 г. был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации, регулирующий вопросы разработки документов территориального планирования на основе совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

В 2014 году вступил в силу Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в котором определяются основы стратегического планирования в Российской Федерации, перечень документов и полномочия федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования.

В Положении устанавливается, что стратегия пространственного развития разрабатывается в соответствии с основами государственной политики регионального развития Российской Федерации в целях реализации основных положений стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и стратегии национальной безопасности Российской Федерации. Однако в настоящее время основы регионального развития определяются устаревшими и не соответствующими требованиям времени «Основными положениями региональной политики в Российской Федерации», утвержденными Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 и Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

Пространственное развитие – это прогрессивные изменения в пространственной организации общества [16, c. 15]. Указанные прогрессивные изменения должны явиться результатом целенаправленной деятельности государства по совершенствованию организации расселения жителей, размещения на территории объектов экономики, социальной сферы, транспортной, энергетической и иных инфраструктур и др.

Опираясь на основополагающие принципы государственной региональной политики Российской Федерации, при разработке планировании пространственного развития России необходимо учесть ряд важных принципов, среди которых:

• -    обеспечение территориальной целостности России, пространственное сплочение, в том числе скрепление европейского и азиатского пространства страны на основе существующих и поиска новых скреп;

• -    равная значимость уровней пространственного развития – национального, макрорегио-нального, регионального, местного, которые должны развиваться полнокровно, в гармонии, в увязке друг с другом;

• -    комплексный подход, предполагающий учет геополитических факторов в неразрывной связи с экономическими и социальными, гармонизация макроэкономической, отраслевой и социальной эффективности реализации проектов пространственного развития, обеспечение их экологической (природосберегающей) ориентированности;

• -    безусловная ценность каждого места, предполагающая дифференцированный подход к определению перспектив пространственного развития с учетом интегрального разно основного районирования страны на основе структуризации совокупного потенциала пространственных систем («население» – «хозяйство» – «территория»), позволяющей определить различные экономические драйверы роста для различных территорий;

• -    пространственная справедливость, предполагающая обеспечение равных возможностей

для реализации прав и свобод граждан, в том числе на основе сокращения чрезмерных межрегиональных и внутри региональных различий в уровнях социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и входящих в их состав муниципальных образований;

• -    обеспечение сбалансированности пространственного развития путем предотвращения процессов сверх концентрации, содействия выращиванию новых пространств роста, предотвращения обезлюживания Сибири и Дальнего Востока, сельских территорий, инфраструктурного обеспечения пространственного развития экономики и социальной сферы;

• -    повышение управляемости пространственного развития на основе потенциального укрупнения ячеек административно-управленческого деления, обеспечения взаимной дополняемости системы государственного регулирования пространственного развития и рыночных механизмов саморегулирования.

С учетом указанных принципов, а также целевых установок долгосрочного развития страны, в качестве цели пространственного развития России следует определить значительное повышение эффективности использования пространственного фактора в усилении конкурентных позиций России в глобальной экономике с учетом сохранения и упрочения основ национальной безопасности страны в изменяющемся мире [15, c. 40].

Перечислим основные задачи, на решении которых необходимо сконцентрироваться при пространственном развитии:

• -    повышение степени интегрированности (связности) и сбалансированности пространства Российской Федерации на основе интенсификации межрегиональных связей и снижения межрегиональной (и внутри региональной) социально-экономической дифференциации;

• -    создание пространственной среды благоприятной для жизнедеятельности и реализации конституционных гарантий прав и свобод человека, включая права на благоприятную окружающую среду, выбор места жительства и жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на общедоступное образование, выбор рода деятельности и профессии, права на доступ к культурным ценностям, отдых, свободу передвижения;

• -    содействие повышению конкурентоспособности российской экономики на основе ее инновационной модернизации с учетом современных факторов размещения производительных сил, широкого арсенала форм ее простран-

• ственной организации (кластеры, ТОР, ОЭЗ и др.), а также на основе задействования потенциала макрорегионов и агломерационного развития;

• -    учет глобальных процессов и местных интересов в пространственном развитии, максимальное раскрытие регионального и местного социально-экономического потенциала отдельных территорий страны, определяемого спецификой их природных, социально-экономических и культурно-политических условий и обеспечивающего диверсифицированный экономический рост на основе создание новых центров развития;

• -    минимизация пространственных транзакционных издержек для хозяйствующих субъектов, поддержание мобильности агентов национальной экономики на основе реализации крупномасштабных проектов инфраструктурного обустройства и повышения связности территорий, повышение мобильности населения и транспортной доступности населенных мест;

• -    эффективная реализация транзитного потенциала Российской Федерации на основе обеспечения многовекторности и разностороннего характера ее торгово-экономических связей с зарубежными странами в рамках процессов глобализации мировой экономики;

• -    формирование макрорегионов России на основе реализации долгосрочных мегапроектов межрегионального сотрудничества как основной идеи (стержня) объединения регионов с учетом синергетического эффекта от взаимодополняющей реализации эффективной экономической специализации каждого региона;

• -    обеспечение гармоничного и сбалансированного развития экономики и социальной сферы в каждом макрорегионе и субъекте Российской Федерации на основе неистощительного природопользования, ликвидации накопленного экологического ущерба;

• -    совершенствование государственного регулирования пространственного развития, обеспечение гибкости системы управления с целью учета быстрых изменений конъюнктуры, технологических укладов, возникновения новых отраслей экономики и др. на основе широкого распространения проектного подхода.

Достижение цели и решение задач пространственного развития России предопределяет выбор приоритетных направлений государственной политики пространственного развития страны, в числе которых:

• -    совершенствование системы расселения на территории Российской Федерации;

• -    совершенствование размещения производительных сил, инновационная модернизация российской экономики на федеральном, региональном и локальном уровнях;

• -    развитие основных коммуникационных пространственных систем России – транспортной, энергетической, информационной;

• -    формирование макрорегионов на территории Российской Федерации;

• -    устойчивое развитие регионов – обеспечение сочетания эффективной (высококонкурентной) специализации региональных хозяйственных комплексов и пропорционального и сбалансированного развития секторов экономики и социальной сферы;

• -    развитие форм пространственной организации экономики на основе их согласованного и взаимодополняющего использования (основные зоны и коридоры развития, территориальные кластеры, территории опережающего развития, особые экономические зоны, районы нового (пионерного) освоения, мегапроекты инфраструктурного обустройства, новые промышленные районы на суше и на шельфе и др.);

• -    реализация стратегий (микростратегий) пространственного развития для основных проблемных зон (природно-географических зон, заповедных природных и культурно-исторических территорий и ландшафтов, приграничных территорий);

• -    сохранение окружающей среды и обеспечение экологической безопасности пространственного развития России;

• -    интеграция пространственных структур России в евразийское и мировое экономическое пространство на условиях усиления конкурентоспособности;

• -    совершенствование институциональной территориальной структуры.

Все важнейшие вызовы, которые сегодня встают перед Россией, – вызовы инновационного развития, постиндустриальной трансформации, усиления миграционной подвижности, проверки на прочность прежних внутренних и внешних границ, глобальных экологических проблем – имеют в том числе и пространственное измерение, поскольку порождают определенный отклик в основных структурах российского пространства и требуют ответа в новых представлениях о пространственном развитии страны [1, c. 35].

В целях реализации направлений пространственного развития Российской Федерации предстоит разработать эффективный механизм согласования интересов различных субъектов пространственного развития, имеющий в качестве целевой функции формирование единого экономического пространства, а также активизацию процессов создания новых институтов и форм пространственной организации, обеспечивающих динамичное развитие разнородных пространственных образований [11, c. 96].

Одним из механизмов реализации приоритетов пространственного развития Российской Федерации должна стать горизонтальная интеграция регионов и муниципальных образований в рамках межрегионального и межмуниципального взаимодействия, в частности, формирование макрорегионов, развитие агломераций и др. [4, c. 138].

Так, в качестве механизма реализации возможно использование корпораций развития макрорегионов (либо проектных администраций), создание которых может способствовать повышению эффективности за счет сочетания преимуществ централизованного и децентрализованного подходов к принятию решений; появления более сильных стимулов к успешной реализации проектов межрегионального взаимодействия у субъектов управления; формирования механизма рефинансирования реализации крупных межрегиональных проектов, позволяющих использовать поступления от реализации инвестиционных проектов первой очереди для осуществления инвестиционных проектов второй и последующих очередей.

Формирование механизмов согласованного развития территорий агломераций может осуществляться путем создания института координации политики развития всех входящих территорий в виде координационного совета (или другого органа) с представительством города-центра агломерации и окружающих его муниципалитетов.

Данные механизмы должны способствовать скоординированности принятия мер на федеральном, межрегиональном, региональном, межмуниципальном и местном уровнях по созданию условий для развития отраслей экономики и социальной сферы и формированию центров опережающего экономического роста с учетом конкурентных преимуществ соответствующих территорий [7, c. 163].

Учитывая доминирующую роль частных инвестиций в формировании инвестиционного обеспечения пространственного развития России необходимо обеспечить совершенствование механизмов привлечения частных инвесторов к решению задач развития территорий путем создания благоприятного инвестиционного климата, развития системы государственной поддержки инвестиционных проектов посредством предоставления налоговых льгот, инвестиционных налоговых кредитов, развития механизмов лизинга, предоставления субсидий и государственных гарантий, а также иных форм поддержки инвестиционных проектов, развития конкурентной среды, расширения участия предпринимателей, их союзов и объединений в формировании и реализации программ социально-экономического развития, расширения деятельности различных фондов поддержки инвестиционной и предпринимательской деятельности и др.

Наряду с перечисленными выше механизмами требуется принятие комплекса мер для формирования кадрового обеспечения решения задач инновационной модернизации экономики на всех уровнях путем формирования системы подготовки квалифицированных кадров, ориентированных на потребности отраслей экономики с учетом перспективной специализации региональных хозяйственных комплексов, а также создания условий для предотвращения их оттока из России [14, c. 36].

Наряду с программным подходом в целях реализации пространственного развития необходимо широко использовать проектный подход, включающий разработку и реализацию проектов межрегионального сотрудничества, инфраструктурных мегапроектов в сфере транспорта и энергетики, проектов создания инновационной и социальной инфраструктуры федерального, межрегионального и регионального уровней.

Мониторинг реализации должен осуществляться на основе оценки исполнения мероприятий плана ее реализации и комплексной оценки достижения значений показателей пространственного развития Российской Федерации [6, с. 44].

Все перечисленные механизмы должны способствовать достижению цели пространственного развития России – значительному повышению эффективности использования пространственного фактора в усилении конкурентных позиций России в глобальной экономике с учетом сохранения и упрочения основ национальной безопасности страны в изменяющемся мире.

Проведение государственной политики, направленной на гармонизацию пространствен- ных пропорций экономического и социального развития Российской Федерации, предполагает формирование высокоэффективных и конкурентоспособных в глобальной экономике региональных (макрорегиональных) хозяйственных комплексов, тесно интегрированных в едином экономическом пространстве страны. Конечным результатом гармонизации пространственного развития России и повышения степени интегрированности ее экономического пространства станет достижение реальных экономических и социальных эффектов, к которым относятся:

• -    рост суммарного по всем субъектам Российской Федерации валового регионального продукта;

• -    рост общего объема налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

• -    рост реальных денежных доходов населения Российской Федерации;

• -    снижение уровня безработицы экономически активного населения и стабилизация ситуации на региональных рынках труда;

• -    рост региональных потребительских рынков;

• -    развитие региональных рынков жилья;

• -    интенсификация межрегиональных и международных экономических связей (включая совершенствование структуры экспорта товаров и услуг и повышение в ней доли высокотехнологичных видов деятельности);

• -    существенное повышение уровня социально-экономической, в том числе бюджетно-финансовой устойчивости развития Российской Федерации в долгосрочной перспективе.

Основные экономические и социальные эффекты пространственного развития России должны определяться исходя из условия снижения уровня пространственной дифференциации ее социально-экономического развития за счет опережающего развития экономически отстающих регионов (макрорегионов) на основе качественной трансформации и повышения конкурентоспособности их хозяйственных комплексов, последовательной диверсификации структуры их экономики.

Основными результатами реализации планов пространственного развития, направленного на гармонизацию пространственных пропорций социально-экономического развития Российской Федерации, выступают повышение степени интегрированности ее экономического пространства на базе последовательной диверси- фикации регионально-хозяйственных структур, обеспечения комплексности и сбалансированности развития экономики и социальной сферы регионов; снижение современного уровня меж- региональной экономической дифференциации и, как следствие, достижение долгосрочной устойчивости экономического и социального развития страны.