Cравнительно-правовой анализ обращений в порядке уголовно-процессуального и административного законодательства: в чем проблема путаницы в органах предварительного расследования?
Автор: Сологубов А.Ю.
Журнал: Вестник Сибирского юридического института МВД России @vestnik-sibui-mvd
Рубрика: Дискуссионная трибуна соискателей ученых степеней и званий
Статья в выпуске: 2 (59), 2025 года.
Бесплатный доступ
В статье проводится сравнительно-правовой анализ видов обращений в различных формах российского судопроизводства по основаниям: 1) правовая основа регулирования; 2) перечень видов обращений; 3) сроки рассмотрения; 4) субъекты правоотношений, возникающих в ходе подачи обращений; 5) процессуальная форма; 6) содержание; 7) правовые последствия (результаты) по итогам рассмотрения. Выявляются общие и частные признаки в данных обращениях, которые позволяют обнаружить «белые пятна», образующие проблемы в правоприменительной практике. Как итог автором предпринята попытка нивелирования отмеченных проблем, предлагаются оптимальные пути их решения.
Сравнение обращений, подмена порядка рассмотрения, правовые последствия, жалоба, ходатайство, заявление
Короткий адрес: https://sciup.org/140310227
IDR: 140310227
Текст научной статьи Cравнительно-правовой анализ обращений в порядке уголовно-процессуального и административного законодательства: в чем проблема путаницы в органах предварительного расследования?
Вразличных формах судопроизводства – административном, гражданском, арбитражном и уголовном – существуют институты защиты и восстановления нарушенных прав. Они являются обеспечительными механизмами при соблюдении законности, справедливости, полноты, всесторонности и объективности производства, а также защищают права участников. По заявлению авторов, уголовный процесс – сложнейший и многогранный вид государственной деятельности [15, с. 434]. Кроме процессуальных в уголовном процессе существенно затрагиваются конституционные права личности (свобода передвижения, тайна переписки, телефонных переговоров, неприкосновенность жилища и т.д.), поэтому указанный механизм должен реализовываться на должном уровне, исключая ошибки и злоупотребления.
Известно, что в административном процессе обращения определены и закреплены на законодательном уровне в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон N 59-ФЗ). В то время как Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации определяет лишь отдельные виды, не обозначая их принадлежность к родовому институту «обращений». Данные виды схожи общими и некоторыми частными признаками, названием и рядом других характеристик, в силу чего происходит не только путаница, но и частые злоупотребления, ведущие к увеличению сроков и попранию прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.
В настоящей статье предлагается сравнить обращения по различным основаниям (признакам), а именно: 1) правовая основа регулирования, 2) перечень видов обращений, 3) сроки рассмотрения, 4) субъекты правоотношений, возникающих в ходе подачи обращений, 5) процессуальная форма, 6) содержание, 7) правовые последствия (результаты) по итогам рассмотрения.
Правовая основа. Обращения, поданные в рамках и по поводу расследуемого уголовного дела, а также в связи с его началом и проведением доследственной (предварительной) проверки должны рассматриваться в рамках правового поля УПК РФ. Об этом свидетельствует ряд статей (ст. 19, 64, 119, 123, 141, 142 УПК РФ и др.), регламентирующих порядок, права, обязанности участников и т.д.
Не распространяет Закон N 59-ФЗ свое действие на обращения, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральным конституционным законом и иными федеральными законами – гласит ч. 2 ст. 1 Закона N 59-ФЗ. Указанный закон в ч. 1 ст. 11 закрепляет, что обращение, которое содержит информацию о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией. Иными словами, этот закон не охватывает специальные формы обращений, которые как раз регламентированы УПК РФ.
К тому же существуют и ведомственные приказы, основанные на положениях федерального законодательства. По Закону N 59-ФЗ: приказ Следственного комитета при прокуратуре РФ от 19 сентября 2007 г. N 17 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации», приказ Следственного комитета РФ от 4 декабря 2023 г. N 159 «Об утверждении Инструкции по рассмотрению поступающих в Следственный комитет Российской Федерации заявлений, обращений, жалоб и иной информации (за исключением содержащих сообщения о преступлениях), а также по приему граждан», приказ МВД России от 27 ноября 2024 г. N 808 «Об организации работы с обращениями граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации».
По УПК РФ: приказ Следственного комитета РФ от 11 октября 2012 г. N 72 «Об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации» (вместе с Инструкцией об организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации), приказ МВД России от 29 августа 2014 г. N 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях».
Несмотря на различную правовую основу, встречаются ситуации, когда смешиваются (подменяются) указанные порядки обращения. Должностное лицо органа предварительного расследования рассматривает заявление о преступлении с просьбой возбудить уголовное дело и привлечь к уголовной ответственности лиц, совершивших деяние, в порядке Закона N 59-ФЗ. Судебная практика – яркий тому пример.
Так, по результатам рассмотрения заявлений, содержащих сообщения о преступлении даются ответы, в которых сообщается, что указанные в обращении обстоятельства не образуют в деянии указанных в заявлении лиц состава преступлений и заявителем не указано на наличие признаков какого-либо конкретного преступления (однако это присутствовало в тексте заявлений), в связи с чем оснований для регистрации заявлений и проведения проверки в порядке ст. 144145 УПК РФ не имеется1. Думается, что должностные лица органа предварительного расследования сознательно разрешали данные заявления именно в таком порядке, поскольку по Закону N 59-ФЗ заявления не регистрируются в книге учета сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и происшествиях (далее – КУСП) и, соответственно, не отображаются в ведомственной статистике. Иначе как можно объяснить тот факт, что в заявлениях (исходя из описательной части определения) отражается лицо, совершившее преступление, отдельные обстоятельства произошедшего и ссылки на конкретные нормы материального права, квалифицирующие описанные деяния.
Перечень видов обращений. Как уже ранее отмечалось, УПК РФ не содержит ни понятия обращения, ни его видов, что позволяет широко трактовать их перечень, хаотично расположенный в статьях кодекса. Закон N 59-ФЗ в ст. 4 устанавливает исчерпывающий перечень видов обращений, которые могут быть поданы в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Данный перечень состоит из жалобы, заявления и предложения.
При детальном изучении УПК РФ можно выделить следующие виды обращений: заявление, ходатайство, жалоба, просьба, требование и ряд других. Н.В. Горак отмечает, что термин «обращение», являясь общим, группирует в себе и такие способы общения с органами предварительного расследования, как предложение, просьба и требование [3, с. 35]. По своей сущности они коррелируются с тем перечнем, который закреплен в обозначенной выше статье Закона N 59-ФЗ. В частности, большое сходство имеют заявления и жалобы, преследующие схожие цели – восстановление, защита, содействие и т.д. По своей сущности главная цель предложения – рекомендательный характер, направленный на совершенствование законов, в то время как цель ходатайства по УПК РФ состоит в реализации какого-либо права, направленного для приобретения его в будущем, иными словами, на перспективу.
Несмотря на это, в судебной практике встречаются случаи, когда ходатайство, поданное в рамках уголовного судопроизводства, рассматривается по правилам Закона N 59-ФЗ. Данный порядок, исходя из описательной части определения, избран в силу того, что материал проверки рассмотрен должностным лицом и по нему принято процессуальное решение об отказе в возбуждении уголовного дела, в связи с чем оснований для рассмотрения ходатайства по правилам, предусмотренным главой 15 УПК РФ, не имелось и ходатайство заявителя правомерно (по выводам суда) было рассмотрено в порядке, предусмотренном Законом N 59-ФЗ, в пределах компетенции должностного лица, в установленный законом срок2. Думается, неприемлемо сознательно заменять порядок разрешения обращения. В данном случае стоило обойтись вынесением постановления в отказе разрешения ходатайства (ст. 122
УПК РФ), но никак не подменять порядок, тем более что Закон N 59-ФЗ не содержит такого вида обращения, как ходатайство.
Исходя из такой практики, представляется, что жалоба на решение об отказе в возбуждении уголовного дела также будет рассмотрена в порядке Закон N 59-ФЗ, оперируя все тем же предлогом прекращения уголовно-процессуальных правоотношений. К сожалению, думается, ответ будет положительным. Однако это в корне неверно. Стоит принять за истину, что каждое поступившее обращение, касающееся уголовного судопроизводства, должно быть рассмотрено по правилам норм уголовного-процессуального законодательства.
Схожая проблема в научной литературе высказывалась и Г.А. Топорковым: «Поданные ходатайства (обращения) по материалам предварительной проверки облекаются в форму заявлений, далее приобщаются к этим материалам и должностным лицом принимается одно из альтернативно возможных решений: исполнить, либо не исполнять заявленные требования. По результатам рассмотрения выносится не постановление, а письменный ответ, отличающийся по своей форме от требований, предъявляемых для разрешения ходатайств» [12, с. 129].
Сроки рассмотрения. По поводу порядка рассмотрения жалоб в СК РФ Ю.А. Цветков совершенно верно отмечает, что корень проблемы как раз в сроках [16, с. 9]. Безусловно, разнятся и сроки таких обращений. Зачастую как один из способов оттянуть время на разрешение обращения. Любое обращение в порядке Закона N 59-ФЗ имеет срок ответа 30 дней (может продляться еще на 30, то есть в сумме рассматриваться 60 дней), в то время как по УПК РФ сроки разнятся в зависимости от вида обращения. И сроки значительно меньше. А именно: 1) заявления, в частности заявления о преступлении, – до 3, до 10, до 30 суток; 2) ходатайства – непосредственно либо до 3 суток; 3) жалобы – 3 либо до 10 суток. А.П. Гуляев писал: «Срок рассмотрения ходатайств участников процесса и уведомление их о результатах рассмотрения является важной гарантией сво- евременного реагирования следователя на заявленные ходатайства» [4, с. 120]. Данное высказывание вполне применимо и к другим обращениям (заявлениям, жалобам и т.д.). И, соответственно, чтобы данную гарантию не нарушать, должностные лица органов предварительного расследования зачастую пытаются рассмотреть обращение в том порядке, который им выгоден. Другими словами, регламентирует больший срок по сравнению с другим порядком.
Субъекты правоотношений, возникающих в ходе подачи обращений. Субъекты права на обращения в органы предварительного расследования были рассмотрены в ранее опубликованной статье автора настоящей статьи [11]. Основное то, что субъектом обращения, поданного в порядке Закона N 59-ФЗ, всегда является частное [10, с. 222], а не публичное лицо. В пределах уголовного судопроизводства обращения могут подаваться любым участником, включая и должностных лиц (сле-дователь/дознаватель). К тому же Закон N 59-ФЗ позволяет обращаться не только индивидуально, но и коллективно либо различными объединениями граждан. УПК РФ на сегодняшний день такой возможности не предусматривает, хотя в науке существует мнение о необходимости подачи коллективной жалобы в порядке ст. 124 УПК РФ [13, с. 12].
Процессуальная форма и процедура подачи. Обращения по Закону N 59-ФЗ являются общей универсальной процессуальной формой подачи. Данное право провозглашается в ст. 33 Конституции РФ. По отношению к общему порядку – обращения, подаваемые в порядке УПК РФ, являются разновидностью специальной формы, так как они касаются отдельных правовых отношений, урегулированных отдельным законодательством, и имеют иные порядок, сроки, субъектов и т.д. Основная особенность такого закона заключается в ограничении применения Закона N 59-ФЗ [9, с. 45]. Иными словами, этот закон не охватывает специальные формы обращений, которые как раз регламентированы УПК РФ.
Содержание. Верную позицию высказывает А.О. Бекетов. По результатам дис- сертационного исследования «Руководитель следственного органа как субъект отношений обжалования» он делает вывод, что «жалобы, не носящие процессуальный характер, должны рассматриваться руководителем следственного органа в общем порядке (согласно положениям Закона N 59-ФЗ)» [1, с. 44]. С этим, действительно, трудно поспорить. В пример можно привести жалобу на следователя, который грубо разговаривал с потерпевшим, свидетелем, иным участником уголовного судопроизводства. Также и те случае, когда должностное лицо вело себя бестактно при проведении следственных и иных процессуальных действий, то есть моментов, которые не касаются самого производства по уголовному делу, не влияют на нормальное его течение.
Интересное мнение высказывает О.А. Максимов: а) «если в жалобе указаны не процессуальные нарушения, реагирование на которые в рамках УПК РФ невозможно, в ее удовлетворении следует отказывать, но рассматривать ее необходимо в порядке, предусмотренном УПК РФ» [5, с. 383]. Конечно, в удовлетворении стоит отказать и одновременно с отказом разъяснить тот порядок, в котором и необходимо обратиться к должностному лицу; б) «если в обращении, не связанном с уголовным делом, указаны признаки уголовно-процессуального нарушения, такое обращение не может быть рассмотрено в рамках УПК РФ, так как на это не направлена воля обращающегося. Полученная информация может быть использована в рамках осуществления публичного ведомственного контроля, но не в рамках реализации права на ходатайство и жалобу» [5, с. 383]. Безусловно, это применимо и в тех случаях, когда заявление было подано через сайт территориальных органов МВД России. Заявление, поданное на платформе любого сайта территориального органа МВД России (по Закону N 59-ФЗ), должно выступать сообщением о совершенном или готовящемся преступлении, полученным из иных источников, отвечающих признакам п. 3 ч. 1 ст. 140 УПК РФ. При проверке оно может быть положено в качестве повода к возбуждению уголовного дела. Данное заявление должно быть проверено, и если обнаруживаются признаки преступления, то лицом, получившим такое сообщение, составляется рапорт об обнаружении признаков преступления в соответствии со ст. 143 УПК РФ. Однако важно учесть: Закон N 59-ФЗ не решает уголовно-процессуальных проблем, так как это относится к исключительной компетенции процессуального законодательства (УПК РФ) [3, с. 35]. Здесь, думается, нарушений никаких нет и быть не может. Однако это частность, диктуемая указанными причинами.
В ближайшее время стоит пересмотреть возможность подачи заявления о преступлении в форме электронного документа в целях избежания столь долгого пути введения обращения по Закону N 59-ФЗ в уголовный процесс в качестве повода к возбуждению уголовного дела. Отдельные решения автором настоящей статьи были высказаны в ранее опубликованных публикациях, поэтому нет целесообразности дублировать их здесь.
Правовые последствия (результаты) по итогам рассмотрения. И самое важное, к чему сводится основная канва нашего исследования, – юридические последствия рассмотрения обращений.
Если обращения касаются предмета уголовного дела, то есть в порядке УПК РФ, то выносятся соответствующие решения: 1) постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы либо об отказе в ее удовлетворении (ч. 2 ст. 124 УПК РФ); 2) об удовлетворении ходатайства либо о полном или частичном отказе в его удовлетворении дознаватель, следователь выносят постановление (ст. 122); 3) если же это заявление о преступлении, то соответствующее решение о возбуждении уголовного дела (постановление) и т.д.
В случае административного производства – ответ на обращение, что не влечет юридически значимых фактов и не соотносится с правовой природой уголовного процесса. В этом, по нашему мнению, состоит и самое важное отличие данных порядков обращений. На данный факт обращает внимание С. В. Рудакова, отмечающая: «Статья 124
УПК РФ не регулирует порядок приема жалоб, что позволяет органам предварительного расследования принимать процессуальные жалобы участников уголовно-процессуальных правоотношений по правилам, определяемым федеральным законом, и регистрировать обращения в порядке, определяемом делопроизводством и соответствующими ведомственными инструкциями. Результатом становится ответ на обращение» [8, с. 290].
Схожего мнения придерживается О.В. Химичева. Она отмечает, что «процедура рассмотрения жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ регламентирована в самом общем виде, что допускает возможность нарушения прав заявителей. К таким нарушениям она относит попытки руководителей следственных органов рассматривать жалобы на незаконные или необоснованные действия или решения по уголовному делу, не в уголовно-процессуальном порядке, а как обычные обращения граждан в порядке, регламентированном Закон N 59-ФЗ, с соответствующим увеличением срока их рассмотрения и непринятием процессуального решения по жалобе» [14, с. 207].
Иное мнение высказывает С.С. Бурынин, делая вывод, что порядок, по которому рассматривают жалобу, является вторичным вопросом, никоим образом, не влияющим на законность решения. Он вовсе предлагает включить в уголовно-процессуальное производство подобие административного порядка разрешения жалоб, иными словами, алгоритма прекращения переписки согласно положениям ч. 5 ст. 11 Закона N 59-ФЗ, что, по его мнению, станет прочной дамбой на пути злоупотребления правом на обжалование [2, с. 27]. Думается, внедрение данного алгоритма сможет вызвать еще большую путаницу в выборе порядка рассмотрения обращений (жалоб), а нередко и случаи злоупотребления.
Автору настоящей статьи также известны случаи, когда письменное классическое заявление о преступлении в органы СК РФ рассматривалось в порядке, отличном от норм ст. УПК РФ. Причины этому понять тяжело, возможно, это неграмотность со стороны должностных лиц либо нежелание рабо- тать по заявлению, желание списать его под обычное обращение гражданина с письменным ответом на него. Возможность двойных стандартов (Закона N 59-ФЗ и УПК РФ) рассмотрения обращений (жалоб) по уголовному делу приводит к выбору минимума сопротивления, являясь и путем наименьшего обеспечения гарантий прав лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве [5, с. 218]. В данном случае следует поддержать позицию, провозглашаемую профессором С.Б. Россин-ским [7, с. 46]; закреплять в УПК РФ правила и порядок рассмотрения обращений в органе предварительного расследования вряд ли целесообразно, да и ни к чему перегружать кодекс нормами делопроизводства. В других своих публикациях указанный автор также совершенно справедливо заявляет, что «нужно не «разжевывать» элементарные правила делопроизводства, составления юридических документов в тексте федерального закона, а задуматься о профессиональной пригодности соответствующего субъекта, о целесообразности его нахождения на государственной службе и наделения юрисдикционными или надзорными полномочиями по уголовному делу» [6, с. 132]. Обращение в рамках уголовного судопроизводства или в связи с его началом в силу таких обстоятельств, как правовая неграмотность невластных участников, незнание юридических норм и законов, может быть в подано порядке Закона N 59-ФЗ. Сотрудники органа предварительного расследования должны предпринимать все возможные меры, направленные на защиту прав и законных интересов невластных участников уголовного судопроизводства, оказывать им всяческое содействие и способствовать исправлению допущенных ошибок, несмотря на тот порядок, в котором было подано обращение.
Проведенное исследование показывает значительные отличия различных порядков рассмотрения обращений в уголовно-процессуальном праве, административном процессе, начиная от правовой основы, стоящей во главе различия, и заканчивая более частными признаками: сроки, содержание, правовые последствия.
Резюмируя изложенное, кратко сделаем выводы:
-
1) отмеченная в статье проблема имеется в практике на сегодняшний день, поэтому существует необходимость в создании обобщенной инструкции для сотрудников органов предварительного расследования, в которой необходимо вынести вопросы разграничения указанных порядков рассмотрения обращений, детально проработать положения, касающиеся основных признаков уголовно-процессуального обращения;
-
2) действующим сотрудникам органов предварительного расследования необходимо повышать профессиональную грамотность, детально, а не лапидарно изучать различия в исследуемых порядках обращения и рассмотрения их на практике;
-
3) продолжать цифровую трансформацию досудебного уголовного судопроизводства, в
частности дальнейшего развития цифровых платформ для подачи уголовно-процессуальных обращений (заявление, жалоба, ходатайство и т.д.). В перспективе разработать инструкцию, регламентирующую порядок подачи в органы предварительного расследования обращений и документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа;
-
4) руководителям органов предварительного расследования правоохранительных органов необходимо усилить ведомственный контроль за деятельностью подчиненных, а именно контролировать порядок рассмотрения заявлений о преступлениях, сроки проведения проверки указанного обращения и по нему выносимое решение. Аналогичным образом это касается и иных обращений.