Дефекты понятийно-категориального аппарата законодательства об обращении с отходами: конституционно-правовое измерение перехода к циркулярной экономике

Введение. Качество правового регулирования любой сферы общественных отношений в значительной мере определяется состоянием ее понятийно-категориального аппарата. В отечественной теории права устоялось положение, согласно которому понятие как форма юридического мышления выступает первичным средством правового опосредования действительности; именно через дефиниции законодатель очерчивает предмет регу- лирования, а правоприменитель – границы юридической квалификации [1, с. 245]. Дефекты понятийного аппарата не могут быть восполнены ни усилением санкций, ни увеличением числа подзаконных актов, поскольку они обнаруживают свое существование на каждом последующем уровне регулирования.

В российской юридической науке сложились устойчивые классификационные системы дефектов правового регулирования, в рам- ках которых исследуемый дефект получает определенную доктринальную квалификацию. И. П. Кожокарь разграничивает структурные, аксиологические и содержательные (смысловые) дефекты нормативно-правового регулирования, относя к последним случаи когда диспозиция нормы сформулирована с такой степенью абстрактности, при которой «можно констатировать ее фактическое отсутствие» [5, с. 310]. Н. А. Власенко, разрабатывая концепцию правовой неопределенности, особо акцентирует, что неопределенность нормы и ее дефектность – категории пересекающиеся, однако не тождественные: первая может быть как законодательным изъяном, так и осознанным регулятивным приемом («квалифицированным молчанием законодателя»), тогда как второй случай – всегда патология нормотворчества [3, с. 47–53].

Состояние понятийно-категориального аппарата общественных отношений, возникающих по поводу обращения с отходами и в рамках экономики замкнутого цикла, – это особый случай. Статьи 9, 42 и 58 Конституции РФ, образуя единый нормативный массив, возлагают на законодателя позитивную обязанность обеспечивать сохранение ресурсного потенциала веществ и материалов на всем жизненном цикле их оборота, а не только нейтрализацию угроз от образовавшихся отходов. Санитарно-ликвидационный подход, воспроизводимый в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – ФЗ-89), этой конституционной логике противоречит. Федеральный проект «Экономика замкнутого цикла» и Указ Президента РФ от 7 мая 2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» зафиксировали переход к циркулярной парадигме как стратегическую цель государственной политики. Однако само понятие «экономика замкнутого цикла» в ФЗ-89 и смежном законодательстве не легализовано, что порождает системный разрыв между целеполаганием публичной политики и нормативной базой ее реализации.

Цель настоящей статьи – провести критический анализ ключевых понятий ФЗ-89, выявить типологию пробелов отраслевого понятийного аппарата, предложить авторские определения, восполняющие выявленные пробелы, и систематизировать понятийный аппарат публично-правового регулирования цир- кулярной экономики применительно к ее конституционным основаниям.

Анализ базовых понятий ФЗ-89: «отходы», «твердые коммунальные отходы», «обращение с отходами».

• 1.1.    Телеология ликвидации и презумпция экологической опасности понятия «отходы». В ст. 1 ФЗ-89 под отходами производства и потребления (далее – отходы) понимаются вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с указанным федеральным законом. Легальная дефиниция понятия «отходы» воспроизводит санитарно-ликвидационную парадигму линейной экономики и обнаруживает четыре взаимосвязанных дефекта, каждый из которых в условиях циркулярной модели хозяйствования приобретает самостоятельное регуляторное значение. К числу таких дефектов предлагаем относить: 1) каузальный дефект; 2) субъективный дефект; 3) дефект темпоральной неопределенности; 4) презумпцию экологической опасности.

Каузальный дефект. Понятие «отходы» сконструировано через целевой признак удаления («удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению»), воспроизводя логику «производство – потребление – ликвидация», при которой правовой статус объекта определяется намерением избавиться от него, а не его объективными свойствами. Между тем в концепции циркулярной экономики один и тот же объект одновременно является отходом с позиции образователя и потенциальным ресурсом с позиции переработчика; каузальный критерий легального понятия принципиально не способен отразить эту функциональную двойственность.

Субъективный дефект. Формулировка рассматриваемого закона ставит правовой статус объекта в зависимость от воли конкретного субъекта, тогда как публичноправовое регулирование требует объективных квалифицирующих критериев. Практическим следствием является риск принудительной квалификации накопленных для реализации вторичных материалов в качестве отходов с автоматическим возникновением лицензионных и платежных обременений (ст. 9 ФЗ-89, ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей сре- ды», ст. 8.41 КоАП РФ), что дестимулирует инвестиции в инфраструктуру вторичного использования и нарушает баланс частных и публичных интересов [4, с. 786–789].

Дефект темпоральной неопределенности. Буквальное толкование выражения «образованы в процессе» вынуждает правоприменителя признавать отходом объекты, физически отделенные от основного продукта, но фактически не утратившие потребительских свойств, вследствие чего момент приобретения правового статуса остается юридически неопределенным.

Презумпция экологической опасности. Термин «удаление» имплицитно маркирует объект как вредоносный, что de facto исключает гражданско-правовой режим вещи и возлагает на субъект бремя опровержения предполагаемой опасности (составление паспорта отхода, биотестирование, подтверждение класса опасности).

Совокупность обозначенных дефектов имеет конституционно-правовое измерение. Статья 42 Конституции РФ предполагает объективные критерии статуса объекта, а ст. 9 Основного закона возлагает на законодателя обязанность конструировать понятие отхода так, чтобы изменение правового статуса не влекло автоматической утраты ресурсной ценности объекта. Данный принцип последовательно реализован в ст. 4 Директивы Европейского парламента и Совета Европейского Союза 2008/98/EC от 19 ноября 2008 г. об отходах и отмене, закрепляющей пятиступенчатую иерархию с безусловным приоритетом предотвращения образования отходов.

• 1.2.    «Твердые коммунальные отходы»: пространственный критерий и ограничение правомочий собственника. Продолжая исследовать легальные дефиниции ФЗ-89 с позиции выявления регуляторных дефектов, обратимся к понятию твердых коммунальных отходов, закрепленному в ст. 1 уже указанного закона. Согласно действующей редакции под твердыми коммунальными отходами понимаются отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд; к ТКО также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей

и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами. Проведенный анализ данной дефиниции позволяет выявить четыре структурных дефекта: 1) пространственную ограниченность квалифицирующего критерия; 2) нормативную неопределенность оснований аналогии при классификации отходов; 3) межотраслевое смешение санитарно-эпидемиологического и экологоправового режимов; 4) несоразмерное ограничение правомочий собственника в отношении выделяемых вторичных ресурсов [6, с. 95].

Пространственный дефект. Квалифицирующий критерий «жилое помещение как место образования отхода» необоснованно сужает нормативный охват исследуемой дефиниции. Объект идентичного морфологического состава, образовавшийся в нежилом помещении (офисе, торговом или административном здании), формально не подпадает под понятие ТКО, что блокирует его интеграцию в общую инфраструктуру обращения с отходами и препятствует формированию единых технологических цепочек переработки. Законодатель, по всей видимости, стремился разграничить бытовые и промышленные отходы, однако избранный инструментарий в виде пространственной привязки порождает произвольные исключения, не обусловленные ни физическими свойствами объекта, ни характером его воздействия на окружающую среду. В результате правовой статус одного и того же вещества определяется не его объективными характеристиками, а случайным обстоятельством происхождения. Это противоречит принципу правовой определенности, вытекающему из ч. 1 ст. 19 Конституции РФ и последовательно раскрытому в практике Конституционного Суда РФ, а также конституционным гарантиям свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции, закрепленным в ч. 1 ст. 8 во взаимосвязи со ч. 1 ст. 34 Конституции РФ. Помимо этого, произвольность пространственного критерия снижает эффективность системы обращения с отходами и тем самым затрудняет реализацию права на благоприятную окружающую среду, гарантированного ст. 42 Конституции РФ.

Обозначенный дефект прослеживается и в Федеральном классификационном каталоге отходов (ФККО). Значительная часть нетипичных отходов, возникающих в условиях технологической трансформации производст- венных процессов, в нем не представлена. Статья 14 ФЗ-89, допуская расчетное и экспериментальное подтверждение класса опасности, не закрепляет ни параметры квалификационной аналогии, ни критерии ее допустимости, ни процедуру верификации полученных результатов. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что применительно к ст. 14 ФЗ-89 неопределенность не обусловлена телеологией закона и не является осознанным регулятивным решением. Законодатель фактически делегирует правоприменителю полномочие самостоятельно устанавливать параметры квалификации отходов, не обеспечив нормативного наполнения соответствующего предписания. Это позволяет квалифицировать данный дефект не как дефект нормативной неопределенности в широком смысле, а как дефект бланкетной неопределенности диспозиции, порождающий произвольную правоприменительную дискрецию и создающий системные регуляторные риски для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по обращению с нетипичными видами отходов.

Дефект некорректной отраслевой идентификации объекта. Статья 2 ФЗ-89 прямо исключает медицинские отходы из сферы действия закона, относя их к предмету специального законодательства. Тем не менее п. 158 СанПиН 2.1.3684-21, устанавливая, что к медицинским отходам класса «А» «предъявляются требования как к коммунальным отходам», фактически преодолевает этот нормативный барьер. Подзаконный акт санитарного ведомства расширяет предметную сферу федерального закона вопреки прямому законодательному ограничению, что представляет собой нарушение иерархии нормативных актов. Санитарное законодательство и экологическое право обладают различными предметами, методами и механизмами ответственности: первое ориентировано на предотвращение вреда здоровью населения в логике биологической безопасности, второе - на охрану окружающей среды в логике публичного управления природными ресурсами. Распространение на один объект требований, сформированных в рамках двух самостоятельных отраслевых логик, порождает конкурирующие обязанности и деформирует систему правоприменения, что демонстрируют диаметрально противоположные судебные позиции арбитражных судов по идентичным спорам: ре- шение Арбитражного суда Челябинской области от 6 мая 2021 г. по делу № А76-32673/2020 и решение Арбитражного суда Ростовской области от 4 июня 2021 г. по делу № А53-9025/2021. Указанные судебные акты наглядно свидетельствуют о том, что неопределенность режима имеет не доктринальный, а практический и измеримый характер [2, с. 17]. Устранение дефекта требует либо законодательного закрепления исчерпывающего перечня оснований, при наличии которых медицинские отходы класса «А» могут быть переведены в режим ТКО, либо введения самостоятельного межотраслевого правового режима для объектов смешанной санитарноэкологической природы.

Дефект несоразмерного ограничения права собственности. Обязательная передача ТКО региональному оператору под угрозой привлечения к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ затрагивает существо правомочия распоряжения, составляющего ядро права собственности, гарантированного ст. 35 Конституции РФ. Согласно устойчивой правовой позиции Конституционного Суда РФ, последовательно развитой в постановлениях от 12 июля 2007 г. № 10-П, от 29 июня 2012 г. № 16-П и от 23 марта 2023 г. № 9-П, ограничение права собственности конституционно допустимо лишь при наличии конституционно значимой публичной цели, должно быть соразмерным, адекватным, справедливым и не затрагивать само существо данного права; при этом бремя, возлагаемое на собственника, не должно носить избыточного характера и обязано обеспечивать справедливый баланс частных и публичных интересов. Применительно к несортированным смешанным отходам, представляющим реальную экологическую угрозу, режим обязательной передачи отвечает критерию конституционно значимой публичной цели и соответствует указанным требованиям соразмерности. Однако применительно к вторичным ресурсам, выделенным собственником в режиме раздельного накопления, это обоснование утрачивает силу. Данные объекты уже прошли первичную сортировку, их состав поддается верификации, а экологическая угроза как основание принудительного изъятия из частного оборота объективно отсутствует. Следовательно, применение того же режима обязательной передачи к раздельно накопленным вторичным ресурсам означает распростране- ние ограничительного механизма за пределы его конституционно обоснованной цели, что квалифицируется в доктрине и практике КС РФ как избыточное, несоразмерное вмешательство в право собственности. Такое вмешательство не только лишает собственника возможности самостоятельной экономической реализации ресурсной ценности выделенных объектов, но и, дестимулируя раздельное накопление, вступает в противоречие с позитивными обязательствами государства в сфере охраны окружающей среды, вытекающими из ст. 42 Конституции РФ и конкретизированными в государственной политике циркулярной экономики.

Завершая анализ понятийно-категориального аппарата ФЗ-89, обратимся к дефиниции «обращение с отходами» - понятию, которое призвано описывать не статический правовой статус объекта, но динамику его включенности в хозяйственный оборот и тем самым определять всю систему правовых режимов данной сферы.

В соответствии со ст. 1 ФЗ-89 обращение с отходами - это деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Перечень видов деятельности построен по технологической, а не ценностной логике и не устанавливает нормативного приоритета между стадиями, вследствие чего возникает иерархический дефицит понятийного аппарата - пробел, не тождественный традиционному пробелу в праве, но представляющий самостоятельный вид дефекта правового регулирования, выражающийся в отсутствии нормативно закрепленной последовательности применения правомерных альтернатив. При равной правовой допустимости всех стадий, хозяйствующие субъекты рационально избирают вариант с наименьшими трансакционными издержками (как правило, захоронение), что закономерно приводит к направлению более 90 % ТКО на полигонное размещение.

Данное следствие вступает в противоречие с конституционными обязанностями государства по охране природных ресурсов (ст. 9 Конституции РФ), обеспечению права граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) и сохранению природы (ст. 58 Конституции РФ), а также с целями федерального проекта «Экономика замкнутого цикла» в рамках государственной программы «Охрана окружающей среды».

Для сравнительно-правового анализа показательна модель, закрепленная в ст. 4 Директивы 2008/98/EC, устанавливающая нормативную пятиступенчатую иерархию: от предотвращения образования отходов до их удаления. Директива обязывает государства -члены ЕС принимать меры, обеспечивающие применение приоритетных стадий; отступление допускается только при обоснованном превосходстве иной стадии по критериям совокупного экологического воздействия. Данная модель представляет практический интерес как нормативная реализация ресурсной парадигмы, к которой de facto тяготеют стратегические документы российской публичной политики в сфере охраны окружающей среды, однако которая до сих пор не получила законодательного воплощения в отечественном праве.

Самостоятельного внимания заслуживает дополнительный дефект - отсутствие в перечне стадий ФЗ-89 подготовки к повторному использованию как самостоятельного вида деятельности, включающего ремонт, очистку и повторную упаковку. В действующем регулировании субъект, осуществляющий такую деятельность, вынужден выполнять лицензионные требования, предъявляемые к утилизации отходов, что делает восстановление экономически менее привлекательным, чем уничтожение, и прямо противоречит принципу пролонгации жизненного цикла товаров как ключевому инструменту циркулярной экономики. Тем самым действующая дефиниция не только не стимулирует наиболее ресурсосберегающие модели поведения, но и создает регуляторные барьеры для их реализации.

Проведенный анализ понятийно-категориального аппарата ФЗ-89 позволяет сформулировать следующие авторские определения, направленные на устранение выявленных дефектов и формирование нормативной основы перехода к ресурсно-иерархической модели регулирования.

• 1.    Под отходами предлагается понимать вещества или предметы, утратившие первоначальные потребительские свойства в процессе производства или потребления и подлежащие в установленном порядке либо вовлечению в повторный хозяйственный оборот посредст-

• вом подготовки к повторному использованию, рециклинга или иной утилизации, либо удалению - при объективной невозможности или нецелесообразности такого вовлечения, подтвержденной в порядке, установленном законодательством.

• 2.    Под твердыми коммунальными отходами предлагается понимать отходы, обладающие морфологическим и компонентным составом, отнесенным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к категории бытовых, образованные в результате потребления физическими лицами, а также аналогичные по составу отходы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подлежащие централизованному обращению, за исключением выделяемых из них в порядке раздельного накопления вторичных ресурсов, право распоряжения которыми сохраняется за их образователем.

• 3.    Под обращением с отходами предлагается понимать деятельность по предотвращению образования отходов, подготовке к их повторному использованию, рециклингу, иной утилизации, обезвреживанию и удалению, осуществляемую с соблюдением нормативной иерархии стадий, при которой каждая последующая стадия применяется лишь при объективной невозможности или нецелесообразности применения предшествующих, подтвержденной в порядке, установленном законодательством.

Совокупность предложенных дефиниций преследует единую концептуальную цель: замену ликвидационно-санитарной парадигмы на ресурсно-иерархическую, отвечающую конституционным обязанностям государства (ст. 9, 42, 58 Конституции РФ) и стратегическим целям перехода к экономике замкнутого цикла. Предложенные конструкции нормативно закрепляют иерархию стадий, устраняют субъективный признак правового статуса отхода и восстанавливают баланс правомочий собственника в отношении вторичных ресурсов, выделяемых при раздельном накоплении.

Заключение. Проведенный критический анализ понятийно-категориального аппарата Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89 -ФЗ позволяет сформулировать следующие выводы нормативно-прикладного характера.

Во-первых, выявленные дефекты обнаруживают единую концептуальную природу: все они воспроизводят санитарно-ликвидационную логику линейной экономики, при кото- рой правовое регулирование ориентировано на нейтрализацию вреда от образовавшихся отходов, но не на сохранение ресурсного потенциала веществ и материалов на всем протяжении их жизненного цикла. Этим обусловлен системный характер выявленных дефектов. Каждый из них в отдельности поддавался бы точечному исправлению, однако совокупность восьми взаимообусловленных дефектов требует концептуального пересмотра понятийного аппарата ФЗ-89, как то замена ликвидационно-санитарной парадигмы на ресурсноиерархическую.

Во-вторых, восполнение выявленных пробелов требует следующих законодательных мер: 1) дополнения ст. 1 ФЗ-89 легальными определениями «экономика замкнутого цикла (циркулярная экономика)», «переработка» и «подготовка к повторному использованию» в редакциях, предложенных в настоящей статье; 2) закрепления в ФЗ-89 принципа нормативной иерархии стадий обращения с отходами как самостоятельного принципа отраслевого регулирования, опирающегося на ст. 9, 42, 58 Конституции РФ; 3) уточнения легальных определений «отходы», «твердые коммунальные отходы» и «обращение с отходами» в соответствии с предложенными формулировками, обеспечивающими функциональный критерий правового статуса объекта, объективные морфологические критерии классификации ТКО и сохранение права распоряжения вторичными ресурсами за их образователем при раздельном накоплении; 4) институционализации концептов «циркулярно-правовой режим» и «правовое пространство обращения с отходами» как системообразующих категорий публично-правового регулирования данной сферы.

В-третьих, реализация указанных предложений отвечает целям федерального проекта «Экономика замкнутого цикла» в рамках государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» и формирует понятийный фундамент для кодификации законодательства об обращении с отходами на конституционных основаниях. В научном отношении совокупность предложенных конструкций образует исходную теоретическую базу для разработки целостной концепции конституционно-правового режима циркулярного природопользования как самостоятельного направления науки публичного права