Деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ в сфере управления наукой в 1990-е годы

Период 1990-х гг. - переходный для системы государственного управления наукой. Советская система управления прекратила свое существование вместе с СССР. В условиях всеобъемлющего политического и экономического кризиса, процессов децентрализации власти, суверенизации регионов выстраивалась новая система государственных органов управления в научно-технической сфере, включавшая федеральный и региональный уровни. Необходимость взаимодействия между федеральным центром и субъектами федерации, а также создания горизонтальных связей между территориально близкими регионами вызвала появление межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ, которые ставили перед собой задачи совместных действий в целях социально-экономического развития регионов. Среди этих целей одной из важнейших была задача сохранения и развития научно-технического потенциала регионов. Ассоциации экономического взаимодействия стали площадкой для выработки согласованных предложений по мерам поддержки науки в субъектах РФ, связующим звеном между отдельными субъектами и федеральными органами власти и управления. Цель работы - попытка провести анализ практик деятельности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в области управления наукой.

Обзор литературы

Деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ достаточно широко освещалась в печати на протяжении всех 1990-х гг. [1-6]. Особое место среди синхронных публикаций занимают материалы журнала «Регионология», созданного в 1992 г. по инициативе Мордовского государственного университета и руководства Республики Мордовия - члена Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Большая Волга». В специальном разделе журнала публиковались материалы о разработке и реализации региональной научнотехнической политики и сотрудничестве в этой области, в частности, о деятельности Межрегиональной ассоциации «Большая Волга» [5, с. 233– 238], тексты нормативно-правовых актов федеральных органов власти и межрегиональных соглашений и др. В интервью руководителей межрегиональных ассоциаций освещалась история их создания, результаты деятельности в 1990-е гг. [1, 6].

В современный период деятельность межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в сфере научно-технического развития регионов остается практически не изученной. Существует большое количество отечественных и зарубежных исследований, посвященных трансформации системы государственного управления наукой в период 1990-х гг. [7-10]. Есть и работы, посвященные различным аспектам возникновения, организации и деятельности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ [11–20], однако вопросы участия ассоциаций в формировании и реализации государственной научно-технической политики, преобразовании системы управления наукой в них практически не рассматриваются. Так, одна из публикаций Е. В. Лукова посвящена исследованию межрегионального взаимодействия как механизма адаптации оборонно-промышленного комплекса Сибири к рыночной экономике в переходный период 1990х гг. на примере деятельности ассоциации «Сибирское соглашение» [21], однако вопросы научно-технической политики не составляют специального предмета исследования автора.

Методы исследования

Применение институционального подхода позволило рассмотреть установленные правила и сложившиеся механизмы взаимодействия различных акторов в рамках исследуемой проблематики [22, с. 117-118]. Историко-правовой метод позволил соотнести условия обстановки изучаемого периода с развитием правового регулирования.

Источниковую базу исследования составляют нормативно-правовые акты, делопроизводственная документация и материалы периодической печати. Данные по взаимодействию федеральных органов государственной власти и межрегиональных ассоциаций выявлены в фонде Министерства науки и технологий РФ Государственного архива РФ (Ф. 10265).

Результаты и дискуссия

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ были созданы в начале 1990-х гг. в условиях политического и экономического кризиса, процессов децентрализации управления и суверенизации республик, идущих с 1989 г. При этом последствия экономического кризиса в регионах усугублялись тем, что центральная власть не предпринимала мер для их решения. Трансформация механизмов управления экономикой в период поздней перестройки не привела к положительным результатам. Центр не мог выполнять свои обязательства перед регионами, которые требовали расширения прав субъектов федерации и одновременно вынуждены были искать новые формы разрешения социально-экономических проблем. Одной из таких форм стало объединение регионов по территориальному принципу, создание горизонтальных связей в виде различных ассоциаций, заключение двусторонних соглашений. Одной из первых ассоциаций стало объединение регионов Сибири. В октябре 1990 г. представители высших органов власти краев и областей ЗападноСибирского и Восточно-Сибирского экономических районов СССР по итогам учредительной конференции подписали соглашение, названное «сибирским» [18, с. 67–68]. Главным мотивом объединения была названа необходимость стабилизации экономики при переходе к рынку.

В условиях политического кризиса федеральный центр согласился с созданием межрегионального объединения сибирских территорий. Верховный Совет РСФСР одобрил создание ассоциации «Сибирское соглашение» в 1991 г. [23]. В ходе визита в Новосибирск Президент РФ Б. Н. Ельцин принял участие в заседании Совета Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» и подписал специальное поручение Совету Министров РСФСР разработать нормативно-правовые документы, обеспечивающие эффективное функционирование Ассоциации. В 1992 г. были подписаны Договор учредителей и Устав «Сибирского соглашения» [20, с. 132].

Схожими путями прошло создание ассоциаций и других регионов. Так, председатель исполкома Межрегиональной ассоциации «Большой Урал» Владимир Волков описывал обстановку создания «Большого Урала» в 1991 г. как период краха советской административной системы, что привело к «полной неразберихе» и бесполезности обращений в «центр» [6]. Инициатива объединения усилий уральских регионов в сложившейся ситуации исходила непосредственно «с мест».

Практически одновременно с «Сибирским соглашением» и «Большим Уралом» по тем же причинами самоорганизовались и другие регионы: возникли ассоциации экономического взаимодействия Центральной части России, Северо-Запада, Черноземья, Поволжья, Северного Кавказа и Дальнего Востока.

В 1991 г. создание Ассоциации экономического взаимодействия областей Уральского региона РСФСР (будущего «Большого Урала»), Ассоциации областей Центрально-черноземного региона РСФСР, Ассоциации «Большая Волга» было утверждено специальными распоряжениями Председателя Верховного Совета РСФСР [24-26].

На федеральном уровне были закреплены правовые основы создания межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Первым нормативно-правовым актом в этой области стал Указ Президента от 11 ноября 1991 г. [27]. Согласно Указу, учредителями ассоциаций могли выступать органы государственной власти субъектов федерации. В 1993 г. правительством РФ было утверждено Временное положение о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов федерации и органов местного самоуправления [28]. Наконец, уже в 1999 г. был принят специальный Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» [29].

Изначально межрегиональные ассоциации создавались как структуры региональной экономи- ческой интеграции. В рассматриваемый период одним из важных направлений региональной политики стала региональная научно-техническая политика. Прежняя, советская система управления наукой разрушилась, а создаваемая новая российская система значительно расширяла полномочия регионов в этой сфере. Федеративный договор 1992 г. и Конституция РФ 1993 г. относили вопросы науки к совместному ведению РФ и ее субъектов, что означало выделение регионального уровня в управлении наукой [10, с. 303–308]. Субъекты федерации получили право формировать и проводить собственную научно-техническую политику и закрепили это право в региональном законодательстве о науке [10, с. 303–308]. На федеральном уровне закон «О науке и государственной научнотехнической политике» 1996 г. [30] также закрепил весьма широкие полномочия субъектов федерации в области региональной научнотехнической политики. Эти полномочия стали основой и для деятельности субъектов по управлению наукой в рамках межрегиональных ассоциаций. В структуре самих ассоциаций были созданы специальные подразделения, например, комитеты по научно-инновационной политике [5, с. 233].

Нормативно-правовая база организации и деятельности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия также закрепляла основы их деятельности в области научно-технической политики. Так, первым же Указом Президента 1991 г. закреплялось, что ассоциации объединяют субъекты РСФСР «в производственном, экономическом, научно-техническом и социальном развитии в рамках совместно принятых программ» [27].

Это положение было подтверждено и в законе 1999 г., который в числе целей и задач ассоциаций закрепил обеспечение взаимодействия субъектов Российской Федерации по научно-техническому развитию регионов (ст. 4) [30].

При этом в рассматриваемый период положение научных организаций и научных работников в регионах было крайне тяжелым. Так, например, только в марте 1997 г. в Новосибирске состоялись две акции протеста сотрудников Сибирского отделения РАН против несвоевременной выплаты заработной платы, размер которой не позволял содержать семьи [31, л. 119].

Первоочередным направлением деятельности региональных властей в этой сфере было сохранение науки в регионе в принципе, обеспечение буквального выживания научных работников и научных учреждений. Для сохранения региональной науки требовалось создать новые механизмы ее финансирования. При катастрофической нехватке средств как федерального, так и региональных бюджетов необходимо было найти новые источники финансирования, что было возможно только при совместных усилиях федеральных и региональных властей и бизнеса. В этих условиях меж- региональные ассоциации экономического взаимодействия стали площадкой выработки согласованных мер при разработке федеральных и региональных программ поддержки науки.

Таким образом, одним из важных направлений деятельности межрегиональных ассоциаций стало взаимодействие с федеральными властями от имени не отдельных субъектов федерации, но их объединений. Председатель исполкома Межрегиональной ассоциации «Большой Урал» В. А. Волков отмечал, что, когда «в деловом диалоге участвовали не только руководители области, республики, но и руководители федерального уровня: председатель правительства, его заместители, министры РФ», – «благодаря работе ассоциации создавалась хорошая обратная связь, которая помогала правительству страны корректировать принятые решения и обсуждать на первой стадии планируемые» [6]. Анатолий Гужвин, президент ассоциации «Большая Волга», также отмечал, что «за годы становления ассоциации … устанавливались деловые отношения с президентской, исполнительной и законодательной властью Центра, министерствами и ведомствами Российской Федерации. <…> К нам потянулись министерства РФ и различные ведомства с просьбой об установлении деловых контактов и принятии совместных решений по актуальным текущим и перспективным вопросам» [1].

С самого начала своей деятельности активно сотрудничало с высшими органами власти и «Сибирское соглашение» [32, с. 74]. В 1994 г. Совет Федерации провел рабочую встречу с руководством межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, по итогам которой было подписано соглашение о сотрудничестве между Федеральным Собранием и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ [32, с. 75–76]. В рамках этого сотрудничества представители межрегиональных ассоциаций входили в состав рабочих групп палат Федерального Собрания, координационные советы ассоциаций взаимодействовали с комитетами палат, создавались постоянно действующие совещания, проводились совместные конференции, межрегиональные ассоциации проводили экспертно-аналитическую работу по запросам парламента, а депутаты участвовали в работе ассоциаций [32, с. 77].

Отработанные практики взаимодействия с федеральными органами власти в рамках межрегиональных ассоциаций со второй половины 1990-х гг. активно использовались для выработки решений в области научно-технической политики. Центром координации на федеральном уровне стало Министерство науки и технологий РФ (Миннауки РФ)1.

В делопроизводственной документации Министерства (Оп. 1 Ф. 10265 Государственного архива РФ) сохранились материалы о совместной работе с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов РФ.

Можно выделить следующие формы деятельности межрегиональных ассоциаций экономического развития субъектов РФ по вопросам развития науки.

Соглашения о сотрудничестве между федеральным государственным органом отраслевого управления - Миннауки РФ - и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия . Так, в 1999 г. были заключены соглашение о сотрудничестве в области формирования и реализации научно-технической и инновационной политики между Миннауки РФ и Ассоциацией «Большая Волга» и многостороннее соглашение о сотрудничестве в области формирования и реализации научно-технической и инновационной политики, подготовки кадров высшей квалификации между Миннауки и Минобразования РФ, Межрегиональной ассоциацией экономического взаимодействия «Сибирское соглашение» и Сибирским отделением РАН [33, 34]. Участники указанных соглашений разработали также планы их реализации [35, л. 33].

Совместные мероприятия по выработке и принятию управленческих решений. Вышеупомянутое соглашение между Миннауки и «Большой Волгой» было заключено в ходе межрегионального совещания по вопросам взаимодействия Миннауки РФ с администрациями субъектов федерации [5, с. 233]. Миннауки провело также совещания с ассоциациями «Сибирское соглашение» и «Большая Волга» [35, л. 70], с руководителями научно-технической сферы администраций субъектов РФ – членов Ассоциации «Большая Волга» [36, л. 17–18].

Инициативные рекомендации высшим федеральным органам власти и управления по вопросам научно-технической политики . Ассоциации экономического взаимодействия субъектов разрабатывали рекомендации и проекты решений, адресованные федеральным органам власти и управления. Ряд решений Правительства РФ и Миннауки базировался на предложениях, внесенных ассоциациями регионов.

Так, например, в августе 1999 г. Исполнительная дирекция «Сибирского соглашения» направила председателю Правительства РФ В. В. Путину материалы XXXII заседания Совета Межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» 13 августа 1999 г. в г. Томске по вопросу «О науке и высшей школе Сибири как основе устойчивого развития регионов» [36, л. 233] с предложениями федеральным органам власти и управления по вопросам развития науки в стране и в Сибири. Правительством РФ специальным поручением Прави- тельства от 5 октября 1999 г. № ВП-П8-33046 эти материалы были направлены в Минэкономики, Миннауки РФ и другие министерства для разработки проектов нормативно-правовых актов и иных решений на их основе.

Через месяц Миннауки РФ отправило в Правительство отчет о реализации решения XXXII Совета «Сибирского соглашения». Рассмотрев совместно с Минобразования, Минэкономики, Минюстом, Минсельхозпродом РФ предложения ассоциации, Миннауки сообщало, что ряд предложений Совета уже был выполнен или не требовал дополнительных действий со стороны Правительства РФ. По остальным предложениям проводилась работа Миннауки, Минобразования и РАН с научными организациями и высшими учебными заведениями Сибирского региона. Указанные предложения предполагалось реализовать в рамках уже упоминавшегося Соглашения о сотрудничестве между «Сибирским соглашением», СО РАН и профильными федеральными министерствами. Был разработан специальный план мероприятий по реализации Соглашения. В его основу легли положения решения Совета «Сибирского соглашения» (в пределах компетенции субъектов РФ, входящих в ассоциацию), а также предложения Минобразования России, РАН и Миннауки России. В частности, специальным приказом Миннауки России был определен порядок выполнения обязательств, взятых на себя Министерством на основании решения Совета «Сибирского соглашения», в том числе по развитию системы информационного обеспечения сферы науки и высшего образования.

В план также были включены отдельные мероприятия, реализуемые на основе двусторонних соглашений, заключенных ранее Миннауки России с субъектами РФ, входящими в состав ассоциации (Республика Бурятия, Новосибирская, Иркутская, Томская области, Красноярский край), а также межведомственная программа администрации Томской области, Сибирского отделения РАН, Минобразования России и Миннауки России «Совершенствование и апробация механизмов развития научно-образовательной сферы в условиях реформирования экономики на примере Томской области», поддержанная Правительством РФ [35, л. 29–31].

Ряд рекомендаций «Сибирского соглашения», касающихся проблем устойчивого функционирования экономики сибирского региона, затрагивал компетенцию и других федеральных министерств и ведомств и требовал дополнительного изучения для принятия согласованных решений. Миннауки РФ в связи с этим предлагало Правительству РФ поручить Минэкономики России совместно с исполнительной дирекцией «Сибирского соглашения», а также заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами, администрациями субъектов РФ, входящих в состав ассоциации, дополнительно проработать указанные предложения, принять по ним согласованные решения, а по вопросам, требующим решений Правительства РФ, внести в установленном порядке соответствующие предложения [35, л. 31].

Отчет о выполнении рекомендаций «Сибирского соглашения» и положений соглашения о сотрудничестве Миннауки РФ направило и в Минэкономики. Согласно представленным данным, Миннауки России совместно с администрациями регионов осуществляло финансирование межрегиональной научно-технической программы «Сибирь», а также региональных научнотехнических программ 10 регионов, входящих в ассоциацию «Сибирское соглашение»: Республик Бурятия и Горный Алтай, Алтайского и Красноярского края, Кемеровской, Новосибирской, Омской, Томской, Тюменской и Иркутской областей. В 1999 г. из бюджета Миннауки России было выделено на эти цели 4250 тыс. рублей.

В рамках Межведомственной программы «Создание национальной сети компьютерных телекоммуникаций для науки и высшей школы» была создана система доступа к информационным и вычислительным ресурсам, в том числе на базе научных и образовательных центров в городах Сибири: Новосибирске, Омске, Томске, Барнауле, Кемерово, Иркутске, Красноярске.

На базе подведомственных Миннауки государственных учреждений Центра научнотехнической информации были созданы межрегиональные и общероссийская база данных технологических предложений. Всего на решение задач информационного обеспечения организаций научно-технической сферы сибирских регионов в 1999 г. было выделено около 1 млн 100 тыс. рублей.

Члены Ассоциации «Сибирское соглашение» принимали участие в мероприятиях Межведомственной программы активизации инновационной деятельности в научно-технической сфере России. В Новосибирске был создан федеральный Инновационно-технологический центр научно-технологического парка «Новосибирск» [35, л. 32–33].

О взаимодействии с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия Миннауки РФ отчитывалось не только Правительству РФ, но и Министерству РФ по делам национальностей и региональной политике (Миннац РФ) [35, л. 67–70; 37, л. 13–18]2.

Инициатива по созданию межрегиональных и региональных внебюджетных фондов поддержки науки и технологий, а также взаимодействие с федеральными фондами . Так, в 1995 г. ассоциацией «Сибирское соглашение»

при поддержке Сибирского отделения РАН были подготовлены документы по созданию внебюджетного фонда НИОКР, расположенного в Новосибирске. При этом были заключены принципиальные договоренности с рядом предприятий г. Новосибирска и других крупных научных и промышленных центров Сибири о перечислении средств во вновь создаваемый фонд. Решение о создании фонда было принято главами администраций 19 субъектов федерации, в том числе и Новосибирской области, входящих в ассоциацию «Сибирское соглашение». С 1994 г. в г. Новосибирске активно работало представительство Российского фонда технологического развития [37, л. 226].

Результаты деятельности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в области науки и технологий

Несмотря на недостаток средств на финансирование развития науки в регионах, благодаря работе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия удалось выстроить институциональную систему поддержки науки и инноваций в регионах, наладить продуктивное взаимодействие с федеральным центром и между регионами, создать нормативно-правовые основы региональной научно-технической политики, постоянный диалог между властями, наукой и бизнесом. Так, например, благодаря деятельности ассоциации «Большой Урал» в 1990-е гг. удалось восстановить нарушенные хозяйственные, социально-экономические и культурные связи в рамках Большого Урала и сохранить производственный потенциал региона. В конце 1990-х – начале 2000-х гг. ассоциация активно содействовала развитию партнерства между государством, бизнесом, наукой, инвесторами, укреплению связей с другими регионами России и странами СНГ. Ассоциация вела консультационную деятельность для руководителей и специалистов предприятий, представителей малого и среднего бизнеса, предоставляла информацию потенциальным инвесторам о перспективных программах, содействовала созданию Союза промышленников Уральского региона. При участии «Большого Урала» был реализован ряд программ инновационного развития как уровня субъектов, так и межрегиональных [6]. К 1999 г. софинанси-рование из федерального бюджета получили более 2700 научно-технических проектов из более чем 6 тыс. поданных от регионов заявок. Они объединялись в региональные программы 65 субъектов федерации и 3 межрегиональные программы: «Сибирь», «Урал» и «Черноземье» [5, с. 251]. По программе «Урал», объединявшей региональные научно-технические проекты нескольких субъектов региона, например, Свердловская область получила около 600 млн рублей в 1995–1996 гг. [38, л. 93].

Выводы

Таким образом, в 1990-е гг. в условиях политического и экономического кризиса сформирова- лась новая система государственного управления в области науки и технологий. Процессы децентрализации управления, расширение полномочий субъектов федерации, разрушение прежней системы экономических связей и необходимость создания новой системы вынудили регионы РФ объединяться по собственной инициативе в формате территориальных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов. Федеральные органы власти поддержали создание таких объединений и сформировали нормативно-правовую базу их организации и деятельности. На практике сложились и формы взаимодействия ассоциаций с федеральными органами власти и управления.

Закрепление за субъектами федерации достаточно широких полномочий по формированию и реализации научно-технической политики и необходимость сохранения регионального научно-технического потенциала в условиях кризисных социально-экономических явлений потребовали сотрудничества регионов и федерального центра. Такое сотрудничество было организовано в форме межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Нормативно-правовая основа для взаимодействия в области науки на базе межрегиональных ассоциаций также была закреплена. В кооперации с Министерством науки и технологий РФ межрегиональные ассоциации разрабатывали рекомендации федеральным органам власти и управления по принятию тех или иных решений в сфере управления наукой. Ассоциации заключали с Миннауки соглашения о сотрудничестве по вопросам научно-технической и инновационной политики, проводили совместные мероприятия по выработке и реализации согласованных решений. Межрегиональные и региональные целевые научно-технические программы также разрабатывались и реализовывались при участии ассоциаций экономического взаимодействия. В условиях кризиса межрегиональные ассоциации смогли стать объединяющим механизмом выработки и реализации мероприятий в сфере управления наукой.