ДЕНЕЖНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ, В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

This is an open access article distributed under the CC BY-NC 4.0. license

Введение. Формирование системы социальной защиты детей, воспитывающихся в кровных семьях, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, происходило в Республике Казахстан (далее – Казахстан, РК) и в Российской Федерации (далее – Россия, РФ) в течение нескольких последних десятилетий. В первую очередь это было обусловлено ростом социального сиротства, в связи с чем к данной проблеме возросло внимание обоих государств.

Материалы и методы. В основе исследования лежат общенаучные методы познания (анализ, синтез, аналогия) и специальные методы познания (метод научного обобщения, сравнительно-правовой).

Материалом для исследования послужили российское законодательство и законодательство Республики Казахстан, а также научные исследования, посвященные вопросам социальной защиты и социального обеспечения.

Законодательная база РФ и РК ориентирована на государственную поддерж ку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства (ст. 7, 38, 39 и 67.1 Конституции РФ; ст. 27 Конституции Республики Казахстан), приняты законы, направленные на охрану прав и законных интересов детей (Закон Республики Казахстан от 8 августа 2002 г. № 345 «О правах ребенка в Республике Казахстан», Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»).

Основополагающие положения социальной защиты в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Казахстан в отдельный закон не выделены, а содержатся преимущественно в Кодексе Республики Казахстан от 26 декабря 2011 г. № 518-IV «О браке (супружестве) и семье» (далее – Кодекс о браке РК), Законах Республики Казахстан от 8 августа

2002 г. № 345 «О правах ребенка в Республике Казахстан», от 27 июля 2007 г. № 319-III «Об образовании».

Результаты. Результаты исследования представлены в Заключении.

Обсуждение. На сегодняшний день законодательство обоих государств устанавливает достаточно обширную систему мер, направленных на социальную защиту детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это как материальное обеспечение (в виде пенсии, пособий), так и натуральное (право на образование, на обеспечение жилым помещением, на медицинское обеспечение, право на трудоустройство и защиту от безработицы).

Правовое положение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Казахстан определяется нормами Кодекса о браке РК. В нем содержатся определения понятий детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, ребенком-сиротой признается ребенок, у которого умерли оба родителя или единственный родитель. Ребенок, оставшийся без попечения родителей (родителя), – ребенок (дети), лишившийся попечения единственного или обоих родителей в связи с ограничением или лишением их родительских прав, признанием безвестно отсутствующими, объявлением умершими, признанием недееспособными или ограниченно дееспособными, отбыванием наказания в местах лишения свободы, уклонением от воспитания ребенка или защиты его прав и интересов, в том числе с отказом взять ребенка из воспитательной или медицинской организации, а также в иных случаях отсутствия родительского попечения и нуждающийся в обеспечении необходимой защиты его прав и интересов, предусмотренных законами Республики Казахстан.

Статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определен в России Семейным кодексом РФ (далее – СК РФ) и Федеральным законом «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Закон 159-ФЗ). В Российской Федерации, которая с 2020 г. приняла на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения (ст. 67.1 Конституции РФ), этой категории детей посвящен специальный закон как особой категории детей, нуждающихся в социальной защите.

Определенные законодательством обоих государств понятия детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, абсолютно схожи. В отличие от Кодекса о браке РК, в СК РФ понятие «дети-сироты» отсутствует, а дети, у которых умерли оба родителя или единственный родитель, отнесены к детям, оставшимся без попечения родителей (ст. 121 СК РФ), что никак не влияет на реализацию их прав и не снимает с государства обязанности по их защите. Понятие детей-сирот дано в Законе 159-ФЗ и им же дополнительно установлены еще две категории детей, необходимость в которых обусловлена предоставлением мер социальной поддержки в области образования после достижения детьми, испытывающими потребность в социальной защите, совершеннолетия. Это лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, – лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых, когда они находились в возрасте до 18 лет, умерли оба родителя или единственный родитель, а также которые остались без попечения единственного родителя или обоих родителей и лица, потерявшие в период обучения обоих родителей или единственного родителя – лица в возрасте от 18 до 23 лет, у которых в период их обучения по образовательным программам основного общего, среднего общего образования, основным профессиональным образовательным программам и (или) по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих умерли оба родителя или единственный родитель (ст. 1).

В Республике Казахстан, в свою очередь, в целях реализации права на образование используется формулировка «граждане Республики Казахстан из числа молодежи, потерявшие или оставшиеся без попечения родителей до совершеннолетия»1. При этом возрастной критерий для отнесения гражданина к категории «молодежь» установлен в Законе Республики Казахстан от 9 февраля 2015 г. № 285-V ЗРК «О государственной молодежной политике» и составляет от 14 до 35 лет. Следовательно, у граждан Республики Казахстан, в отличие от категории «лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», установленной в российском законодательстве, имеется больше времени для того, чтобы воспользоваться правом на получение высшего профессионального образования.

В обоих государствах денежные выплаты в системе социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, можно подразделить на пенсионные выплаты и пособия. В российской пенсионной системе для детей-сирот предусмотрено два вида пенсий: страховая пенсия по случаю потери кормильца и социальная пенсия нетрудоспособным гражданам. В отношении Республики Казахстан необходимо оговорить, что понятия пенсии по потере кормильца законами не предусмотрено2. В качестве пенсии выступает социальное пособие (по аналогии с «российской» социальной пенсией) или социальная выплата (соответствует страховой пенсии по случаю потери кормильца).

На социальную пенсию в РФ имеют право несовершеннолетние дети, потерявшие единственного или обоих родителей, и несовершеннолетние дети, оба родителя которых неизвестны3. В случае обучения детей по очной форме по основным образовательным программам в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и страховая, и социальная пенсии будут назначены до окончания такого обучения, но не дольше чем до достижения ими возраста 23 лет. Социальная пенсия установлена в твердом размере и ежегодно индексируется. Ее размер для детей, у которых отсутствуют оба родителя, в два раза выше по сравнению с размером пенсии для детей, потерявших одного родителя.

На аналогичных условиях предоставляется социальное пособие в связи с потерей кормильца в Республике Казахстан. В целях назначения социального пособия такая категория детей, как дети, оба родителя которых неизвестны, законами не предусмотрена. Размер социального пособия привязан к величине прожиточного минимума, который ежегодно меняется (следовательно, аналогично индексации социальной пенсии в РФ индексируется и социальное пособие в РК) и составляет на одного нетрудоспособного гражданина 0,92 прожиточного минимума. В отличие от величины социальной пенсии по случаю потери кормильца, установленной в РФ для «круглых» сирот в двойном размере, в РК размер социального пособия в случае потери обоих родителей составляет 1,54 прожиточного минимума на каждого ребенка (ст. 236 Социального кодекса Республики Казахстан).

Вопрос о фактической сущности социальных пенсий остается открытым. Не вызывает сомнения точка зрения Д. А. Семянниковой в отношении понимания разницы между категорией «пенсия» и категорией «пособие». «Устоявшиеся в науке права социального обеспечения подходы правоведов к пониманию категории «пенсия» основываются на таких признаках, как алиментарность, регу-

лярность, денежное выражение и финансирование за счет централизованных финансовых источников, основным признаком пенсии является прошлая трудовая и / или иная общественно полезная деятельность». А социальная пенсия формируется без учета трудовой деятельности, т. е. отсутствует основной «пенсионный» признак. Учитывая, что подобная выплата – это благотворительность, автор предлагает подобную выплату называть не пенсией, а пособием [Семянникова 2019], с чем, безусловно, следует согласиться.

При наличии у умершего застрахованного лица страхового стажа в РФ назначается страховая пенсия по случаю потери кормильца4. В РК аналогичный вид социального обеспечения называется «социальная выплата по случаю потери кормильца» (ст. 239 Социального кодекса Республики Казахстан). Условия назначения идентичны: принадлежность к семье застрахованного кормильца, иждивенчество и нетрудоспособность. При установлении размера социальной выплаты, так же, как и при установлении страховой пенсии по случаю потери кормильца, законодательство государств учитывает отсутствие у детей-сирот обоих родителей.

Система пособий, установленных в целях социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в данных государствах схожа, однако в РФ она более обширна. Например, назначение федерального единовременного пособия в РФ происходит при передаче ребенка на воспитание в семью в случаях усыновления, установления опеки (попечительства), передачи детей на воспитание в приемную семью. В РК назначается единовременная денежная выплата только в связи с усыновлением. Кроме того, в РФ аналогичное пособие может устанавливаться дополнительно еще и законами субъектов РФ. Также усыновители, опекуны, попечители и в РФ, и в Казахстане имеют право на социальные пособия по случаю рождения детей (а в РК они именуются как пособиями, так и социальными выплатами). Например, ежемесячное пособие по уходу за ребенком в РФ (социальная выплата по уходу, пособие по уходу в РК), единовременная выплата в связи с рождением (усыновлением) ребенка (пособие на рождение в РК).

Основным источником материального обеспечения семей, взявших на воспитание детей, в обоих государствах выступают:

денежные средства на содержание ребенка;

вознаграждение, причитающееся приемным родителям.

Порядок назначения и размер данных выплат в РФ устанавливается законами субъектов РФ, а в РК – уполномоченным органом в области защиты прав детей Республики Казахстан – Министерством просвещения.

Семейное воспитание ребенка является приоритетным в государственной политике как России, так и Республики Казахстан. Так, в Республике Казахстан с 2010 г. доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в семье, неуклонно росла и составила в 2021 г. 80,0 %5. В России с аналогичной тенденцией к росту доля таких детей достигла уровня 89,8 %6. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, воспитывающиеся в замещающих семьях, вне зависимости от вида опеки в рассматриваемых стра-

нах обладают идентичными правами. Разными являются условия, на которых определяется право на выплаты, связанные с содержанием детей в семьях опекунов и попечителей, и понятие полного государственного обеспечения.

И в Российской Федерации, и в Республике Казахстан в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлено полное государственное обеспечение. Оно распространяется на детей до достижения ими 18-летия или на лиц старше этого возраста, но в случае получения ими образования. В РК максимальный возраст обладателей полного государственного обеспечения составляет 23 года7, в РФ – 23 года или до окончания обучения, если они в период обучения достигли указанного возраста (Закон 159-ФЗ).

Полное государственное обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Республике Казахстан включает предоставление места проживания в интернате организации образования, мягкого инвентаря, оборудования и обмундирования, питания, учебников и медицинской помощи и предоставляется в период получения детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, образования в образовательных организациях8. Как и в России, осуществляется оно на основании норм питания, обеспечения одеждой, обувью и мягким инвентарем и, кроме того, предполагает денежную компенсацию взамен натурального обеспечения. Полное государственное обеспечение в РФ подразумевает содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как в организации, так и в приемной, опекунской семье. Оно включает в себя бесплатное питание, бесплатный комплект одежды, обуви и мягкого инвентаря, проживание в жилом помещении без взимания платы или возмещение их полной стоимости, а также бесплатное оказание медицинской помощи (Закон 159-ФЗ).

Таким образом, оба государства полностью компенсируют расходы на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в период получения ими образования. При этом понятие полного государственного обеспечения, применяемого российским законодателем, шире и включает, кроме полного содержания детей в период получения ими образования в образовательных организациях, содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и воспитывающихся в замещающих семьях.

В период нахождения ребенка в замещающей семье полное государственное обеспечение в РФ представлено денежными выплатами на содержание детей и освобождением от платы ребенка за жилое помещение и коммунальные услуги. Содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является расходным обязательством субъектов РФ и устанавливается ими в зависимости от финансовой возможности. Размеры денежных средств на содержание детей, воспитывающихся в замещающих семьях, установлены в законах субъектов РФ в твердой сумме и в разных размерах в зависимости от территории проживания и предоставляются они в большинстве своем до совершеннолетия.

Основой для установления величины денежных средств, безусловно, должны быть разработанные и обоснованные нормы и нормативы на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством или в приемной семье. Если в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и обу-

чающихся в образовательных организациях любого уровня, такое основание присутствует (это нормы и нормативы затрат, на основании которых осуществляется полное государственное обеспечение)9, то обоснования размера денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой и попечительством, в подавляющем большинстве регионов не предусмотрено. Исключения составляют крупные города, например Москва, где в настоящее время в целях обоснования сумм денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой и попечительством, законом установлены нормы и нормативы на содержание детей, находящихся под опекой и попечительством, и, кроме того, указано на недопустимость несоответствия денежных средств на содержание ребенка величине прожиточного минимума в регионе10.

Ранее такой основой выступало постановление Правительства РФ, посвященное нормам содержания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специализированных организациях11. Данные нормы распространялись на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных под опеку (попечительство) в семьи граждан, в приемные семьи. Чуть позже было установлено, что местные органы управления образованием выплачивают опекунам (попечителям) денежные средства на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря подопечным, исходя из установленных натуральных норм, по фактическим ценам данного региона12, что так и не нашло отражения в действующем законодательстве регионов России.

Размеры выплат в субъектах РФ дифференцируются в зависимости от наличия у ребенка инвалидности (или хронической болезни) и его возраста. Подобная дифференциация приветствуется, поскольку позволяет учесть особенности здоровья и возрастные изменения, подразумевающие повышенный объем денежных средств на содержание детей. Так, в Краснодарском крае размер денежных средств на содержание ребенка, находящегося под опекой, составляет 13 675 руб.13, в Свердловской области – от 11 639 руб. до 18 158 руб. в зависимости от возраста и наличия у ребенка инвалидности14. В Нижегородской области установлен размер денежных средств от 8786 руб. до 10 982 руб. в зависимости от возраста15, в Новосибирской области – от 12 127 руб. до 14 414 руб. также в зависимости от возраста ребенка16.

Иначе устанавливается размер выплат на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, переданных на воспитание в семьи, в Казахстане. Социальным кодексом Республики Казахстан предусмотрено при-

менение минимальных социальных стандартов17 (минимальный объем услуг, денежных выплат и иных требований, установленных законами Республики Казахстан, обеспечивающий реализацию социальных гарантий и социальных прав)18. Данный стандарт применяется в том числе и в отношении денежного содержания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и называется «нормативы (размеры) выплаты пособия опекунам или попечителям на содержание ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей» и «норматив (размер) выплаты на содержание ребенка-сироты или ребенка, оставшегося без попечения родителей, переданного приемным родителям». Устанавливается размер выплаты Министерством просвещения Республики Казахстан на основе минимального месячного расчетного показателя (далее – ММРП), который применяется в Республике Казахстан для исчисления пособий и иных социальных выплат и утверждается ежегодно законом о бюджете.

На 2023 г. ММРП составляет 3450 тенге19 (732,3 руб.20). Размер пособия на содержание ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семье опекуна (попечителя) равен десяти ММРП в месяц (7323 руб.). Важной отличительной особенностью в сравнении с Россией является условие, при котором назначается пособие: сумма среднемесячных доходов ребенка не превышает среднемесячные расходы на содержание ребенка в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствующих области, городе. В качестве доходов ребенка учитываются заработная плата, алименты, пенсии и другие социальные выплаты, доходы от принадлежащего ему имущества. Среднемесячные расходы на содержание ребенка в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, определяются ежемесячно управлением образования области21. Иначе говоря, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, воспитывающиеся в семьях опекунов и попечителей, обеспечивают себя самостоятельно. И только в случае, когда денежных средств на содержание подопечного недостаточно, органы, осуществляющие функции по опеке или попечительству, назначают пособие на его содержание22.

Таким образом, существенным отличием в отношении содержания подопечных детей в России является безусловное право российских детей «на содержание, денежные средства на которое выплачиваются ежемесячно в порядке и в размере, которые установлены законами субъектов Российской Федерации...» (ч. 3 ст. 148 СК РФ). Тогда как в соответствии с Кодексом о браке РК лица, находящиеся под опекой, имеют право на «обеспечение им условий для содержания, воспитания, образования и всестороннего развития» (ст. 123). Кроме того, в Республике Казахстан опекун или попечитель не обязан содержать подопечных за свой счет (но обязан заботиться о содержании), а содержание подопечного осуществляется за счет получаемых подопечным заработной платы, алиментов и других социальных выплат, а также за счет принадлежащего ему имущества. Только в случае, когда средств на содержание подопечного

недостаточно, органы, осуществляющие функции по опеке или попечительству, назначают пособие на его содержание (ст. 125 Кодекса о браке РК). То есть в Республике Казахстан имеет место «адресный подход», применяемый в отношении содержания детей, оставшихся без попечения родителей и находящихся под опекой (попечительством).

Кроме того, по законодательству Республики Казахстан изменение имущественного положения является уважительной причиной для освобождения опекуна от исполнения им своих обязанностей, и возможно это по его просьбе или по инициативе органа, осуществляющего функции по опеке или попечительству (ст. 129 Кодекса о браке РК).

По вопросу преимуществ и ограничений адресного подхода при назначении пособий существует множество точек зрения [Антонова 2018; Колотова 2021; Малева, Гришина 2019; Сотникова 2007; Шипулина 2012]. Данный подход распространен и в России при назначении, например, государственной социальной помощи23, ежемесячного пособия в связи с рождением и воспитанием ребенка24, при определении права на получение и оплату социальных услуг25. В отношении детей, оставшихся без попечения родителей, адресный принцип в России используется только при определении права детей на обеспечение жилыми помещениями.

Иные условия установлены при назначении ежемесячной денежной выплаты на содержание ребенка-сироты или ребенка, оставшегося без попечения родителей и воспитывающегося в приемной семье в РК. Приемные родители не используют средства приемных детей, поступившие от алиментов, унаследованных пенсионных накоплений, пособий и иных социальных выплат. За воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в приемной семье каждому приемному родителю производится выплата денежных средств в размере тридцати пяти месячных расчетных показателей в месяц (25 630,5 руб.)26. Размер ежемесячной денежной выплаты приемным родителям на содержание ребенка-сироты или ребенка, оставшегося без попечения родителей, составляет десять месячных расчетных показателей (7323 руб.)27.

В Российской Федерации размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, определяются договором о приемной семье в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. С учетом разного экономического положения регионов размер денежных средств на содержание детей и размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, будет в регионах отличаться.

Так, в Новосибирской области денежные средства на содержание выплачиваются в размере от 12 127 руб. до 14 414 руб. в зависимости от возраста ребенка28.

Вознаграждение приемным родителям состоит из базовой части (17 457,63 руб. в 2023 г.29) и доплаты в размере 20 % от базовой части вознаграждения за каждого ребенка сверх одного приемного ребенка или за каждого принятого на воспитание ребенка с ограниченными возможностями здоровья, хронически боль-ного30. В Свердловской области размер вознаграждения каждому приемному родителю составляет 4394 руб. и увеличивается на 30 % за каждого находящегося на воспитании в приемной семье ребенка, достигшего десятилетнего возраста; на 50 % – за каждого находящегося на воспитании в приемной семье ребенка, не достигшего трехлетнего возраста, или с ограниченными возможностями здоровья и (или) отклонениями в поведении, или с хроническими заболеваниями, не повлекшими инвалидность; на 70 % – за каждого ребенка-инвалида31.

В Российской Федерации денежное содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в замещающих семьях, в отличие от аналогичных семей в РК, неоднородно и зависит от того, в каком регионе проживает семья: имеет место «децентрализация правового регулирования отношений по социальному обеспечению» [Васильева 2010]. Поскольку уровень экономического благополучия у всех регионов разный, не во всех из них перспектива финансового обеспечения детей будет стимулировать соблюдение принципа «приоритета семейного воспитания детей». С этой точки зрения видится оправданным централизованное установление в Республике Казахстан минимального социального стандарта. Закрепление в РФ на федеральном уровне обязанности установления в субъекте РФ размера полного государственного обеспечения для детей, проживающих в семьях опекунов, попечителей, приемных семьях, не ниже полуторной величины прожиточного минимума, установленного в регионе (по аналогии с установлением размера предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, который не может быть ниже полуторной величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации для основных социально-демографических групп населения), позволило бы закрепить приемлемый уровень материального и социального благополучия детей, воспитывающихся в замещающих семьях, независимо от региона их нахождения. А субъекты РФ, в свою очередь, могут повышать этот уровень, учитывая специфику социально-экономического развития региона, практику правоприменения, наличие финансовых средств, необходимость решения наиболее насущных проблем в регионе в сфере социальной защиты замещающих семей.

Выводы. Из вышеизложенного следует, что меры социальной защиты в виде денежного содержания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целом схожи в обоих государствах. Имеются некоторые отличия в основаниях определения размера пенсионных выплат и пособий в условиях, определяющих право на выплаты, связанные с содержанием детей в семьях опекунов и попечителей, по-разному трактуется понятие полного государственного обеспечения. Однако несмотря на имеющиеся отличия, государственные мероприятия, проводимые с целью соблюдения приоритета семейного воспитания детей, дают положительные результаты и в РФ, и в РК. При этом взаимный опыт

государств в данной сфере может способствовать совершенствованию системы мер социальной защиты для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как в целом, так и в части их денежного содержания.