Дифференцированный подход к праву на досрочную пенсию граждан, пострадавших от последствий аварии на Чернобыльской АЭС

В 2026 году исполнится 40 лет со дня аварии на Чернобыльской АЭС далее – АЭС), которая произошла 26 апреля 1986 г. и привела к радиоактивному загрязнению территорий

Беларуси, России и Украины. Последствия этой катастрофы ощущаются до настоящего времени. В разных странах, в том числе в России, осуществляется правовое регулирование социальной поддержки пострадавших. Статус пострадавших от аварии на ЧАЭС имеют не только непосредственно ликвидаторы аварии, но и жители загрязненных территорий. Возложение на государство ответственности за вред, причиненный чернобыльской катастрофой, обусловлено экстраординарным характером аварии и размером ее последствий, реальной невосполнимостью и неисчисляемо-стью вреда, обстоятельствами его причинения [2, с. 121].

В экологическом и антропологическом планах чернобыльская катастрофа оказала негативное воздействие как в краткосрочной перспективе, так и на десятилетия вперед. Из разрушенного реактора в окружающую среду были выброшены тонны ядерного топлива и графита: оценочно 1700 тн графита и около 190 тн так называемых «горячих частиц» – осколков топлива и конструкционных материалов. В выбросе присутствовали изотопы йода-131 (период полураспада ~8 дней), цезия-134 (~2 года), стронция-90 (~29 лет), цезия-137 (~30 лет), изотопы плутония (периоды полураспада от десятков до тысяч лет) и др. Общее количество радиоактивных материалов, выпавших на территорию бывшего СССР, составило около 50 млн кюри, что привело к радиоактивному загрязнению территории около 140 тыс. кв. км в пределах СССР. Сильнейшему загрязнению подверглись север Украины, юго-восток Беларуси и западные области РСФСР [6].

Через пять лет после произошедшей катастрофы, незадолго до распада Советского Союза, 12 мая 1991 г. был принят первый закон, направленный на защиту и поддержку граждан от последствий аварии на ЧАЭС – Закон СССР от 12 мая 1991 г. № 2146-1 «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы» (далее – Закон СССР). Согласно ст. 6 Закона СССР его действие распространялось на территории РСФСР, Украинской ССР и Белорусской ССР, подвергшиеся загрязнению окружающей среды радиоактивными веществами, которые подразделялись на следующие зоны: зона отчуждения; зона отселения; зона проживания с правом на отселение; зона проживания с льготным социально-экономическим статусом. Границы указанных зон устанавливались в зависимости от радиационной обстановки, а также с учетом других факторов Правительствами РСФСР, Украинской ССР и

Белорусской ССР по согласованию с органами, уполномоченными Правительством СССР. Правовой режим загрязненных территорий регламентировался Законом СССР и законодательством РСФСР, Украинской ССР и Белорусской ССР.

Статья 12 Закона СССР устанавливала категории граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы, к которым п. 7 были отнесены лица, проживающие (работающие) в том числе в населенных пунктах на территории зон проживания с льготным социально-экономическим статусом.

В одно время с названным Законом СССР был принят практически аналогичный по названию Закон РФ 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее – Закон № 1244-1). В Законе № 1244-1 зоны, загрязненные радионуклидами, проживание и пребывание на которых влекло опасность для жизни и здоровья и социальную защиту населения, носили те же советские названия: ст. 7 «Зоны радиоактивного загрязнения»; ст. 8 «Зона отчуждения»; ст. 9 «Зона отселения»; ст. 10 «Зона проживания с правом на отселение»; ст. 11 «Зона проживания с льготным социально-экономическим статусом». Лица, проживающие и осуществляющие деятельность в установленных законом зонах, являются пострадавшими от аварии на ЧАЭС и имеют право на различные льготы и компенсации, что гарантируется Законом № 1244-1.

В России существует заметное неравенство в предоставлении льготных пенсионных прав для одной из категорий пострадавших от аварии на ЧАЭС. Это касается людей, которые не были ликвидаторами или инвалидами катастрофы, но подверглись радиационному воздействию, проживая в зонах с особым социально-экономическим статусом. Особенно это затрагивает граждан, переселившихся с загрязненных территорий Республики Беларусь.

Статья 10 Закона СССР устанавливала, что зона проживания с льготным социальноэкономическим статусом – это территории РСФСР, Украинской ССР и Белорусской ССР за пределами зон отчуждения, отселения и зоны проживания с правом на отселение, с плотностью радиоактивного загрязнения почв цезием-137 от 1 до 5 кюри/км2. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалент- ная доза облучения населения не должна превышать 1 миллизиверт (0,1 бэр).

Согласно ст. 11 Закона № 1244-1 в России зона проживания с льготным социальноэкономическим статусом обладает теми же характеристиками, однако это часть территории Российской Федерации.

В Беларуси значительные территории оказались загрязнены радиацией после аварии на ЧАЭС, статус которых определяется Законом Республики Беларусь 26 мая 2012 г. № 385-З «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС» и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь. Согласно ст. 6 Закона РБ № 385-З зона проживания с периодическим радиационным контролем – территория с плотностью загрязнения почв радионуклидами цезия-137 от 37 до 185 кБк/м2 (от 1 до 5 Ки/км2) либо стронция-90 от 5,55 до 18,5 кБк/м2 (от 0,15 до 0,5 Ки/км2) или плутония-238, 239, 240 от 0,37 до 0,74 кБк/м2 (от 0,01 до 0,02 Ки/км2), на которой средняя годовая эффективная доза облучения населения не должна превышать (над уровнем естественного и техногенного фона) 1 мЗв. Перечень населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на ЧАЭС, впервые был утвержден Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 1 июня 1992 г. № 328 (утратило силу). В настоящее время действует Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 8 февраля 2021 г. № 75 «О перечне населенных пунктов и объектов, находящихся в зонах радиоактивного загрязнения».

Таким образом, в Республике Беларусь находятся такие же пострадавшие от последствий аварии на ЧАЭС зоны проживания, как и в Российской Федерации, с одинаковыми показателями радиационного фона до 1 миллизиверта (0,1 бэр), только в России эти зоны названы зонами проживания с льготным социально-экономическим статусом, а в Республике Беларусь – зонами проживания с периодическим радиационным контролем. Представляется, что названные зоны по своим антропологическим последствиям полностью соответствуют друг другу, хоть и имеют разные юридические названия, и должны рассматриваться правоприменителем как эквивалентные.

Российское пенсионное законодательство предусматривает право досрочного выхода на пенсию по старости для граждан, пострадавших от аварии на ЧАЭС, вследствие проживания в зонах с льготным социально-экономическим статусом. Однако на практике этой льготой могут воспользоваться далеко не все лица, оказавшиеся в одинаковых условиях и равно пострадавшие от выбросов ЧАЭС.

Согласно ст. 28.1 Закона № 1244-1 гражданам, пострадавшим вследствие катастрофы на ЧАЭС, государственная или страховая пенсия по старости назначается при наличии трудового стажа с уменьшением пенсионного возраста: участникам ликвидации аварии на ЧАЭС в 1986–1987 гг. – на 10 лет (мужчинам с 50 лет, женщинам с 45 лет), участникам ликвидации аварии в 1988–1990 гг. – на 5 лет (мужчинам с 55 лет, женщинам с 50 лет). Граждане, подвергшиеся воздействию радиации, но тем не менее не являющиеся инвалидами, имеют право на снижение пенсионного возраста от одного года до пяти лет. Такими гражданами являются лица, проживавшие определенный временной период сразу после аварии на ЧАЭС в зонах, загрязненных радионуклидами, называемых зонами проживания с льготным социально-экономическим статусом.

В соответствии с законодательством Республики Беларусь, а именно ст. 32 Закона РБ от 6 января 2009 г. № 9-З «О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, других радиационных аварий», для участников ликвидации последствий аварии на ЧАЭС предусмотрено снижение пенсионного возраста при назначении пенсии по старости: в зависимости от зоны проведения работ – на 10 или 5 лет. Однако для лиц, которые проживали или проживают на территориях с периодическим радиационным контролем (по уровню загрязнения аналогичных российским зонам с льготным социально-экономическим статусом), в белорусском законодательстве снижение пенсионного возраста не предусмотрено.

Если говорить о физических лицах, претендующих на досрочный выход на пенсию по указанному основанию в России, то их возможно подразделить на следующие категории:

• 1)    постоянно проживающие или проживавшие определенное время в зонах с льгот-

• ным социально-экономическим статусом на территории России;

• 2)    постоянно проживавшие определенное время в зонах с периодическим радиационным контролем на территории Беларуси, переехавшие в Россию;

• 3)    постоянно проживавшие в зараженных зонах на территории Украины и переехавшие в Россию.

В Российской Федерации находится большое количество физических лиц, выехавших с территории Беларуси в различное время после аварии на ЧАЭС. Эти лица, постоянно проживая и осуществляя трудовую деятельность в России, могут иметь различные статусы: натурализованные граждане Российской Федерации, урожденные в БССР; постоянно проживающие в России граждане Республики Беларусь, имеющие российский вид на жительство; граждане Республики Беларусь, пребывающие в России и заключившие трудовые договоры как граждане Союзного государства Беларуси и России. Все названные категории в России имеют право на пенсионное обеспечение, а в некоторых случаях на льготную пенсию, например, с уменьшением установленного законодательного срока выхода на пенсию.

В соответствии с абз. 4 п. 2 ст. 10 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее – Закон № 166-ФЗ) отдельным категориям граждан, пострадавшим от воздействия радиации вследствие чернобыльской катастрофы, предоставлено право на назначение пенсии по старости с уменьшением возраста выхода на пенсию по старости, предусмотренного Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», в зависимости от факта и продолжительности проживания в загрязненных зонах в порядке, предусмотренном Законом № 1244-1. Согласно ст. 34 Закона № 1244-1 гражданам, постоянно проживающим (работающим) на территории зоны проживания с льготным социально-экономическим статусом, пенсия по старости назначается с уменьшением пенсионного возраста на один год и дополнительно на один год за каждые четыре года проживания или работы на территории с льготным социально-экономическим статусом, но не более чем на три года в общей сложности.

Из Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля 2006 г. № 403-О по жалобам граждан О. С. Барышниковой, В. Н. Бокаревой и др. на нарушение их конституционных прав положениями ч. 1 ст. 13, ст. 33 и 34 Закона № 1244-1 и п. 2 ст. 10 Закона № 166-ФЗ следует, что назначение досрочных пенсий по старости указанным гражданам со снижением общеустановленного пенсионного возраста на дополнительную величину пропорционально периодам проживания (работы) в зоне проживания со льготным социально-экономическим статусом должно производиться независимо от места проживания (работы) на момент обращения за назначением пенсии.

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона № 166-ФЗ право на пенсию имеют: 1) граждане РФ при соблюдении условий, предусмотренных настоящим Федеральным законом для различных видов пенсий по государственному пенсионному обеспечению; 2) иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, – на тех же основаниях, что и граждане Российской Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом или международными договорами Российской Федерации.

Статья 14 Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. гласит: «Граждане государств-участников являются одновременно гражданами Союзного государства. Граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника, если иное не предусмотрено законодательными актами государств-участников, договорами между ними». То есть о различных правах и обязанностях граждан стран – членов Союзного государства на территории конкретного государства должно быть конкретно прописано в законах России и Беларуси или их международных договорах. Но таких норм в национальных законах нет, как и отсутствует Конституционный акт Союзного государства, которым были бы установлены основы союзного гражданства [3].

На практике социальные органы России отказывают как гражданам РФ, так и негражданам – бывшим жителям Беларуси, проживавшим в зонах, аналогичных российским территориям с льготным социально-эконо- мическим статусом, в назначении досрочной пенсии как пострадавшим от аварии на ЧАЭС. Признать право на снижение пенсионного возраста по причине последствий чернобыльской катастрофы для конкретного человека удается только в судебном порядке.

Социальный фонд России объясняет отказы в досрочном выходе на пенсию гражданам, проживавшим в БССР непосредственно после аварии на ЧАЭС, тем, что российское законодательство не предусматривает льготное пенсионное обеспечение для лиц, которые проживали на территории иностранного государства. Основанием для отказа служат документы, выданные белорусскими органами и подтверждающие право на льготы по законодательству Беларуси, что не подпадает под действие п. 8 ч. 1 ст. 13 Закона № 1244-1.

Таким образом, несмотря на то, что человек фактически подвергся радиационному воздействию вследствие аварии на ЧАЭС, по закону он не может претендовать на российскую пенсионную льготу, если подтверждающие документы выданы органами Республики Беларусь – правопреемника СССР на своей территории. При этом важно учитывать, что речь идет о периоде проживания сразу после аварии и до 1991 года, когда Россия и Беларусь входили в состав единого государства – Советского Союза.

Социальный фонд России разъясняет, что положения Закона № 1244-1 распространяются на граждан, которые постоянно проживали (проживают) или работали (работают) на территории Российской Федерации в зонах радиоактивного загрязнения, возникших в результате катастрофы на ЧАЭС. Границы этих зон и перечень населенных пунктов определены Правительством РФ. Для граждан, пострадавших от катастрофы на ЧАЭС и переселившихся в Россию для постоянного проживания с территорий Республики Беларусь или других государств, ст. 49 Закона № 12441 предусматривает предоставление мер социальной поддержки, однако для их получения необходимо предъявить российское удостоверение установленного образца. Получить такое удостоверение в России невозможно, причина – в законодательстве России отсутствует правовой механизм подтверждения российскими компетентными органами факта проживания человека на загрязненной территории другого государства, в том числе в Беларуси.

Компетентный орган исполнительной власти, ведающий выдачей российских удостоверений установленного образца, в частности Министерство социальных отношений Челябинской области, поясняет, что действующим законодательством не предусмотрено оформление специальных удостоверений единого образца для граждан, выехавших из Республики Беларусь, дающих право на меры социальной поддержки по законодательству РФ. При переезде таких граждан на новое место жительства им выдается справка установленного образца о проживании (или работе) в зоне с льготным социально-экономическим статусом. Этот документ необходим для решения вопросов пенсионного обеспечения. Порядок и условия выдачи подобных справок регламентированы п. 4 Порядка и условий оформления и выдачи специальных удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, утвержденного совместным приказом МЧС России, Минздравсоцразвития России и Минфина России от 11 апреля 2006 г. № 228/271/63н.

Возникает юридическая коллизия: у гражданина есть официальный документ, выданный компетентными органами Республики Беларусь, подтверждающий его проживание в зоне с периодическим радиационным контролем (аналог российской зоны с льготным социально-экономическим статусом). Однако российские пенсионные органы не могут принять этот документ к рассмотрению, поскольку он выдан не российским уполномоченным органом. В то же время получить аналогичный документ в России невозможно: законодательство не предусматривает механизма подтверждения факта проживания на загрязненных территориях других государств, а годы проживания в 1986–1991 гг. (время существования СССР) формально относятся к периоду нахождения на территории иностранного государства, что создает дополнительные сложности при определении статуса этих лет в рамках российского законодательства.

Для всех пострадавших от радиации характеристики социального риска составляют важнейший элемент их правового положения, поскольку, с одной стороны, обусловливают возможность их отнесения к той или иной категории подвергшихся радиационному воздействию, а с другой – влияют на объем предоставляемых им мер социальной защиты, право на которые вытекает из данного статуса. Игнорирование таких характеристик либо их неполный учет приводит к отступлению от принципа темпоральной адекватности и ущемлению прав граждан, пострадавших от воздействия радиации, а в ряде случаев – к нарушению баланса частных и публичных интересов в сфере социальной защиты [4, с. 119].

Некоторые граждане, переехавшие с загрязненных территорий современной Республики Беларусь, имеют на руках официальный документ – удостоверение пострадавшего от катастрофы на ЧАЭС и других радиационных аварий, выданное по Закону Республики Беларусь от 6 января 2009 г. № 347-З «О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, других радиационных аварий». Однако Социальный фонд России разъясняет, что российское законодательство не предусматривает возможности предоставления права на льготное пенсионное обеспечение гражданам, имеющим документы, выданные белорусскими уполномоченными органами и подтверждающие право на льготы по законодательству Беларуси.

Возможно, Социальный фонд России полагает, что лицам, не имеющим аналогичной льготы в белорусском законодательстве, следует отказать в праве на досрочный выход на пенсию в России. Однако на каждого человека, приобретающего пенсионные права по российскому законодательству, должны распространяться и все остальные действующие нормы пенсионного обеспечения. Конституционный принцип равенства всех перед законом должен соблюдаться в полной мере, в том числе по отношению к лицам, ранее проживавшим на территориях иных государств.

Социальный фонд России придерживается позиции, что, поскольку международные договоры, регулирующие вопросы социальной поддержки граждан, пострадавших от катастрофы на ЧАЭС, между Россией и другими странами не заключались, реализация права на пенсионное обеспечение для таких граждан возможна исключительно в рамках российского законодательства, а именно Закона № 1244-1.

Представляется, что Социальный фонд России не принимает во внимание действующие нормы международного законодательства, которых вполне достаточно для регулирования данного вопроса.

Российская Федерация и Республика Беларусь являются государствами – участниками Конвенции, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов, 1961 года, Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 2002 года.

13 марта 1992 года между государствами – участниками СНГ Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Республикой Кыргызстан, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Туркменистаном, Республикой Узбекистан, Украиной, Республикой Молдова подписано Соглашение о гарантиях прав граждан государств – участников Содружества Независимых Государств в области пенсионного обеспечения, в ст. 1 которого регламентировано, что пенсионное обеспечение граждан государств – участников настоящего Соглашения и членов их семей осуществляется по законодательству государства, на территории которого они проживают. Как следует из содержания п. 2 ст. 6 Соглашения, при установлении пенсии гражданам государств – участников соглашения стран СНГ учитывается трудовой стаж, приобретенный на территории любого из этих государств (независимо от времени приобретения), а также на территории бывшего СССР до 13 марта 1992 г. При этом Соглашение распространяется на все виды пенсионного обеспечения граждан, которые установлены или будут установлены законодательством государств – участников Соглашения.

С 1 января 2021 г. действует Соглашение о пенсионном обеспечении трудящихся государств – членов Евразийского экономического союза от 20 декабря 2019 г., в состав которого также входят Российская Федерация и Республика Беларусь.

По итогам исследования можно выделить следующие ключевые положения.

Катастрофа на ЧАЭС, произошедшая 26 апреля 1986 г., стала самой масштабной техногенной и экологической аварией, оказавшей огромное влияние на жизни и здоровье миллионов людей и изменившей жизнедеятельность на обширных территориях бывшего Советского Союза.

Принципы социальной защиты пострадавших должны включать: презумпцию ответственности государства за вред, причиненный чернобыльской катастрофой; государст- венную гарантированность социальной защиты; универсальность и персонифицирован-ность социальной защиты; дифференциацию компенсаций и льгот в зависимости от размера негативного воздействия и его последствий; максимальное использование государством имеющихся ресурсов для обеспечения полноты социальной защиты [2, с. 122].

Россия признает ответственность за техногенную катастрофу, произошедшую еще в СССР в 1986 году, которая лишила жизни и здоровья тысячи людей. Граждане, подвергшиеся воздействию радиации, но тем не менее не являющиеся инвалидами, в России имеют право на снижение пенсионного возраста [5]. Однако такой статус присваивается только по решению российских органов, и проживание на загрязненных территориях Украины или Беларуси не учитывается. В результате граждане, проживавшие на этих территориях, не могут подтвердить свой статус пострадавшего в России.

Существующий дифференцированный подход к снижению пенсионного возраста для граждан, проживавших на загрязненных радионуклидами территориях России, и тех, кто проживал на аналогичных территориях других государств, требует внесения изменений в законодательство для устранения неравенства в пенсионных правах людей с фактически одинаковым статусом пострадавших. В противном случае нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом.

Необходимо выровнять права на досрочный выход на пенсию для всех граждан, пострадавших от аварии на ЧАЭС, независимо от того, на территории какого государства они проживали в зоне загрязнения. Официальные документы, выданные компетентными органами Республики Беларусь (справки о проживании, удостоверения пострадавшего и иные подтверждения проживания или трудовой деятельности на загрязненных территориях), должны приниматься российскими органами наравне с аналогичными российскими документами.

В Соглашение о гарантиях прав граждан государств – участников СНГ в области пенсионного обеспечения следует внести дополнение, согласно которому работа и проживание на определенных территориях СССР (например, подвергшихся радиационному заражению, Крайнего Севера и других зонах с льготным режимом) должны учитываться при назначении пенсии и предоставлении льгот в любом государстве СНГ.

Поскольку Россия и Беларусь являются членами Союзного государства и провозглашают единые подходы к социальной поддержке, их граждане должны быть равны в пенсионных правах. Целесообразно рассмотреть унификацию законодательства в сфере пенсионного обеспечения и наладить взаимодействие компетентных органов для обмена необходимой информацией. Зачастую пенсионные органы, вместо проверки всех обстоятельств, отказывают в назначении досрочной пенсии, перекладывая бремя доказательства на граждан [1, с. 63]. Пенсионное обеспечение по старости должно быть максимально справедливым и соответствовать реальному вкладу человека в экономику страны, а также обязательно учитывать вред здоровью, возникший по вине государства.