Документы, удостоверяющие личность, и документирование населения Российской Федерации

T. B. Smashnikova, , Ural State University, Chelyabinsk, Russia

Российская Федерация - одна из крупнейших стран мира, на территории которой постоянно проживает более 140 млн собственных граждан. Россия ежегодно принимает немалое количество иностранных граждан и лиц без гражданства, значительное число из которых пытается натурализоваться и остаться постоянно проживать на территории государства в статусе российских граждан. Всем физическим лицам (и гражданам, и не гражданам) для возможности реализации публичных и гражданских прав требуется наличие документа, удостоверяющего личность, в подавляющем большинстве случаев это паспорт. Отсутствие (утрата по тем или иным причинам) такого документа не лишит человека ни правового статуса, ни гражданских прав и обязанностей, но их реализация будет столь ограниченной, что вступление физического лица во многие правоотношения, особенно в административные, будет невозможным. Именно в этом заключается важность наличия у человека документов, удостоверяющих личность.

Создание четкой, прозрачной, максимально простой и понятной для граждан правовой регламентации документирования населения - одна из актуальных задач органов законодательной и исполнительной власти любого государства, в том числе и Российской Федерации.

В жизни каждого человека важное значение имеют юридические документы, подтверждающие его правовой статус. Первое и изначально основополагающее место среди таких идентификационных документов занимает свидетельство о рождении, на базе которого оформляется самый важный документ в жизни любого человека - паспорт гражданина своей страны. Только при наличии паспорта основная масса людей может вступать как в частные, так и в публичные правовые отношения. Образ «своей» земли связан с особенностями процесса национально-государственной самоидентификации граждан [1, с. 184]. Документ, удостоверяющий личность, а именно паспорт - это составляющая такой самоидентификации.

Для любого государства и свидетельство о рождении, и паспорт являются документами двоякого свойства. Во-первых, каждое государство устанавливает свои правила оформления и выдачи названных документов, особенности их применения и порождающие ими права и свободы человека. Во-вторых, только при наличии полученных документов физическое лицо имеет возможность использовать все свои правовые статусы, начиная с конституционного и административного, переходя в гражданскую плоскость невластных правоотношений.

Понятие «документ» тесно связано с понятием «документирование». Изучение данных понятий несомненно актуально. Исследование форм и функций документов, их влияния на определенные административные процессы, на установление взаимных прав и обязанностей властных и невластных субъектов административных правоотношений позволяет понять и определить удостоверительную способность документа, способы и методы оформления, выдачи, замены, хранения документов, уничтожения недействительных документов.

Процесс документирования населения, наделения своих граждан определенными идентификационными документами, содержащими персональные данные, - обязанность каждого современного государства. Итоги анализа указанного процесса носят теоретический и практический характер, приводя к уяснению в числе иных значения и функций персональных документов в жизни человека, возможности использования им своих прав для участия в материальных и процессуальных правоотношениях.

Личность в Российской Федерации удостоверяют следующие документы: паспорт гражданина РФ (на основании Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»); удостоверение личности военнослужащего РФ, в том числе военный билет солдата, матроса, сержанта, старшины, прапорщика, мичмана и офицера запаса (на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 91 «Об удостоверении личности военнослужащего Российской Федерации»); временное удостоверение личности гражданина РФ (на основании ранее действовавшего приказа МВД России от 13 ноября 2017 г. № 851 (документ утратил силу), в соответствии приказом МИД России от 4 января 2023 г. № 24518, если гражданин утратил документ, удостоверяющий его личность за границей).

Для иностранных граждан и лиц без гражданства также установлен перечень таких документов. В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» такими документами являются: паспорт иностранного гражданина, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка, разрешение на временное проживание (для лиц без гражданства); вид на жительство (для лиц без гражданства). Кроме того существуют: удостоверение беженца (для иностранных граждан и лиц без гражданства) и свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу (для иностранных граждан и лиц без гражданства), свидетельство о предоставлении временного убежища на территории РФ (для иностранных граждан и лиц без гражданства), выдаваемые в соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах». Следует отметить, что данный перечень документов не является исчерпывающим. Сложности при оформлении и использовании документов, удостоверяющих личность, возникают по причине того, что каждый конкретный случай попадает под действие отдельных нормативных актов, которые постоянно изменяются и дополняются новыми требованиями к порядку оформления документов.

В Российской Федерации в современных условиях наблюдается интенсивное развитие законодательства в части установления видов персональных документов и правового регулирования регламентов уполномоченных органов исполнительной власти по оформлению документов, удостоверяющих личность, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства в России. Анализируя нормативную базу в этом направлении, автор приходит к выводу о необходимости проведения систематизации норм права и объединения их в единый комплексный источник права. Рассмотрим такую возможность и имеющиеся предпосылки.

В законодательстве Российской Федерации, оперирующем многими положениями, указывающем на документы как материальные и электронные носители информации, на возможности документирования разных общественных процессов, в том числе принятие управленческих решений, до сих пор отсутствует нормативный правовой акт, дающий дефиниции этих терминов, устанавливающий, как минимум, единый перечень видов доку- ментов физических лиц, удостоверяющих их личность. Согласно ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» установлено только, что законодательством Российской Федерации или соглашением сторон могут быть установлены требования к документированию информации.

В соответствии с ГОСТ 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27 февраля 1998 г. № 28) под документом понимается информация, зафиксированная на материальном носителе, с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

М. В. Зеленов и В. А. Стальнова полагают, что существует три различных содержания слова: 1) документ - это материальный объект (прежде всего - бумажный, на котором закреплена текстовая информация в письменном виде), который является частью письменных доказательств в судебной практике (то есть, по сути, документ отожествляется с его функцией); 2) это любой материальный объект, который является частью материального мира и предназначен для передачи информации (документ отождествляется с носителем); 3) это собственно документированная информация, часть информации (то есть документ отождествляется с его свойством) [3, с. 46].

А. В. Ермолаева утверждает, что в результате документирования информации обеспечиваются ее запись и сохранение в неизменной форме на соответствующем материальном носителе, возможность установления автора, места и времени создания [2, с. 46].

Говоря о конкретном юридическом термине, в нашем случае о документировании, хотелось бы четко представлять именно юридическую суть данного явления. Документирование - это создание определенного документа, то есть фиксация конкретными способом и средствами необходимой информации на установленном носителе. Документировать возможно общественные процессы в виде фото- и видеодокументирования, в виде создания классических письменных документов, в виде машиночитаемой информаций на специальных носителях (перфокарты, перфоленты, магнитные ленты, диски), в виде электронной информации и т.д. Документирование может быть техническим - путем фиксации информации в виде чертежей и рисунков, определенных технологий.

Документирование населения – это один из видов документирования, представляющий собой процесс создания документов – носителей персональных данных физических лиц с использованием различных средств и методов фиксации информации на материальных носителях. Далее будем говорить о документировании населения классическими документами, удостоверяющими личность (оформленными на бумажных, картонных, пластиковых носителях).

Анализируя законодательство Беларуси – государства, наиболее близкого России, входящего в Союзное государство, и законодательство Казахстана, чье правовое поле значительно отличается от российского права, приходим к следующим выводам.

В правовых актах Беларуси, как и российских, конкретно не определено понятие «документирование населения». Несмотря на это, термин «документирование населения» используется, в частности, содержится в названии и в тексте Указа Президента Республики Беларусь от 3 июня 2008 г. № 294 «О документировании населения Республики Беларусь» и некоторых других правовых актах. Названный Указ регулирует вопросы, связанные с документами, удостоверяющими личность, и документами для выезда или въезда из (в) Республику Беларусь. Им утверждаются четыре положения, регулирующих «порядок выдачи, использования, обмена, признания недействительными, изъятия, хранения и уничтожения» таких документов. В тексте Указа названы все документы, удостоверяющие личность в Республике Беларусь (паспорт гражданина РБ, вид на жительство в РБ, удостоверение беженца, а также документы для выезда из РБ и (или) въезда в РБ) [4, с. 119]. Особенности оформления, выдачи, использования, уничтожения документов, удостоверяющих личность граждан Беларуси, регламентируются подзаконными актами органов исполнительной власти – постановлениями Совета Министров Республики Беларусь и приказами Министерства внутренних дел Республики Беларусь (например, такими нормативными актами являются постановления Совета Министров Республики Беларусь от 28 января 2010 г. № 118 «Об утверждении образцов паспорта гражданина Республики Беларусь, служебного и дипломатического паспортов и их описаний», от 31 мая 2021 г.

№ 297 «О формах бланков биометрических документов и их описании»).

Говоря о правовых установлениях в отношении документов, удостоверяющих личность в Республике Казахстан, необходимо назвать действующий Закон Республики Казахстан от 29 января 2013 г. № 73-V «О документах, удостоверяющих личность», ст. 6 которого дан полный перечень наименований таких документов – от паспорта гражданина Казахстана до свидетельства о рождении и проездного документа, а ст. 7 устанавливает единые требования к документам, удостоверяющим личность. Отдельные статьи названного закона устанавливают определенные правовые требования к оформлению, персональной информации, а также правилам пользования такими документами. Например, в п. 3 ст. 9 «Удостоверение личности гражданина Республики Казахстан» определено, что граждане Республики Казахстан, выезжающие на постоянное жительство за границу, сдают удостоверения личности в органы внутренних дел. Как и в Беларуси, процедура оформления и порядок выдачи казахских документов, удостоверяющих личность, установлены положениями подзаконных нормативных актов (например, приказом Министра внутренних дел Республики Казахстан от 30 марта 2020 г. № 267 «Об утверждении Правил оказания государственных услуг по вопросам документирования и регистрации населения Республики Казахстан, Правил оформления, выдачи, замены, сдачи, изъятия и уничтожения паспорта гражданина Республики Казахстан, удостоверения личности гражданина Республики Казахстан, вида на жительство иностранца в Республике Казахстан, удостоверения лица без гражданства и проездного документа»).

Следует отметить, что на международном уровне Евразийского экономического сообщества существует Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 2 апреля 2019 г. № 53 «О классификаторе видов документов, удостоверяющих личность». Классификатор указывает все возможные наименования и коды документов, удостоверяющие личность в странах-участниках сообщества.

Для Российской Федерации в Классификаторе отмечены все документы, удостоверяющие личность, такие как паспорта (общегражданский и заграничный); удостоверения (моряка, гражданина РФ, беженца и т.д.), свидетельства (о рождении РФ, на возвращение в РФ, о предоставлении временного убежища на территории РФ и т.д.), справка об освобождении из места лишения свободы РФ; миграционная карта; военный билет, вид на жительство РФ; иные типы документов – разрешение на временное проживание, проездной документ РФ.

Таким образом, в международном акте имеется перечень всех документов, удостоверяющих личность в Российской Федерации, а в самой России такой единый нормативный акт отсутствует.

Работа в данном направлении в России проводилась. Еще в 2019 году депутатом Государственной Думы Российской Федерации С. В. Ивановым вносился проект федерального закона № 84528-7 «Об основных документах, удостоверяющих личность», в котором основными документами, удостоверяющими личность в Российской Федерации были названы: удостоверение личности гражданина РФ, паспорт гражданина РФ, заграничный паспорт гражданина РФ, дипломатический паспорт РФ, служебный паспорт РФ, свидетельство на возвращение, свидетельство о рождении, временное удостоверение личности, удостоверение личности военнослужащего. Кроме того, в проекте было прописано, что в случаях, установленных федеральным законом, водительское удостоверение, военный билет, справка об освобождении из мест лишения свободы и актовая запись о рождении также могли быть признаны документами, удостоверяющими личность.

Считаем, что для законодательных органов Российской Федерации было бы целесообразно возобновить работу над проектом Федерального закона «О документировании населения Российской Федерации». Названный нормативный акт мог бы содержать в себе основополагающие дефиниции, такие как «документ, удостоверяющий личность», «документирование населения»; полный перечень документов, удостоверяющих личность в

Российской Федерации, и основные требования к ним (по оформлению и содержанию).

Процесс документирования населения, независимо от вида создаваемого и выдаваемого документа – носителя персональных данных, представляет собой следующую триаду. Во-первых, это процесс установления и закрепления специальным образом личных данных конкретного человека, включая биометрические, изменения этих данных по различным причинам, который осуществляют компетентные органы исполнительной власти, используя определенные законом специальные материальные, в том числе электронные, носители первичной информации. Во-вторых, это процесс оформления, выдачи, обмена документа (непосредственного материального носителя письменной и, возможно, биометрической информации), удостоверяющего личность, подтверждающего его правовой статус. В-третьих, это процесс утраты конкретным документом силы, то есть признания его недействующим, исключения его использования путем изъятия с последующим уничтожением этого материального носителя, утратившего правовую силу.

Систематизация действующего законодательства, упорядочение юридической терминологии и дефиниций, единообразное использование правовых норм и наименований документов правоприменителями и простыми гражданами, особенно касательно документов, удостоверяющих личность, призваны повысить правовую образованность и культуру населения, сделать простыми и прозрачными механизмы регулирования процессов документирования населения в Российской Федерации. Процесс документирования населения не должен быть излишне зарегулирован и забюрократизирован. Документ, удостоверяющий личность, важен и ценен не столько для государства, сколько для каждого конкретного человека, которому должно быть просто и комфортно им пользоваться во всех необходимых случаях.